De (institutionele) complexiteit van het krimpvraagstuk

Men bevindt zich in een fase waarin lokale, regionale en provinciale bestuurders een omslag in het denken moeten maken (Hospers & Reverda, 2012). Die omslag in het denken is

echter niet eenvoudig, want men zit nog vast in het ‘groeiparadigma’: groei is succes, krimp is falen (Goedvolk & Korsten, 2008: in Hospers & Reverda, 2012; Hermans, 2016).

Daarnaast zijn regels in de ruimtelijke ordening nog toegesneden op tijden van groei. In Parkstad Limburg is het groeidenken inmiddels al losgelaten, maar op nationaal niveau worden nog steeds regels opgesteld die te weinig rekening houden met regionale

verschillen. De verhuurdershefing in 2013 is hier een voorbeeld van waarbij te weinig oog zou zijn voor krimpgebieden waar deze heffing een grotere impact heeft dan in de Randstad.

In de loop der jaren zijn ook verschillende krimpstrategieën gehanteerd. Deze bestuurlijke reacties op krimp worden door Hospers & Reverda (2012) ‘de vier B’s van krimpbeleid’ genoemd. Deze bestaan uit: bagatelliseren, bestrijden, begeleiden en benutten (Verwest, Sorel & Buitelaar, 2009; Van Vliet, 2009; Hospers, 2010: in Hospers & Reverda, 2012). De eerste bestuurlijke reacties van overheidsinstanties op krimp hadden veelal het karakter van bagatelliseren en bestrijden (Platform 31, 2013, p.19). In feite houdt

bagatelliseren in dat bestuurders de ernst van krimp niet echt inzien en vraagtekens bij krimp zetten. Het gevolg hiervan is dat de ernst van krimp bij deze strategie wordt afgezwakt, de gevolgen ervan genuanceerd worden en men een passieve houding hanteert ten opzichte van het krimpvraagstuk. Het besef over de complexiteit van krimp lijkt echter nu wel

doorgedrongen te zijn tot de gemeenteraden en er is bijna niemand meer die zegt dat krimp onzin is (Hospers & Reverda, 2012). Ten tweede kunnen bestuurders krimp actief bestrijden middels inzet op nieuwbouw en city – of regiomarketing in de hoop om nieuwe inwoners aan te trekken. Deze strategie werd door de Parkstad gemeenten bijvoorbeeld jarenlang gevolgd. Echter bleek deze strategie niet succesvol te zijn. Inmiddels heeft Parkstad de koers

gewijzigd naar krimp begeleiden (Verwest & Van Dam, 2010, p.78). Het bestrijden van krimp wordt ook wel ‘de koude aanpak’ genoemd en lijkt de negatieve effecten van krimp eerder te versterken. Men ziet meer heil in een ‘warme aanpak’, oftewel krimp begeleiden (Verwest & Van Dam, 2010; Hospers & Reverda, 2012). Bij krimp begeleiden gaat het om de vraag hoe ervoor gezorgd kan worden dat inwoners niet wegtrekken, waarbij geprobeerd wordt om de bevolking aan het dorp, de stad of regio te binden. Daarnaast kan men krimp benutten waarbij krimp niet als een probleem wordt gezien, maar als een kans. In theorie wordt door krimp nieuwe kansen geboden voor een gebied (Hospers & Reverda, 2012). Krimp kan een stimulans tot innovatie zijn, omdat krimpgebieden (noodgedwongen) voorlopers zijn in het uitproberen van nieuwe ideeën en perspectieven. Denk bijvoorbeeld aan IBA Parkstad, de eerste IBA in Nederland. Door het creëren van een netwerk van relatief kleinschalige en creatieve projecten, ook op het gebied van hergebruik, experimenteert de IBA Parkstad met nieuwe samenwerkings – en organisatievormen (Koomen, Westerink, Nedkov, 2014, p.282). Bovendien is de IBA meer dan alleen een instrument, want het beoogt ook een

cultuurverandering teweeg te brengen in denken en werken.

Sinds er gepleit wordt om krimp te begeleiden en de verschillende soorten krimpstrategieën besproken zijn, resteert de vraag waarom krimp in de praktijk nog steeds zo’n (institutioneel) complex aan te pakken probleem is. Dit komt grotendeels door leidende discoursen in bepaalde periodes waardoor cultuur – of gedragsverandering en een hervorming van institutionele structuren nodig zijn voor een overschakeling naar een nieuwe aanpak of discours. Dit kost echter veel tijd en niet iedereen is veranderingsgezind (Hospers, 2011, p.9). Daarom is het belangrijk om te weten hoe men over krimp nadacht.

Eerder is vermeld dat het groeidenken de leidende discours was voor de crisis en was men in de ruimtelijke ordening nog vooral toegespitst op groei. Het blijkt dan ook lastig te zijn om

denken in termen van groei los te laten. Echter vond er rond het jaar 2010, in ieder geval in Parkstad, een discursieve verandering plaats naar het krimpdenken. Daarnaast ontstond er steeds meer nationale aandacht voor het krimpvraagstuk. Maar sommige betsuurders en ontwikkelende partijen zitten nog vast in het groeiparadigma en de bijbehorende

institutionele structuren, waardoor het ontwikkelen op een andere manier wordt bemoeilijkt. Naast het creëren en veranderen van nieuwe instituties, moet het gedrag en handelen ook veranderen aangezien men nog grotendeels op groei en winst gericht is. Een dergelijke bestuursmentaliteit belemmert het begeleiden van krimp (Verwest & Van Dam, 2010, p.81). Meier, Reverda & Van der Wouw (2015) slaan de spijker op zijn kop wat betreft het

vasthangen in het groeidenken. Zo vermelden ze dat het weinig zin heeft om de dynamiek van Parkstad Limburg te beschrijven vanuit het groeiperspectief zoals geformuleerd in de Demowijzer van 2014. Krimpgebieden worden hierin namelijk geanalyseerd op de volgende variabelen: beschikbare banen, werkloosheid, investeringen van bedrijven, huizenprijzen, winkels en basisscholen. Het is niet schokkend dat de conclusies voor Parkstad steeds negatief uitvallen en dus steeds laag scoort. ‘Ergo: krimp, de maat genomen door groei’ (Meier, Reverda, Van der Wouw, 2015, p.275). Aangezien zo’n soort analyses aangeven wat er juist niet is en weinig oog hebben voor de dynamiek van een krimpende regio en de ontwikkelingen daarbinnen, leiden deze analyses tot weinig inzicht. Maatregelen vanuit het Rijk zijn nog te weinig gericht op de regionale verschillen in Nederland en daarom zouden meer regiospecifieke oplossingen bedacht moeten worden (Rutgers & De Vries, 2017).

Bovendien vindt er een discursieve en instutionele verandering plaats in de

Nederlandse planningcultuur. Figuur 3.2. geeft deze verschuiving goed weer. In tijden waarin bedrijven en gemeenten minder hoefden te bezuinigen, konden ze ook actiever ontwikkelen en actief grondbeleid hanteren. Deze vorm van planologie (ontwikkelingsplanologie) lijkt echter plaats te maken voor uitnodigingsplanologie waarbij organische ontwikkelingen met een grotere rol voor de markt en particulieren op de voorgrond treden. Een goed voorbeeld uit Parkstad Limburg hiervan is het Betahuis in Heerlen. Dit voormalige administratiekantoor voor de mijnbouwbedrijven is gefaseerd omgebouwd tot creatieve broedplaats voor startups en andere kleine bedrijven. Dit oude gebouw is met beperkte middelen in fases gerenoveerd, waarbij de fasen bepaald werden door het beschikbare budget en reeds verhuurde ruimte. Het Betahuis vervult nu gemengde functies. (Bergevoet & Van Tuijl, 2013, p.181-182). Als zulke innovatieve ontwikkelingen en discoursen zoals organische gebiedsontwikkeling of uitnodigingsplanologie geïnstitutionaliseerd raken, dan zou dat kunnen leiden tot een verschuiving in de Nederlandse planningcultuur (Buitelaar & Bregman, 2016, p.2).

Figuur 3.2: Veranderingen in de Nederlandse ruimtelijke ontwikkeling. (Bron: Heurkens, 2012, p.39).

Begeleiden van krimp werd als de beste strategie gezien met een goede wisselwerking tussen top-down en bottom-up. Dit houdt in dat er andere verhoudingen ontstaan tussen publiek, privaat en de maatschappij, zoals figuur 3.2. laat zien. De verschuiving in de ruimtelijke ordening is in lijn met wat Beer, Bartley & Roberts (2012) observeerden. De politieke autoriteit heeft namelijk een flinke metamorfose ondergaan: van sturende en

controlerende overheden (toelatingsplanologie) naar overheden die meer sturen door middel van netwerken en vervolgens van overheden die tegelijkertijd ‘sturen en roeien’

(ontwikkelingsplanologie) naar overheden die voornamelijk sturen terwijl private partijen en de maatschappij eerder roeien (uitnodigingsplanologie) (Beer, Bartley & Roberts, 2012). Ook hier komt Giddens’ theorie en het discursieve institutionalisme in terug. Het dynamische proces van structuratie is daarbij zichtbaar. In de loop der jaren heeft de Nederlandse ruimtelijke ordening zich ontwikkeld van toelatingsplanologie, naar ontwikkelingsplanologie en nu richting uitnodigingsplanologie. Hierbij krijgen overheden een minder nadrukkelijke ontwikkelende rol. Volgens Giddens’ gedachtegoed betekent dit niet het einde van planning, maar dat een andere gedachtegang en aanpak nodig is. Actoren kunnen hun gedachtegang maar beperkt in de praktijk brengen dankzij het vastroesten van bestaande instituties. Daarentegen worden actoren dankzij hun (discursieve) vaardigheden in staat gesteld om buiten de bestaande instituties te denken en om instituties te creëren, te behouden of te veranderen. Dit is bijvoorbeeld te herkennen aan de verandering van ontwikkelingsplanologie naar uitnodigingsplanologie, waardoor andere structuren ontstaan. Te denken valt aan meer organische ontwikkelingen en andere rolverdelingen tussen partijen in het

gebiedsontwikkelingsproces.

Een systeem – of cultuurverandering gaat echter makkelijker gezegd dan gedaan, want dit zijn langdurige processen die zich over decennia uit kunnen strekken. In de Nederlandse planning context wordt veel gediscussieerd over het vraagstuk rondom gebiedsontwikkelingen en de rol van partijen welke complex en dynamisch van aard zijn. In de planologische paradigma’s (toelatings – en ontwikkelingsplanologie) zijn denkwijzen en manieren van handelen zodanig vastgegroeid in institutionele structuren dat het nu eenmaal

niet eenvoudig is om dit te veranderen (Van der Brugge, Rotmans & Loorbach, 2005, p.2; Hospers, 2011, p.2). Mentaliteit wordt grotendeels cultureel bepaald en dit soort

padafhankelijk handelen werkt dus beperkend. Krimp blijft een lastig aan te pakken vraagstuk omdat het omringd is door onzekerheden. Het vooruitkijken en plannen voor de toekomst en daarop inspelen is haast onmogelijk. Volgens Bontje & Musterd (2012) is krimp een complex vraagstuk omdat het de tijd overstijgt en gerelateerd is aan een brede scope van natuurlijke en culturele processen die ten grondslag liggen aan economische – en demografische ontwikkelingen. Dankzij de multidisciplinaire complexiteit van dit fenomeen is krimp moeilijk aan te pakken. Betrokken actoren zijn continu op zoek naar nieuwe

oplossingen of strategieën. Men moet dus steeds weer wennen aan een andere manier van denken en handelen en bovendien ook wennen aan de rolverschuivingen tussen publiek, privaat en maatschappij. De verschillende schaalniveaus waarop krimp speelt en het multi- temporale karakter ervan, maakt krimp een zeer gecompliceerd fenomeen waarvan de oorzaken en gevolgen maar voor een gedeelte begrepen kunnen worden (Bontje & Musterd, 2012, p.160).

Krimp is dus een complex fenomeen dat allerlei gevolgen met zich meebrengt. Steden zijn, tengevolge van de crisis, op zoek naar alternatieve oplossingen voor vastgelopen

ontwikkelingen. De gevolgen van de crisis zijn echter nog meer voelbaar in krimpregio’s. Het nut en de noodzaak om op een andere manier te gaan ontwikkelen is daarom anders in een krimpregio dan in een groeiende stad.Dit komt omdat er door krimp al een achterstand is en de bewustwording daarvan leidt tot veel discussie en vernieuwing. In krimpgebieden wordt daarom vaak geëxperimenteerd met innovatieve oplossingen. Dit wekt de suggestie dat institutionele veranderingen makkelijker plaatsvinden in krimpregio’s dan in groeisteden. Zo zijn partijen en actoren in Parkstad Limburg bijvoorbeeld al langer gewend om structuren en instituties continu aan te passen en te (re)produceren om tot oplossingen te komen

(Rademaker & van der Straten, 2015). Het concept van padafhankelijkheid biedt daarnaast een mogelijke belangrijke verklaring waarom het optreden van een institutionele verandering in groeiende steden zou kunnen afwijken van krimpregio’s. Een gemeente zoals Den Haag is van oudsher gewend geraakt aan het voeren van actief grondbeleid en aan grote traditionele ontwikkelingen die door grote professionele partijen uitgevoerd worden. Dit komt ook doordat de bouwopgave in groeisteden groot is. Actoren in groeiende steden zullen daarom naar verwachting veel moeite hebben om van de bewandelde paden af te wijken. De rol van gemeenten in Parkstad Limburg daarentegen is van oudsher meer faciliterend en zijn ontwikkelingen normaliter kleinschalig. Daarnaast zijn er in krimpgebieden juist meerdere kleine partijen en lokale ontwikkelaars dan grote professionele partijen. Dus er wordt verondersteld dat organische gebiedsontwikkeling in Parkstad Limburg al veel meer is ingeburgerd dan in Den Haag. Dit heeft dus te maken met het feit dat de manier van gebiedsontwikkeling in beide gebieden van oudsher anders plaatsvindt. In krimpgebieden leunen gebiedsontwikkelingen van nature al meer aan het organische model, terwijl de kenmerken van gebiedsontwikkelingen in groeiende gebieden van oudsher meer aan de kant van het integrale model staan. De verwachting is dat mogelijke veranderingen in de wijze van gebiedsontwikkeling beter zichtbaar zullen zijn in Den Haag dan in Parkstad Limburg, omdat ontwikkelingen in krimpgebieden van oudsher al redelijk overeenkomen met de kenmerken van het organische model waardoor veranderingen daarin moeilijker te bespeuren zijn.

moeilijker te bewerkstelligen zal zijn dan in Parkstad Limburg, omdat partijen in groeisteden eerder zullen terugvallen in oude patronen van integrale gebiedsontwikkeling aangezien dit is vastgegroeid vanuit het verleden.