Instituties en Giddens’ structuration theorie

Om het concept van institutionalisering en het systeem waarbinnen mensen opereren in de context van gebiedsontwikkeling beter te leren begrijpen, is het van belang om stil te staan bij instituties. De ruggengraat van dit systeem wordt namelijk gevormd door instituties die de manier van handelen en denken van mensen beïnvloeden (Buitelaar et al., 2013, p.41). Dagelijks wordt er geleefd door instituties, terwijl men zich hiervan niet echt bewust is. Het begrip instituties is een brede en veelgebruikte term. Toepasselijk voor dit onderzoek is de definiëring van Giddens (1984) dat instituties opgevat worden als de spelregels die het sociale verkeer tussen mensen structureren en ook binnen dat sociale verkeer worden gemaakt en gereproduceerd. Een andere veelgebruikte definitie is dat instituties door de mens gemaakte structuren zijn die een betekenis geven aan menselijke interactie en dit sturen (North, 1990, p.4). Een recente definitie van instituties luidt als volgt: ‘De door mens ontwikkelde grenzen of beperkingen die zowel individueel als collectief politiek, economisch en sociaal handelen en gedrag structureren, onderverdeeld in formele instituties (wetten en regels) en informele regels (normen en waarden) (Janssen-Jansen, 2016, p.379). Deze definities gaan er allen vanuit dat instituties formeel en informeel geschapen worden. Bij formele instituties valt te denken aan wetten, beleidsregels, algemene regels,

bestemmingsplannen, contracten e.d. die door de mens bedacht zijn. Het gaat hierbij om instituties met rechtsgevolgen. Informele instituties daarentegen hebben betrekking op ongeschreven regels zoals conventies, gewoontes, werkpraktijken en

(maatschappelijk)gedrag (North, 1990, p.46; Buitelaar et al., 2013, p.16). Deze informele instituties komen tevoorschijn als een resultaat door het herhalen en het imiteren van gedrag wat uiteindelijk vastgroeit. Hierdoor kan het moeilijk zijn om weer een ander soort gedrag aan te leren (Buitelaar, Galle & Sorel, 2011, p.930). Instituties worden niet onmiddellijk

gecreëerd, maar ze evolueren over een langere periode. Dit geldt ook voor formele

instituties. Wetten of regels worden in eerste instantie niet gezien als instituties. Deze raken pas ‘geïnstitutionaliseerd’ nadat ze gevalideerd zijn in sociale interactie en krijgen daardoor langzaam vorm en betekenis (Dembski & Salet, 2010, p.618).

De institutionele theorie beschouwt instituties als het gevolg van gedrag en handelen dat over langere tijd eigen gemaakt wordt door actoren. Dit gedrag wordt geadopteerd en steeds

verder aangescherpt om vaak voorkomende problemen op te lossen. Interacties tussen partijen en het hanteren van een andere denk – en handelswijze ontwikkelen zich geleidelijk tot stabiele patronen. Op deze wijze roest bepaald denken en handelen vast in de actoren en wordt dit in feite een alledaagse gewoonte. Dit proces kan beschouwd worden als het proces van institutionalisering en op deze manier raken instituties dus geïnstitutionaliseerd (Tolbert & Zucker, 1999, p.180; Liefferink, 2006, p.47). Tolbert & Zucker (1999) noemen dit ook wel ‘habitualization’ (routinisering), met andere woorden raakt men langzamerhand gewend aan een bepaald soort gedrag en wordt institutionalisering dus beschouwd als het proces waarin gedrag en discoursen geleidelijk verankerd raken (Buitelaar, Lagendijk & Jacobs, 2007, p.892). Het begrip discours wordt in het algemeen gedefinieerd als ‘het geheel van opvattingen, ideeën, visies en probleempercepties over een bepaald onderwerp’ (Leroy & Wiering, 2007, p.76). In dit geval de praktijk van gebiedsontwikkeling. Aan de ene kant zijn mensen in staat om instituties aan te passen, maar aan de andere kant beïnvloeden de regels daarmee weer het gedrag, ingenomen rollen van partijen, gekozen strategieën en interacties tussen actoren (Bekkers, 2007). Deze nauwe en wederzijdse relatie tussen actoren en instituties staat bekend als ‘the duality of structure’ (Giddens, 1984).

Giddens’ ‘structuration’ theorie geeft een verklaring voor hoe instituties ontstaan en hoe er uiteindelijk een bepaald systeemdenken wordt gecreëerd. Om dit te verklaren worden een aantal hoofdconcepten binnen deze theorie aangehaald, te weten: agency, structures, duality of structure en structuration2_{. De concepten agency en structures waren niet}

revolutionair, maar de manier waarop Giddens ertegenaan keek was een nieuwe manier van denken. Agency refereert volgens Giddens (1984) naar de mogelijkheid om iets te

veranderen of om iets te doen. ‘Agents’, hier vertaald als actoren, worden dan gezien als elke sociale eenheid die in staat is om macht uit te oefenen en die structuren kan

veranderen. Structuren refereren in Giddens’ theorie vooral naar regels en instituties, maar ook naar middelen die sociale systemen (re)produceren. Structuren lijken beperkend, vooral in termen van regels en instituties. Maar er zijn twee zijden aan een medaille, wat ons bij een cruciaal concept binnen deze theorie brengt en dat is de ‘duality of structure’. Een structuur heeft altijd twee zijden. Het beperkt mensen om bepaalde acties uit te voeren, maar

tegelijkertijd zet het mensen aan tot acties en het maken van bepaalde keuzes. Het gaat om hoe actoren hun praktijken of gewoonten structureren en instituties (re)produceren en hoe deze instituties op hun beurt weer ‘agency’ mogelijk maken of belemmeren en denk – en handelswijzen creëren (Inglis & Thorpe, 2012). Agency en structure moeten dus niet gezien worden als twee onafhankelijke entiteiten die elkaar tegenspreken (dualisme), maar ze representeren juist een dualiteit (samenhang) (Giddens, 1984). Instituties zijn hierdoor onderhevig aan continue processen van verandering en aanpassing (Giddens, 1984). Het is in ieder geval duidelijk dat structuren, oftewel instituties, afhankelijk zijn van menselijk handelen en dat die alleen bestaan als men zodoende handelt. Hierdoor is het samenspel tussen structure en agency een dynamisch proces, omdat structuren nooit volledig statisch zijn, want men kan deze veranderen. Dit dynamische proces van interactie tussen agency en structure, wat na verloop van tijd evolueert, is de notie van ‘structuration’ (Giddens, 1984; Inglis & Thorpe, 2012).

Door het vastgroeien van instituties in de afgelopen decennia met een bijpassende planningcultuur van dominante praktijken en manieren van handelen, is een soort

2 Deze concepten laten zich lastig vertalen naar het Nederlands. In het Nederlands kunnen deze concepten beschouwd worden als: agentschap, structuren, dualiteit van structuren en structuratie.

systeemwereld ontstaan waardoor een specifieke manier van denken en handelen enigszins is vastgelegd. Dit systeem kan beschouwd worden als het kader waarin de context van gebiedsontwikkeling functioneert (zie ook figuur 3.2.). Dit systeem in Nederland is vooral gebaseerd op integrale – en grootschalige ontwikkelingen, een aanbodgerichte markt en een grote rol voor grote professionele partijen. Sommigen stellen dat er een hecht gekoppeld systeem is ontstaan (PBL & Urhahn Urban Design, 2012; Buitelaar et al., 2013; Buitelaar & Bregman, 2016; Korthals Altes, 2016). Door de relatief grote financiële en organisatorische verwevenheid kennen grootschalige en integrale gebiedsontwikkelingen grote risico’s. Tegenvallers hebben dan een makkelijkere doorwerking op de gehele gebiedsontwikkeling en daarmee ook op de financiële positie van gemeenten of andere partijen (PBL & Urhahn Urban Design, 2012, p.8). Deze systeemcrisis biedt echter ruimte om het systeem in het voordeel van hun sociale groep te veranderen (Janssen-Jansen, 2016, p.379). Er wordt daarom gepleit voor een meer ‘losjes gekoppeld systeem’ dat minder kwetsbaar is voor onvoorziene omstandigheden of ontwikkelingen (PBL & Urhahn Urban Design, 2012; Buitelaar & Bregman, 2016). Voordelen van een dergelijk systeem zijn dat een bepaald element van het systeem zich beter kan aanpassen en kan modificeren zonder het gehele systeem te beïnvloeden en als er een mankement in een gedeelte van een losjes gekoppeld systeem zit, dan staat dat mankement op zichzelf en heeft dit geen invloed op andere delen van het systeem (Weick, 1976: in PBL & Urhahn Urban Design, 2012, p.8). Organische gebiedsontwikkeling is dankzij de stapsgewijze aanpak en de kleinere schaal beter in staat om met onzekerheden en risico’s die daaruit voortvloeien om te gaan. Het blijkt moeizaam te zijn om grote integrale projecten op aan planmatige manier aan te pakken en is daarbij vaak sprake van een lineair proces met hecht gekoppelde elementen (Buitelaar & Bregman, 2016, p.1287). Wat het systeem ook robuuster maakt, zijn (te) optimistische inschattingen van baten en lasten, die eerder een regel dan uitzondering zijn, en wensdenken dat de

boventoon voert. In tijden van groei is dat geen probleem. Maar de crux zit hem nou net in het feit dat het juist niet altijd economisch goed gaat. Vandaar dat er meer rekening moet worden gehouden met onzekerheden en dat niet alles zal verlopen zoals men graag zou hopen (PBL & Urhahn Urban Design, 2012; Buitelaar et al., 2013). Een organische aanpak als planproces kan dit probleem tegemoet komen en heeft ook minder voorinvesteringen nodig. Tot slot biedt organische gebiedsontwikkeling de mogelijkheid om sneller en flexibeler in te spelen ten aanzien van economische – en demografische ontwikkelingen en

veranderende behoeften. Door gebiedsontwikkelingen minder integraal, maar meer organisch aan te pakken kan er een zogenoemd losjes gekoppeld systeem ontstaan dat meer bestand is tegen onvoorziene ontwikkelingen (PBL & Urhahn Urban Design, 2012, p.44).

De Nederlandse praktijk heeft laten zien dat hoewel een planningcultuur sterk geïnstitutionaliseerd kan zijn, het kwetsbaar is voor onverwachte veranderende

omstandigheden. De crisis biedt echter kansen om systeemproblemen aan te pakken zodat er voorkomen kan worden dat de gang van zaken van voor de crisis weer hervat wordt zodra de economie weer aantrekt (Buitelaar et al., 2013, p.9). In tijden van groei en weinig

onzekerheden functioneert een hecht gekoppeld systeem goed, maar dit is hedendaags niet meer zo vanzelfsprekend (Buitelaar & Bregman, 2016). Het gevolg hiervan is dat er een institutioneel conflict lijkt te bestaan tussen de geïnstitutionaliseerde

gebiedsontwikkelingspraktijk in Nederland en de opgaven waar men momenteel voor staat. Vandaar het pleidooi voor een losjes gekoppeld systeem.

Maar om een heuse systeemverandering teweeg te brengen moet men openstaan voor verandering. Als men niet oprecht wilt veranderen, dan verandert er niks. De toekomstige

Omgevingswet bijvoorbeeld biedt echter kansen en mogelijkheden hiertoe, maar men moet deze wel benutten. De Omgevingswet richt zich namelijk op het verbinden van denken en handelen tussen inwoners, ondernemers en overheden en niet vanuit tegenstellingen maar vanuit samenhang (Bouma, van Duijn & van de Klundert, 2016, p.17). Wat dat betreft vormt de Omgevingswet niet alleen een nieuw juridisch kader, maar ook een nieuw institutioneel kader.

Tot slot heeft de theorie van Giddens (1984) een verklaring gegeven voor het ontstaan van instituties en maakt het duidelijk wat de implicaties hiervan zijn. De

gedachtegang dat actoren in staat zijn om instituties te veranderen is echter te bekrompen om institutionele verandering goed te kunnen begrijpen. In de volgende paragraaf wordt daarom ingegaan op institutionele verandering en de verschillende stromen van

institutionalisme die een verklaring geven voor hoe instituties ontstaan en kunnen veranderen.