Regie voor een groene Randstad

• Het rijksbeleid voor de groene ruimte rond grote steden is overgedragen aan provincies. Deze hebben echter nog moeite om daadkrachtig de regierol op te pakken.

• Projectontwikkelaars hebben aanzienlijke grondposities verworven in strategisch inte- ressante delen van de bufferzones. Voor het verder ontwikkelen van groen om de stad zijn zij voor provincies en gemeenten vanzelfsprekende partners geworden.

• Om een evenwichtige ruimtelijke ontwikkeling te bevorderen, is op bovenregionaal niveau behoefte aan een regisseur die met een wervende visie groen ontwikkelt in samenhang met rood.

Sinds een paar jaar ondergaat het nationale ruimtelijke beleid een ingrijpende trans- formatie. De opgave voor de groene ruimte rond steden wordt steeds meer geformu- leerd vanuit het perspectief van de leefbaarheid en de recreatiemogelijkheden van stedelijke netwerken. Met de Nota Ruimte (VROM, 2004) en de Agenda voor een Vitaal Platteland (AVP; LNV, 2004) worden bufferzones en Randstadgroenstructuur omgevormd tot provinciale verantwoordelijkheden.

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de eerder geconstateerde stagnatie van Randstadgroenprojecten (paragraaf 4.1). De achterliggende oorzaken en mechanis- men worden besproken in het licht van het in de Nota Ruimte en AVP voorgenomen beleid. In het bijzonder wordt stilgestaan bij de regierol die de provincies hierin zul- len spelen.

Zonder daadkrachtige regie loopt de onbebouwde ruimte tussen de verstedelijkte gebieden gevaar (Foto: Rijk van Oostenbrugge).

Groen onvoldoende meegenomen in bovenregionale plannen

De Nota Ruimte stelt dat in de plannen van provincies en gemeenten niet alleen ruim- te moet worden gevonden voor ‘rode’ functies, maar ook voor ‘groene’ en ‘blauwe’ recreatiemogelijkheden in en om de stad. Bovendien moet hierbij de balans tussen bebouwing en ‘groen’ en ‘blauw’ integraal worden meegenomen.

Deze twee uitgangspunten van de Nota Ruimte zijn geanalyseerd voor twee bovenre- gionale plannen, te weten ‘Zuidvleugel van de Randstad’ (Bestuurlijk Platform Zuid- vleugel, 2003) en ‘Bereikbare kwaliteit’ (Noordvleugeloverleg, 2003). Beide vleugel- overleggen zijn samenwerkingsverbanden tussen gemeentelijke, provinciale en rijksoverheden, die een belangrijke agenderende rol spelen bij de totstandkoming van de Nota Ruimte. De twee plannen laten onderling grote verschillen zien.

In het Zuidvleugelplan is sprake van een integrale planning van rood en groen. In de visie komt naar voren dat groen essentieel is voor versterking van de leefomgeving. Twee van de tien prioritaire projecten, namelijk ‘Groen-Blauwe Slinger’ en ‘Groen en Water in en om de Stad’, werken het groene gedeelte van deze visie uit en zijn inte- graal in de begroting opgenomen. Wel denkt men een rijksbijdrage nodig te hebben om rood en groen in balans te kunnen ontwikkelen.

De Noordvleugelvisie biedt daarentegen een defensieve visie op groen: veel aandacht is besteed aan het ontzien van waardevolle landschappen en natuurgebieden tot op grote afstand van de woongebieden. Een samenhangende visie op rood en groen op bovenregionaal niveau, zoals het ‘groene scheggenconcept’ van het Structuurplan Amsterdam, ontbreekt echter. De projectleider geeft in een interview aan dat het groen lokaal moet worden uitgewerkt. De kostenbegroting beperkt zich dan ook geheel tot infrastructurele werken. Kennelijk vertrouwen de Noordvleugelpartijen erop dat woningbouwprojecten voldoende investeringen in groen zullen genereren.

Randstad in het groen: projectontwikkelaars adverteren nu ook met “rietoevers en ecovij- vers” (Foto: Delfgauw Beheer BV).

Regisseur van groene projecten rond steden ontbreekt

Vanaf 1990 heeft het ministerie van LNV de regie en de uitvoering van de aanleg van groengebieden in de nabijheid van steden gedeeltelijk overgedragen aan de provin- cies (Kurstjens, 2004). Het Rijk financierde de aanleg nog wel zelf.

Nog steeds blijken de verantwoordelijkheden tussen de verschillende overheden niet duidelijk verdeeld. In de praktijk sturen veel instanties de projecten aan. Dit bemoei- lijkt in het bijzonder de uitvoering van landinrichtingsprojecten (Mentink, 2002). Juist de aanleg van recreatie- en staatsbos wordt in dergelijke landinrichtingsprojecten uit- gevoerd. Regio Randstad, Dienst Landelijk Gebied en Staatsbosbeheer hebben eind 2003, begin 2004 een debattenserie ‘Randstad in het Groen’ georganiseerd om de impasse in de uitvoering van deze projecten te doorbreken (Van Duinhoven, 2004). Van der Wielen & Bezemer (2004) hebben ter voorbereiding van de debattenserie de bestuurlijke regie in drie projecten onderzocht.

Debat en onderzoek bevestigen het beeld dat tientallen actoren betrokken zijn en dat minstens zoveel plannen per project het licht hebben gezien. Ondanks het vele over- leg blijkt er onduidelijkheid te bestaan over de intenties van de verschillende partijen. Een voorbeeld: pas tijdens het debat over de reconstructie van het onbebouwde gebied tussen Den Haag en Leiden werd het de betrokken gemeenten duidelijk dat het provinciale bestuur geen prioriteit meer gaf aan deze herinrichting.

Sterk stijgende grondprijzen vertragen Randstadgroenstructuur

De onzekere toekomst van de bufferzones heeft geleid tot een aantal opvallende ont- wikkelingen in de grondmarkt die de realisatie van Randstadgroenprojecten voorlo- pig nog verder zullen vertragen.

Een studie naar grondtransacties in twee rijksbufferzones (Amstelland-Vechtstreek en Den Haag-Leiden-Zoetermeer) laat zien dat vanaf 1998 de activiteiten van projectont- wikkelaars daar groter zijn dan in de rest van Nederland (figuur 4.5). Uit de ruimtelijke verspreiding van grondtransacties door projectontwikkelaars blijkt dat het gaat om onder meer de ‘Bloemendalerpolder’ (zie het gelijknamige intermezzo) en de Grote Polder tussen Leiden en Alphen aan den Rijn. Dat zijn precies die delen van de buffer- zones waar de discussie over bouwen is gestart. De grondtransacties lopen zelfs synchroon met de ontwikkeling van de plannen. Ook is sprake van een veel geringer aantal grondtransacties dan in de rest van Nederland. Kennelijk verwachten grondei- genaren in de nabije toekomst een betere prijs te kunnen krijgen en wachten dus nog even met verkopen.

Door de sterk gestegen grondprijzen komen de verwervingsbudgetten voor Randstad- groenprojecten onder druk te staan. Deze budgetten zijn namelijk gebaseerd op taxa- ties van huidig agrarisch gebruik en toekomstig gebruik als recreatiegebied. Omdat de overheid de agrarische grondprijs niet wil opdrijven, speelt een eventuele ‘rode verwachtingswaarde’ in deze taxaties slechts een beperkte rol. Voor het jaar 2005 houdt het ministerie van LNV rekening met een stijging van de grondprijs voor groe-

ne bestemmingen in de nabijheid van steden met 20%. Bij ongewijzigd beleid en gelijkblijvende budgets kan hierdoor aanzienlijk minder grond voor Randstadgroen- projecten verworven worden.

Provincie heeft beperkte middelen voor een regierol

Een betere regie door provincies en een vruchtbare publieke samenwerking met pro- jectontwikkelaars biedt mogelijk kansen om de groenprojecten in de nabijheid van steden op termijn te versnellen. Zo zijn er duidelijke aanwijzingen dat projectontwik- kelaars open staan voor een integrale ontwikkeling van rood en groen (Evers, Beckers & Winsemius, 2003).

Daarnaast kiest de Nota Ruimte voor een verdere decentralisatie. De provincies en betrokken gemeenten worden verantwoordelijk gemaakt voor de transformatie van de voormalige rijksbufferzones in ‘duurzame recreatielandschappen’ (LNV, 2004). Budgets in het kader van Randstedelijk groen worden samengevoegd en onder de nieuwe categorie ‘grootschalig groen in de nabijheid van steden’ opgenomen in de Investeringsregeling Landelijk Gebied (ILG).

Al deze ontwikkelingen vragen om nieuwe uitvoeringspraktijken waar de provincies op dit moment nog weinig ervaring mee hebben. Uit verschillende onderzoeken en adviezen is gebleken dat bestemmingswijzigingen, grondverwerving en de financie- ring in publiek-private samenwerking (PPS) belangrijke knelpunten kunnen zijn (Evers, Beckers & Winsemius, 2003; Raad voor Vastgoed Rijksoverheid, 2003; VROM- raad, 2004; IPO, 2004).

Figuur 4.5 Door planologische onduidelijkheid en onvoldoende regie is in de twee onderzochte bufferzones de activiteit van projectontwikkelaars hoger en de grondmobiliteit lager dan in de rest van Nederland.

Amstelland- Vechtstreek Den Haag-Leiden- Zoetermeer Nederland 0 1 2 3

4 % van grondoppervlakte per jaar

Overige transacties Transacties project- ontwikkelaars Grondmobiliteit in bufferzones 1998 - 2002

Een optie zou zijn om de grondmobiliteit te bevorderen door een heffing op bestem- mingswijzigingswinsten (Evers, Beckers & Winsemius, 2003). Bijkomend voordeel is dat de opbrengsten vervolgens in de ruimtelijke kwaliteit van het gebied kunnen wor- den geïnvesteerd. De VROM-raad en de Vereniging Eigen Huis pleiten voor meer transparantie in de grondmarkt. Opbrengsten uit de grondverkoop door overheden worden nu nog aan vele andere publieke doelen besteed.

Helderheid in grondtransacties is een belangrijke voorwaarde bij PPS-constructies. Om tot een balans tussen rood en groen te komen is de zogenoemde ‘bovenplanse ver-

Rood en Groen in Zoetermeer

Waartoe kan planologische onduidelijkheid lei- den? Een goed voorbeeld is het moeilijk te reali- seren project Bentwoud-Zuidplas bij Zoetermeer. De plannen voor dit strategisch groengebied dateren van begin jaren negentig van de vorige eeuw. Doel was een compact bosgebied te creë- ren om de buffer-, recreatie- en natuurfunctie van het Groene Hart te versterken.

De afgelopen decennia is Zoetermeer gegroeid tot een stad van meer dan 100.000 inwoners. Ook breidde de glastuinbouw in het omliggende gebied fors uit. Van het geplande groengebied is tot op heden niet meer dan 50 van de 2.000 ha bos ingeplant (figuur 4.6).

Tal van planologische onduidelijkheden hebben de realisatie van het project in de weg gestaan. Door de inmiddels sterk gestegen grondprijzen was het moeilijk om de grond te verwerven. Mede daardoor liggen de verworven gronden nogal versnipperd in het plangebied, wat het nog eens extra moeilijk maakte om het gebied voor natuur en recreatie in te richten.

Als reactie op deze ontwikkelingen probeert de provincie Zuid-Holland via een ‘concrete beleids- beslissing’ gronden aan te kopen op vrijwillige basis. Ze doet dit echter wel tegen onteigenings- prijzen. Daarnaast wil de provincie de mogelijk- heid hebben om daadwerkelijk te kunnen ontei- genen. Zoetermeer Bentwoude / Zuidplas Verandering landgebruik 1990 - 2000 Bebouwing tot 1990 Toename tot 2000 Groen

Rood - groen balans Zoetermeer

Geplande bebouwing

HSL-zuid Plannen 2000 - 2020

Gepland groen

Verevening bij rood met groen

Rood voor groen staat voor de aanleg van groen, betaald door de bouw van woningen of bedrijven (‘rood’). Traditioneel loopt deze financiering van- uit grondexploitatie via het grondbedrijf van de betreffende gemeente. Tegenvallers in de ver- werving en uitgifte van grond zullen door de gemeente moeten worden opgevangen. Dit heeft gewoonlijk tot gevolg dat de aanleg van groen stagneert.

Het geval Leidsche Rijn

In Leidsche Rijn bij Utrecht zou de verkoop van bouwkavels door het grondbedrijf de gemeente 60 miljoen euro opleveren. Hiermee zou de aan- leg van een park van 300 hectare worden gefi- nancierd, wat overeenkomt met 100 vierkante meter per nieuw te bouwen woning. Door sterk tegenvallende grondverwervingskosten blijkt nu aanvullende financiering noodzakelijk. Op een tiende van de oorspronkelijk geplande oppervlak- te van het park zullen nu extra huizen worden gebouwd. Men noemt dit “het versterken van de parkranden door economisch sterke functie”. De oorspronkelijke groenopgave is hiermee behoor- lijk verwaterd. Niet alleen is de oppervlakte van het park met tien procent afgenomen, maar het

overgebleven deel moet ook nog eens met meer huishoudens worden gedeeld.

Bovenplanse verevening in Meerstad Bij particuliere grondexploitatie neemt een pro- jectontwikkelaar de rol van de gemeente over, en daarmee de risico’s van verwerving en uitgifte. Via een exploitatievergunning kan de overheid voorwaarden stellen aan bijvoorbeeld het groen in het plangebied, of een bijdrage aan groen buiten het plan. Men noemt dit respectievelijk ‘lokale verevening’ en ‘bovenplanse verevening’. Door ook grotere recreatiegebieden buiten het directe projectgebied in een plan mee te nemen is een integrale ontwikkeling van groen en rood mogelijk.

Dit laatste is het geval bij ‘Groningen Meerstad’. In het 2.300 hectare grote plangebied zal een derde ingenomen worden door 10.000 woningen en een derde door grootschalig groen. Verschil- lende overheden, waaronder het ministerie van LNV, brengen samen 450 hectare grond in. Over de precieze juridische constructie van deze publiek-private samenwerking (PPS) en over de verdeling van risico’s bij tegenvallende exploita- tie zijn de partijen nog in onderhandeling.

Bouwen aan Leidsche Rijn (Foto: Rijk van Oostenbrugge).

evening’ noodzakelijk; voor grote groenprojecten zelfs op regionale schaal (zie tekstka- der ‘Verevening bij rood met groen’). Hierbij dient bedacht te worden dat de provin- ciale overheden een zeer beperkte ervaring hebben met PPS-constructies waarbij groen betrokken is. Zo heeft de provincie Noord-Holland tot nu toe nog slechts één dergelijk project afgerond.

Om de risico’s bij tegenvallende particuliere grondexploitatie te ondervangen zijn duidelijke afspraken in een exploitatievergunning van belang. Om investeringen in de leefomgevingkwaliteit aantrekkelijk te maken en veilig te stellen, zouden instru- menten als een ‘open ruimte heffing’ of een ‘heffing op bestemmingswijzigingswinsten’ overwogen kunnen worden.

Met Plan Goudplevier ontwikkelde Natuur- monumenten het huidige natuurgebied Mantingerveld. De natuurvereniging overviel de grondeigenaren met het plan, maar wist via onderhandelingen aan de keukentafel toch draagvlak te creëren.

In 1992 presenteerde Natuurmonumenten het Plan Goudplevier. Met de aankoop van landbouwgrond zouden vier bestaande natuurgebieden van Natuurmonumenten - Mantingerzand (66 ha), Hul- lenzand (25 ha), Lentsche Veen (46 ha) en Mar- tensplek (38 ha) - aan elkaar verbonden worden tot 900 hectare natuur. Natuurmonumenten zamel- de voor de aankoop van de grond geld in onder haar leden.

De vier bestaande natuurgebieden behoorden tot de laatste woeste gronden van Drenthe. Ze waren nog niet in cultuur gebracht toen men in 1962 met de ontginning van woeste gronden stopte. Door ze aan elkaar te verbinden wilde Natuurmonumenten de bestaande stuifzanden, heide, vennen, veen- tjes, schrale graslanden en struwelen en bos- schages verbeteren, de verbindingen tussen de gebieden herstellen en waardevolle nieuwe natuur ontwikkelen.

Overval