Realisatie versus ramingen 1 Ramingen bij regeerakkoord

Een nieuw kabinet start zijn regeerperiode met een meerjarig uitgaven- kader. Ieder jaar komen daarmee honderden miljoenen euro’s beschikbaar voor stijging van de zorguitgaven. Het kabinet werkt met een vooraf afgesproken maximum aan uitgaven: de uitgaven voor alle begrotingen voor de hele kabinetsperiode worden aan het begin van de rit vastgesteld en gedurende de kabinetsperiode zijn in principe geen verhogingen toe- gestaan. Voor het BKZ gelden dus bepaalde begrotingsregels waarmee de politiek zichzelf van tevoren committeert aan bepaalde budgettaire uit- komsten. Doel is het voorkomen van een ongewenste ontwikkeling van de uitgaven en de lasten. Uitgangspunten zijn bestuurlijke rust, eenvoud en duidelijkheid vooraf. Bron: CBS, VWS CBS 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 80 70 60 50 40 30 20 CPB BZK

Op basis van de plannen van het nieuwe kabinet wordt een uitgavenra- ming voor elk van de komende vier jaren gemaakt. Daarbij rekent het CPB de effecten van het voorgestelde kabinetsbeleid door en worden macro-economische effecten verwerkt in de raming voor de uitgaven. Daaruit resulteert een uitgavenkader voor de budgetdisciplinesectoren Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en het Budgettair Kader Zorg.

Tabel 4.1 Reële uitgavenkaders 2008-2011, miljarden euro en index (2007 = 100)

2007 2008 2009 2010 2011

Rijksbegroting in enge zin 93,1 101,0 102,0 104,9 105,4

100,0% 108,5% 109,6% 112,7% 113,2%

Sociale Zekerheid en

Arbeidsmarkt 56,7 53,6 54,0 54,4 55,3

100,0% 94,5% 95,2% 95,9% 97,5%

Budgettair Kader Zorg 47,9 50,2 53,2 55,4 57,7

100,0% 104,8% 111,1% 115,7% 120,5%

Bron: Miljoenennota 2008

De in tabel 4.1 weergegeven uitgavenkaders zijn vastgesteld in reële termen (vaste prijzen, prijsniveau 2007). Bij de toetsing van de uitgaven- ontwikkeling aan de uitgavenkaders wordt echter uitgegaan van lopende prijzen, waarbij de genoemde plafonds worden aangepast voor de prijsontwikkeling van de nationale bestedingen. Met andere woorden het uiteindelijke budgettaire kader ademt mee met de werkelijke inflatie. De vooraf afgesproken stijging van het BKZ bedroeg achtereenvolgens 1,3 procent per jaar (1994-1998), 2,3 procent per jaar (1998-2002), 2,5 procent per jaar (2002-2003) en eveneens 2,5 procent per jaar (2004- 2007). In de lopende kabinetsperiode hanteert het kabinet een volume- groei van 3,2 procent per jaar met ongewijzigd beleid.

De 3,2 procent is als volgt tot stand gekomen. Bij het berekenen van de groeiruimte voor het BKZ berekent het CPB eerst een volumegroei op basis van ongewijzigd beleid.

In het meest recente scenario voor de zorguitgaven op middellange termijn verwacht het CPB dat de zorguitgaven als percentage van het BBP verder zullen toenemen. De studie geeft de verwachte ontwikkeling van de zorguitgaven bij ongewijzigd beleid. In het scenario groeien de nominale zorguitgaven gedurende de periode 2008-2011 gemiddeld met 6,0 procent per jaar. Deze groei is als volgt onderverdeeld.

In een scenario voor zorguitgaven 2008-2011 (CPB, 2007) werd aan- vankelijk geconcludeerd dat de volumegroei bij ongewijzigd beleid op 2,8 procent per jaar zou uitkomen, ongeveer een procent hoger dan de geraamde economische groei. Na het uitbrengen van de CPB-raming zijn enkele aanpassingen doorgevoerd, als gevolg van de bijstelling van de bevolkingsprognose en het hanteren van de trendmatige (2 procent) in plaats van voorzichtige (1,75 procent) groei van het BBP per jaar5. De volumegroei komt dan uit op 3,2 procent per jaar voor het beleidsarme scenario.

4.2 Technische wijzigingen lopende de kabinetsperiode Het CPB raamt de ontwikkeling van de zorguitgaven bij ongewijzigd beleid, waarbij men rekening houdt met de verwachte ontwikkeling van lonen en prijzen. Bij het begin van een kabinetsperiode wordt daar het effect van uit te voeren beleid in verwerkt. Eveneens bij het begin van de kabinetsperiode wordt een CPB-raming van de deflator BBP gemaakt6. Jaarlijks verwerkt de NZa de loon- en prijsontwikkeling in de instellings- budgetten en in de tarieven. Voor de loonkostenontwikkeling hanteert de NZa de ova (overheidsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling), voor de prijsontwikkeling baseert de NZa zich op de inflatie voor de particuliere consumptie (pPC).

Tijdens de kabinetsperiode worden de ramingen van de hiervoor genoemde variabelen – pPC, ova en deflator – bijgesteld. Daardoor ver- andert ook de raming van de zorguitgaven (door de verandering van pPC en ova) en de raming van het BKZ (door verandering van de deflator). Het verschil tussen de bijstelling van de zorguitgaven (door bijgestelde ova en pPC) en de bijstelling van het BKZ (door bijgestelde deflator) wordt de ‘ruilvoetverandering’ genoemd. Er is dus sprake van een ruil- voetverlies als de aanpassing van de uitgavenplafonds in lopende prijzen bij een andere prijsstijging van de nationale bestedingen (dan bij aanvang van de kabinetsperiode is verondersteld) tekortschiet om compensatie te

Volumegroei, waarvan: o bevolkingsgroei en vergrijzing

o overige volumegroei, zoals technologische vooruitgang, kwalitatief betere zorg en meer vraag naar zorg door een stijging van de welvaart

3,2 procent-punt

0,9 procent-punt 2,3 procent-punt

Nieuw beleid vanaf RA

Bezuinigingen vanaf RA 0,4 procent-punt-0,8 procent-punt Stijgende prijzen in de zorg, waarvan:

o verwachte algemene inflatie in de economie

o Baumol-effect (arbeidsproductiviteit in de zorg groeit minder snel dan in de rest van de economie, waardoor de prijzen in de zorg relatief sneller stijgen dan de algemene inflatie)

o Overige reële arbeidskosten

3,2 procent-punt

1,8 procent-punt 1,1 procent-punt 0,3 procent-punt

bieden voor de ontwikkeling van de voor de overheid relevante lonen en prijzen (dan bij aanvang van de kabinetsperiode is verondersteld). 4.3 Gewenste of ongewenste uitgavengroei

Er is een onderscheid tussen gewenste (beleidsmatige) intensiveringen en ongewenste overschrijdingen. In het eerste geval wordt in regeerak- koord of begrotingen een bewuste afweging gemaakt en vindt politieke besluitvorming plaats om af te wijken van ramingen van het CPB of om extra uitgaven boven BKZ goed te keuren. In het tweede geval moet de minister van VWS proberen door bezuinigingen of ombuigingen de over- schrijding te compenseren.

In het regeerakkoord bepalen de coalitiepartijen welk beleid de komende vier jaar wordt gevoerd, en daarmee hoe hoog het BKZ wordt. Het BKZ is in feite: CPB-raming plus of min “beleid”. Daarmee ligt het BKZ vast. De afspraken over de budgetten in een jaar worden echter maar zelden gehaald. Dat kan komen doordat bijvoorbeeld meer zorg (productie- volume) of andere zorg (overig volume) wordt geleverd en door hogere prijzen. Toch wordt het BKZ niet tussentijds opgehoogd, ook niet als een kabinet nieuwe bewuste beleidskeuzen maakt. Dit wordt dan een “geac- cepteerde overschrijding”. Pas bij een nieuwe regeerakkoord, gebaseerd op een nieuwe raming van het CPB, komt er een nieuw basisjaar voor de uitgaven vallend onder BKZ. Op dat moment kan men de geaccepteerde overschrijdingen van voorgaande jaren als het ware witwassen.

Soms vinden er beleidsextensiveringen plaats. In 1995/1996 en 2003/2004 zijn grote negatieve bedragen geboekt bij het volume van de extramurale zorg. In deze jaren is het pakket beperkt (onder andere tand- heelkunde en fysiotherapie), en deze pakketmaatregelen werken door als beleidsextensiveringen In de meeste andere jaren is sprake van beleidsin- tensiveringen en ongewenste uitgavengroei.

Het blijkt dat de werkelijke uitgaven structureel hoger uitkomen dan de RA afspraak en ook dat dit verschil oploopt naarmate een kabinetsperi- ode voortschrijdt. Aan het eind van Paars 1 (1998) was de overschrijding opgelopen tot 1,2 miljard euro. Met ingang van 1999 werd het BKZ (ka- der) hoger ingestoken, en werd vooraf een hoger percentage volumegroei ingecalculeerd. Toch was in 2002 de totale overschrijding opgelopen tot 4,1 miljard euro. Het feit dat de volumegroei door opeenvolgende kabi- netten steeds hoger is ingeschat heeft dit proces van overschrijdingen niet noemenswaardig beïnvloed.

Tabel 4.2 Ontwikkeling BKZ (kader) en BKZ-uitgaven (realisatie)

BKZ-

uitgaven (kader)BKZ schrijdingover- waarvan ruilvoet mutaties overig BKZ-jaar 1995 24,2 23,8 0,4 0,1 0,3 1994 1996 24,8 24,7 0,1 0,1 0 1994 1997 25,7 25,4 0,4 0,4 0 1994 1998 27,3 26,1 1,2 0,6 0,6 1994 1999 29,1 29,4 -0,3 -0,1 -0,2 1998 2000 31,3 31,1 0,2 -0,1 0,3 1998 2001 35,1 33,3 1,8 -0,1 1,9 1998 2002 38,3 34,2 4,1 0,2 3,9 1998 2003 41,3 38,9 2,3 0,2 2,2 2002 2004 42,8 41,1 1,7 0,2 1,5 2003 2005 42,8 41,7 1,1 0,1 0,9 2003 2006 44,8 43,5 1,3 0,2 1,1 2003 2007 47,6 45,7 1,9 0,3 1,6 2003 Bron: VWS7