DEEL 3: AUTONOME OVERHEIDSBEDRIJVEN
9. Problematiek 2: Participaties
183. De dochterondernemingen van autonome overheidsbedrijven zijn een tweede problematiek die aandacht verdient. Een autonoom overheidsbedrijf beschikt immers over de mogelijkheid om (on)rechtstreeks participaties aan te gaan. De autonome overheidsbedrijven kunnen participeren in vennootschappen en verenigingen waarvan de activiteiten verenigbaar zijn met hun doel.337 In principe dienen deze participaties wel beperkt te blijven tot bepaalde eigen vermogensgrenzen. De raad van bestuur kan hiervan afwijken met een tweederdemeerderheid.338 De raad van bestuur kan daarnaast ook beslissen tot de oprichting van bijhuizen of agentschappen in België en in het buitenland.339
333 I. DEBUCQUOY, I. DESOMER en P. DEBYSER, “Controle door het Rekenhof op het verzelfstandigd
economisch overheidsoptreden” in A. VERBEKE en B. TILLEMAN (eds.), Actualia Vermogensrecht. Liber
amicorum KULAK. Als hulde aan Prof. Dr. Georges Macours, Brugge, Die Keure, 2005, 587, nr. 24. 334 Art. 7:139, eerste lid WVV.
335 S. BAETEN, De overheid als ondernemer, Brugge, Die Keure, 2003, 448, nr. 367.
336 A. FRANÇOIS en A. LOGGHE, “Enkele vennootschapsrechtelijke aspecten van PPS” in A. FRANÇOIS, A.
LOGGHE, K. LEUS (eds.), Ondernemen met de overheid: Publiek-private samenwerking, Brugge, Die Keure, 2010, 129, nr. 227.
337 Art. 13, § 1 AOB-wet. 338 Art. 13, § 2 AOB-wet. 339 Art. 7 AOB-wet.
58 184. De mogelijkheden zijn in de praktijk bijna onbeperkt. Een enkelvoudige vennootschapsstructuur is bij autonome overheidsbedrijven dan ook eerder uitzonderlijk. Op deze manier creëert men een tweede laag van overheidsbedrijven waarbij de overheid zelf onvoldoende betrokken is.340 Nochtans is het de moedervennootschap die als enige verantwoordelijk is voor de uitvoering van het beheerscontract.341 Dochtervennootschappen blijven immers een onderaanneming ten opzichte van de Belgische staat. Dit is enkel niet zo wanneer de dochtervennootschap zelf wordt geclassificeerd als een autonoom overheidsbedrijf. Zij is dan zelf hoofdelijk aansprakelijk voor de uitvoering van het beheerscontract.
9.1. Entiteiten zonder taken van openbare dienst
185. De raad van bestuur kan besluiten tot de oprichting van een dochteronderneming zonder taken van openbare dienst. Indien er geen sprake is van openbare diensten, kan deze beslissing vrij eenvoudig genomen worden. Het is duidelijk dat autonome overheidsbedrijven dergelijke participaties volledig in eigen hand hebben.342 Hiervoor zal enkel een gewone meerderheid of een drievierdemeerderheid nodig zijn, afhankelijk van de omvang van de participatie.343 Er is geen toestemming van de staat vereist. De controle op dit type dochteronderneming wordt niet beheerst door de AOB-wet. Het WVV zal van toepassing zijn waardoor er sprake is van een procedure met gemeenrechtelijke bedrijfsrevisoren.344
9.2. Entiteiten met taken van openbare dienst
186. De participaties van autonome overheidsbedrijven moeten toch enigszins gecontroleerd worden. De raad van bestuur die een dochteronderneming met taken van openbare dienst wenst op te richten, zal geconfronteerd worden met verregaande verplichtingen. Een dochteronderneming die taken van openbare dienst uitvoert moet voldoen aan drie cumulatieve vereisten.345 De overheid moet ten eerste beschikken over de meerderheid van de aandelen in die entiteiten. Ten tweede zal de overheid zich ook 75% van de stemrechten en bestuursmandaten moeten toe-eigenen. Deze controlemechanismen vonden we reeds eerder ook al terug in de autonome overheidsbedrijven zelf.346 Ten derde zal voor deze dochterondernemingen ook een koninklijk besluit uitgevaardigd moeten worden. Het aangaan van participaties wordt door de wet van 16 december 2015 wel vereenvoudigd voor Proximus en Bpost. Zij kunnen participeren in dochterondernemingen met taken van openbare dienst zonder aan deze drie voorwaarden te voldoen.
340 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 200,
nr. 133.
341 D. DÉOM, “Les contraintes de droit public qui pèsent sur les entreprises publiques autonomes” in X., Les entreprises publiques autonomes: la nouvelle loi du 21 mars 1991, Brussel, Bruylant, 1992, 135.
342 D. DÉOM, “Les contraintes de droit public qui pèsent sur les entreprises publiques autonomes” in X., Les entreprises publiques autonomes: la nouvelle loi du 21 mars 1991, Brussel, Bruylant, 1992, 133.
343 F. VANDENDRIESSCHE, Publieke en private rechtspersonen: naar een graduele, meerduidige en evolutieve benadering van het onderscheid in de wetgeving en de rechtspraak, Brugge, Die Keure, 2004, 218, nr. 212. 344 J. VAN DE VELDE en W. DUMAZY, “De rol van het Rekenhof in de externe controle van de autonome
overheidsbedrijven” in X., Liber amicorum Henri Olivier, Brugge, Die Keure, 2000, 519.
345 D. DÉOM, “Les contraintes de droit public qui pèsent sur les entreprises publiques autonomes” in X., Les entreprises publiques autonomes: la nouvelle loi du 21 mars 1991, Brussel, Bruylant, 1992, 134.
59 187. Vaak blijven de participaties van autonome overheidsbedrijven niet beperkt tot slechts één vertakking. De dochterondernemingen participeren zelf ook waardoor er kleindochters ontstaan. Men wou vermijden dat de verdere vertakkingen een eigen leven begonnen te leiden. Dezelfde principes gelden dus ook wanneer men kleindochterondernemingen opricht. Dus ook dochterondernemingen die taken van openbare dienst uitvoeren zullen een minimale participatie moeten aangaan in hun dochterondernemingen en de nodige stemrechten bedingen.347
9.3. Problemen
188. Het overmatig gebruik van participaties is verontrustend. Groepsrelaties zorgen immers voor heel wat problemen op het vlak van transparantie en controle. De rechtsvorm die een dochteronderneming aanneemt, zal overeenkomstig de driewegenleer een beleidskeuze uitmaken.348 In de praktijk blijken het vaak privaatrechtelijke rechtspersonen te zijn. Dit is logisch aangezien filialisering het middel bij uitstek is om te ontsnappen aan het sterk gereguleerde publiekrecht. Private rechtsvormen impliceren logischerwijze private aandeelhouders. Men vreest participaties in dochterondernemingen die gedomineerd worden door private aandeelhouders.349 Op die manier zouden publieke middelen of taken van openbare dienst in private handen kunnen terechtkomen.350 Het beleid van autonome overheidsbedrijven op het vlak van filialisering mag hoe dan ook geen afbreuk doen aan de uitvoering van openbaredienstverplichtingen.351
189. De invoering van een adequate controle op dochterondernemingen is cruciaal op het gebied van corporate governance. In de praktijk heeft het Rekenhof immers weinig tot geen controlebevoegdheid op de participaties die de federale autonome overheidsbedrijven aangaan. Het is niet enkel de oprichting van dergelijke filialen die aan de controle van de wetgevende en uitvoerende macht ontsnapt, maar ook hun inrichting, exploitatie en aansprakelijkheid.352 De externe controle op die entiteiten is enkel gebaseerd op het gemeen vennootschapsrecht.353 Bedrijfsrevisoren zullen hiervoor instaan, zonder rekening te houden met hun bijzondere oorsprong. 190. Het buitenlands karakter van sommige participaties maakt filialisering nog vager en gevaarlijker. Publieke ondernemingen oefenen hun activiteiten steeds vaker uit in een internationale context.354 Hun commerciële reikwijdte gaat immers ver buiten de Belgische landsgrenzen. Autonome overheidsbedrijven worden hier economisch toe gedwongen omwille van de buitenlandse 347 A. ALEN en W. DEVROE, Verzelfstandiging van bestuurstaken in België, Deventer, Tjeenk Willink, 1999,
111, nr. 105.
348 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 482. 349 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 201. 350 I. DEBUCQUOY, I. DESOMER en P. DEBYSER, “Controle door het Rekenhof op het verzelfstandigd
economisch overheidsoptreden” in A. VERBEKE en B. TILLEMAN (eds.), Actualia Vermogensrecht. Liber
amicorum KULAK. Als hulde aan Prof. Dr. Georges Macours, Brugge, Die Keure, 2005, 579, nr. 11.
351 D. DÉOM, “Les contraintes de droit public qui pèsent sur les entreprises publiques autonomes” in X., Les entreprises publiques autonomes: la nouvelle loi du 21 mars 1991, Brussel, Bruylant, 1992, 150.
352 M. GARNER, “La maîtrise des entreprises du secteur public: institutions et organes” in G. TIMSIT (ed.), Les entreprises du secteur public dans les pays de la Communauté européenne, Brussel, Bruylant, 1988, 553. 353 W. DEVROE, “Deugdelijk bestuur van overheidsondernemingen (autonome overheidsbedrijven,
publiekrechtelijke naamloze vennootschappen)”, TRV 1998, afl. 7, 474, nr. 31.
354 S. CASSESE, “La maîtrise des entreprises du secteur public: mécanisme et technique” in G. TIMSIT (ed.), Les entreprises du secteur public dans les pays de la Communauté européenne, Brussel, Bruylant, 1988, 588.
60 concurrentie. Buitenlandse dochterondernemingen worden gebruikt om de concurrentie het hoofd te kunnen bieden.355 Het weinige toezicht op dochterondernemingen van autonome overheidsbedrijven is echter beperkt tot structuren die opgezet worden binnen de Belgische landsgrenzen.
9.4. Voordelen
191. Aan participaties zijn uiteraard ook enkele voordelen verbonden.356 Ten eerste kan het gebruik van dochterondernemingen aanleiding geven tot een efficiënter beheer. Via filialisering is het immers mogelijk om entiteiten zich te laten specialiseren in bepaalde deelaspecten van de bedrijfsvoering. Daarnaast zullen private investeerders ook meer geneigd zijn om te beleggen in entiteiten die niet onderworpen zijn aan strikte reglementering.357 Dochtervennootschappen zijn meestal autonomer dan het overheidsbedrijf zelf doordat zij minder onderhevig zijn aan het formeel publiekrecht. Ten slotte kan door middel van filialisering gebruik gemaakt worden van verschillende boekhoudingen waardoor de inkomsten en uitgaven overzichtelijk blijven.358