DEEL 4: INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKINGSVERBANDEN
1. Bijzondere aspecten interlokale verenigingen
2.3. Controlemechanisme 3: Aansprakelijkheidsrecht
239. Bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zal ook het aansprakelijkheidsrecht een controlemechanisme uitmaken. Aandeelhouders worden verondersteld controle uit te oefenen op de beslissingen van het intergemeentelijk samenwerkingsverband.463 Indien uit deze controle blijkt dat bestuurders misbruiken hebben begaan, zou dit aanleiding moeten geven tot een vordering in aansprakelijkheid. Deze vorm van interne controle is zeer gelijkaardig aan de controle die ook bij private ondernemingen plaatsvindt.
459 L. VENY en S. VANSTEENKISTE, Een toekomst voor de gemeente, Brussel, Larcier, 2001, 147, nr. 60. 460 L. VENY en S. VANSTEENKISTE, Een toekomst voor de gemeente, Brussel, Larcier, 2001, 112, nr. 37. 461 A. MAITRE en L. VANDER BORGHT, “L’élu communal et l’intercommunale: guide pratique d’aide à la
gestion”, Mouv.comm. 2013, 38.
462 K. VERHOEST en R. DE MEU, SBOV: B-project bestuurskundige en juridische evaluatie decreet
intergemeentelijke samenwerking: deelrapport bestuurskundig luik, praktische beleving en evaluatie van de krachtlijnen van het decreet, Leuven, SBOV, 2008, 91.
463 A. MAITRE en L. VANDER BORGHT, “L’élu communal et l’intercommunale: guide pratique d’aide à la
75
2.3.1. Gemeenten in rol van aandeelhouder
240. Er wordt belang gehecht aan een prominente rol voor aandeelhouders. De gemeenteraden zouden moeten waken over een degelijke afstemming van het intergemeentelijk beleid op de gemeentelijke bestuursstrategieën.464 De inhoudelijke betrokkenheid van de gemeenteraden blijkt echter een vrij groot probleem. Gemeenteraden lopen geregeld achter de feiten aan doordat intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in hun plaats de strategie bepalen. Gemeenteraden dienen dan ook op hun rol als lastgever gewezen te worden. Echter mag de balans ook niet te ver overslaan. De controle mag de sturing van de raad van bestuur immers niet verhinderen.465 Een evenwicht dient nagestreefd te worden.
241. In tegenstelling tot vroeger hebben de gemeenteraden de mogelijkheid om die afstemming zelf op zich te nemen, zonder de verplichting om hiervoor een gemeenteraadscommissie te voorzien.466 Die autonomie kan aangewend worden om vanuit democratisch perspectief een kwaliteitsvol beleid te voeren.467 Het gebruik van een gemeenteraadscommissie behoort echter ook nog steeds tot de mogelijkheden. De gemeenteraadscommissie vervult een brugfunctie tussen de gemeenteraden enerzijds en de intergemeentelijke entiteit anderzijds.468 De gemeentevertegenwoordigers in een intergemeentelijk samenwerkingsverband worden dan ook geacht deel uit te maken van die commissie. De taak van een gemeenteraadscommissie bestaat uit het verlenen van advies en het formuleren van voorstellen.
2.3.2. Verhouding aandeelhouders en vertegenwoordigers op de algemene vergadering
242. Bij dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen is er een sterkere band tussen de deelnemende gemeenten enerzijds en het intergemeentelijk samenwerkingsverband anderzijds in vergelijking met projectverenigingen.469 Hun algemene vergadering bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. Deze vertegenwoordigers zullen het standpunt van hun gemeente verdedigen op de algemene vergadering. Ze beschikken over weinig autonomie aangezien de
464 Art. 389 DLB.
465 K. VERHOEST en R. DE MEU, SBOV: B-project bestuurskundige en juridische evaluatie decreet
intergemeentelijke samenwerking: deelrapport bestuurskundig luik, praktische beleving en evaluatie van de krachtlijnen van het decreet, Leuven, SBOV, 2008, 76.
466 F. VANDENDRIESSCHE en J. VRANCKX, “Gemeentelijke verzelfstandiging en samenwerking onder het
Decreet Lokaal Bestuur”, T.Gem. 2018, afl. 3-4, 225, nr. 8.
467 S. KEUNEN, “Lokale autonomie als (essentieel) kenmerk voor de democratische legitimiteit van lokale
besturen”, TBP 2016, afl. 4-5, 260.
468 E. VERMEIREN en J.-P. VAN SPEYBROECK, Het decreet lokaal bestuur: een praktische gids, Brugge, Die
Keure, 2018, 82.
469 K. VERHOEST, R. DE MEU en R. JANVIER, SBOV: B-project bestuurskundige en juridische evaluatie decreet intergemeentelijke samenwerking: deelrapport juridisch luik beheerswijzen van lokale openbare diensten getoetst aan de beginselen van gelijkheid en mededinging en de regels inzake staatssteun, Leuven, SBOV,
76 gemeenten steminstructies kunnen geven.470 Het besluit van een gemeenteraad is een dwingend standpunt.471
243. De juridische band tussen een gemeente-aandeelhouder en haar vertegenwoordiger op de algemene vergadering is volgens het gemeen recht een mandaatcontract.472 De Raad van State erkent deze lastgevingsverhouding.473 De vaststelling van het mandaat wordt herhaald voor elke algemene vergadering.474 Nochtans zou een principiële aanstelling voor de volledige legislatuur toelaten om meer continuïteit en expertise op te bouwen.475 Als een gemeente het mandaat van haar vertegenwoordiger in een intergemeentelijk samenwerkingsverband wilt herroepen, moet de meerderheid van de gemeenteraad stemmen voor een vertrouwensbreuk.476 Een beslissing van de gemeenteraad is nodig om een lastgeving te beëindigen.
244. Bij gebrek aan algemene vergadering zal de terugkoppeling bij een projectvereniging anders verlopen. Er moet vanuit de raad van bestuur extra aandacht worden besteed aan de wisselwerking met de deelnemende gemeenten. Een aandeelhouder die een bestuurder heeft voorgedragen heeft in deze context dan een herroepingsrecht.477
2.3.3. Verhouding aandeelhouders en bestuurders in de raad van bestuur
245. Een belangrijk discussiepunt is de schijnbare onverenigbaarheid tussen het bestuursmandaat in een intergemeentelijk samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid enerzijds en de hoedanigheid van gemeente-vertegenwoordiger anderzijds. Naar analogie met private ondernemingen moet een bestuurder verantwoording afleggen tegenover de algemene vergadering van de onderneming waarin hij werkzaam is. De leden van de raad van bestuur moeten zich in de eerste plaats gedragen als bestuurders van het intergemeentelijk samenwerkingsverband en pas in tweede instantie als vertegenwoordigers van de deelnemers.478 Bestuurders van een intergemeentelijk samenwerkingsverband zullen, in tegenstelling tot leden van de algemene vergadering, handelen in het belang van de onderneming die zij besturen.
246. Het gevoerde beleid is ten gunste van alle aandeelhouders.479 Een bestuurder mag niet handelen overeenkomstig de bijzondere belangen van de aandeelhouder die hem aan zijn positie 470 K. GEENS en L. VAN BEVER, “Bestuur en controle in de intercommunale en het autonoom
gemeentebedrijf” in K. BYTTEBIER, L. CORNELIS, S. BAETEN (eds.), Onderneming van publiek recht, Antwerpen, Maklu, 2000, 153, nr. 19.
471 A. MAITRE en L. VANDER BORGHT, “L’élu communal et l’intercommunale: guide pratique d’aide à la
gestion”, Mouv.comm. 2013, 38.
472 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 245,
nr. 164.
473 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 251. 474 Art. 432, tweede lid DLB.
475 K. VERHOEST en R. DE MEU, SBOV: B-project bestuurskundige en juridische evaluatie decreet
intergemeentelijke samenwerking: deelrapport bestuurskundig luik, praktische beleving en evaluatie van de krachtlijnen van het decreet, Leuven, SBOV, 2008, 70.
476 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 251. 477 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 252. 478 F. DE MOT en R. MAES, De intercommunales, Brugge, Vanden Broele, 1992, 395.
479 A. MAITRE en L. VANDER BORGHT, “L’élu communal et l’intercommunale: guide pratique d’aide à la
77 heeft geholpen.480 Het kan nochtans niet ontkend worden dat er bijzondere banden bestaan met de aandeelhouder die een bestuurder heeft voorgedragen. Gemeenten kunnen echter geen bindende instructies opleggen aan door hen voorgedragen bestuursleden.481 Bestuurders moeten immers vrij zijn van instructies om het intergemeentelijk samenwerkingsverband te kunnen leiden.482 Hierop oefent de algemene vergadering controle uit. Het zou nefast zijn voor de werking van het intergemeentelijk samenwerkingsverband om de gemeenteraden een machtspositie ten aanzien van de raad van bestuur te geven.483 Gemeenteraden hebben dan ook geen herroepingsrecht ten aanzien van bestuurders.
2.3.4. Aansprakelijkheidsrecht
247. Er is weinig cijfermateriaal bekend omtrent bestuurdersaansprakelijkheid bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Ondanks het gering aantal praktijkgevallen, zijn bestuurders zich wel bewust van de risico’s die aan hun mandaat verbonden zijn. De meeste intergemeentelijke samenwerkingsverbanden hebben dan ook een bestuurdersaansprakelijkheidsverzekering.
248. De bestuurders van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden met rechtspersoonlijkheid zijn overeenkomstig het gemeen recht verantwoordelijk voor de vervulling van de taak die hun is opgedragen. Ze zijn aansprakelijk zonder hoofdelijkheid voor de tekortkomingen bij de normale uitoefening van hun bestuur.484 De verwijzing naar het gemeen recht is belangrijk voor de bepaling van het aansprakelijkheidsrecht. Het DLB zorgt met die formulering immers voor een bijzonder aansprakelijkheidsregime. Naar analogie met de gewone autonome overheidsbedrijven, wordt de bestuurdersaansprakelijkheid ingevuld overeenkomstig de gemeenrechtelijke lastgeving. Het WVV is dus niet van toepassing. Bijgevolg is er ook geen sprake van enige aansprakelijkheidsbeperking. 249. Hetgeen reeds uitgebreid werd uiteengezet voor de gewone autonome overheidsbedrijven, wordt hier nogmaals kort samengevat.485 Een intergemeentelijke bestuurder kan enerzijds contractueel aansprakelijk gesteld worden door het intergemeentelijk samenwerkingsverband voor fouten in het bestuur.486 Zowel gewone bestuursfouten als schendingen van het decreet en/of de statuten kan hier aanleiding toe geven. Ook een schending van het subsidiair toepasselijke recht is reeds voldoende voor aansprakelijkheid. Kwijting zal een latere aansprakelijkheidsvordering verhinderen in hoofde van het intergemeentelijk samenwerkingsverband in kwestie. Een bestuurder in een intergemeentelijk samenwerkingsverband kan anderzijds ook aansprakelijkheid oplopen op 480 E. GILLET en J. GOFFIN, “Droits, devoirs et responsabilité civile des administrateurs d'intercommunales”, Mouv.comm. 2006, afl. 1, 16.
481 K. GEENS en L. VAN BEVER, “Bestuur en controle in de intercommunale en het autonoom
gemeentebedrijf” in K. BYTTEBIER, L. CORNELIS, S. BAETEN (eds.), Onderneming van publiek recht, Antwerpen, Maklu, 2000, 153, nr. 19.
482 E. SPILIOTOPOULOS, “Formes et structures des entreprises du secteur public” in G. TIMSIT (ed.), Les entreprises du secteur public dans les pays de la Communauté européenne, Brussel, Bruylant, 1988, 542. 483 K. VERHOEST en R. DE MEU, SBOV: B-project bestuurskundige en juridische evaluatie decreet
intergemeentelijke samenwerking: deelrapport bestuurskundig luik, praktische beleving en evaluatie van de krachtlijnen van het decreet, Leuven, SBOV, 2008, 73.
484 Art. 438 DLB; Art. 405, tweede lid DLB. 485 Zie hiervoor randnummers 155-159.
486 A. MAITRE en L. VANDER BORGHT, “L’élu communal et l’intercommunale: guide pratique d’aide à la
78 basis van het gemene recht jegens derden. Er dient naast een fout ook schade en een oorzakelijk verband bewezen te worden. Deze vordering op basis van artikel 1382 BW is wel nog mogelijk na een verleende kwijting. Alle aansprakelijkheidsvorderingen verjaren na vijf jaar.