DEEL 3: AUTONOME OVERHEIDSBEDRIJVEN
6. Controlemechanisme 6: Administratief toezicht
165. Het zesde controlemechanisme bestaat uit het administratief toezicht. Dit is het middel bij uitstek om een overheidsinstelling te verplichten om het algemeen belang te eerbiedigen.297 Het is een vorm van controle die men enkel terugvindt in de publieke sector. In tegenstelling tot de auditcontrole beperkt het administratief toezicht zich niet tot uitsluitend financiële gegevens. Er
289 Art. 27, § 1 AOB-wet.
290 J. VAN DE VELDE en W. DUMAZY, “De rol van het Rekenhof in de externe controle van de autonome
overheidsbedrijven” in X., Liber amicorum Henri Olivier, Brugge, Die Keure, 2000, 520.
291 D. DÉOM, “Les contraintes de droit public qui pèsent sur les entreprises publiques autonomes” in X., Les entreprises publiques autonomes: la nouvelle loi du 21 mars 1991, Brussel, Bruylant, 1992, 152.
292 Art. 3:74 WVV.
293 D. DÉOM, “Les contraintes de droit public qui pèsent sur les entreprises publiques autonomes” in X., Les entreprises publiques autonomes: la nouvelle loi du 21 mars 1991, Brussel, Bruylant, 1992, 153.
294 J. VAN DE VELDE en W. DUMAZY, “De rol van het Rekenhof in de externe controle van de autonome
overheidsbedrijven” in X., Liber amicorum Henri Olivier, Brugge, Die Keure, 2000, 523.
295 M. DE WOLF, “Prise en compte des textes législatifs et réglementaires lors du controle des etats
financiers” in J. ACKE, J. CHRISTIAENS, J. DELFORGE (eds.), Application des normes internationales d'audit ISA
et ISSAI dans le secteur public, Antwerpen, Maklu, 2015, 88, nr. 85.
296 M. DE WOLF, “Prise en compte des textes législatifs et réglementaires lors du controle des etats
financiers” in J. ACKE, J. CHRISTIAENS, J. DELFORGE (eds.), Application des normes internationales d'audit ISA
et ISSAI dans le secteur public, Antwerpen, Maklu, 2015, 93, nr. 91.
52 wordt ook nauwkeurig toegekeken op niet-financiële beleidsaspecten.298 Men waakt over de naleving van de wet, het organiek statuut en het beheerscontract van het overheidsbedrijf.299 Administratief toezicht is vaak een vorm van a posteriori-controle, terwijl de concurrentiële marktwerking in de private sector een a priori-mechanisme is.300
6.1. Algemeen
166. Een autonoom overheidsbedrijf staat onder de controlebevoegdheid van de minister onder wie het ressorteert. De nadruk bij het administratief toezicht ligt dan ook zeer sterk op het afleggen van verantwoording. Elk jaar brengt de raad van bestuur van een autonoom overheidsbedrijf verslag uit bij de bevoegde minister. Die minister rapporteert zijn bevindingen vervolgens bij het parlement.301 In de praktijk wordt deze controle uitgeoefend door middel van een regeringscommissaris die wordt benoemd en ontslagen door de koning op voordracht van de betrokken minister.302
167. Opdat de regeringscommissaris op een adequate wijze controle zou kunnen uitoefenen, zijn hem enkele bevoegdheden toegekend. Zo wordt hij uitgenodigd op alle vergaderingen van de raad van bestuur en het directiecomité. Hij heeft in die organen een raadgevende stem.303 Hij kan ook te allen tijde ter plaatse inzage nemen in de boeken, brieven, notulen en alle andere documenten van het overheidsbedrijf. Hij kan bovendien alle ophelderingen en inlichtingen van bestuurs- en personeelsleden vragen en alle verificaties verrichten die hij nodig acht voor de uitvoering van zijn mandaat. De regeringscommissaris kan ten slotte ook binnen een termijn van vier dagen beroep aantekenen bij de bevoegde minister tegen elke beslissing die hij onrechtmatig acht.304 De sanctie is nietigverklaring.
6.2. Beperkte controlemogelijkheden parlement
168. Het parlement heeft doorheen de jaren een aanzienlijk deel van haar bevoegdheden betreffende autonome overheidsbedrijven weggegeven aan hun bedrijfsleiding en de uitvoerende macht. Vooreerst blijven heel wat rechtspersonen buiten de controlebevoegdheid van het parlement. De bevoegdheid van het parlement moet immers steeds bevestigd worden in bijzondere wetgeving. Een aanzienlijk aantal private en publieke entiteiten ontsnappen aan de controlebevoegdheid ondanks het (hoofd)aandeelhouderschap van de overheid. Hieronder wordt specifiek de problematiek van dochterondernemingen besproken.305
298 C. VANHEE en J. CHRISTIAENS, “Interne controle en risicobeheer in publieke sector” in C. DARVILLE-FINET
en P.P. BERGER (eds.), Risicobeheer, Antwerpen, Maklu, 2015, 2.
299 Art. 23, § 2 AOB-wet.
300 M. GARNER, “La maîtrise des entreprises du secteur public: institutions et organes” in G. TIMSIT (ed.), Les entreprises du secteur public dans les pays de la Communauté européenne, Brussel, Bruylant, 1988, 573. 301 Art. 23, § 6 AOB-wet.
302 Art. 23, § 1 AOB-wet. 303 Art. 23, § 3 AOB-wet. 304 Art. 23, § 4 AOB-wet.
53 169. Daarnaast heeft het administratief toezicht enkel betrekking op de taken van openbare dienst.306 Enkel die taken zijn immers onderworpen aan de principes van publiekrecht waar de toezichtregels deel van uitmaken.307 Andere taken vallen buiten het toepassingsgebied van dit toezichtregime. De wetgever bepaalt vaak zelf wat beschouwd wordt als taak van openbare dienst.308 Bij stilzwijgen is de opsplitsing tussen taken van openbare dienst en andere taken niet eenvoudig.309 Deze moeilijkheid stelt zich zowel theoretisch als in de praktijk.
170. Er dient bovendien op gewezen te worden dat het aantal taken van openbare dienst drastisch is verminderd wegens de demonopoliseringstendens. Wegens de privatiseringsmogelijkheid voor Proximus en Bpost, worden deze entiteiten geacht geen taken van openbare dienst meer te vervullen. Het grootste deel van het administratief toezicht valt dan ook weg voor hen. De overgebleven openbaredienstverplichtingen worden daarnaast opgenomen in beheerscontracten. Aangezien beheerscontracten overeenkomsten zijn waarop het parlement geen invloed heeft, zullen hun bevoegdheden ook ontnomen kunnen worden door ze het voorwerp te laten uitmaken van een beheerscontract.
171. De beperkte bevoegdheden waarover het parlement wel nog beschikt, worden in de praktijk ook nog eens uitgehold.310 In principe dient de bevoegde minister verantwoording af te leggen aan het parlement. Ondanks deze verplichting zal de bevoegde minister eerder uitzonderlijk op parlementaire vragen antwoorden. Hiervoor roept men verschillende redenen in. Vaak verschuilt men zich achter discretieverplichtingen.311 Bedrijfsautonomie en de bescherming van bedrijfsgevoelige informatie zijn vaak aangehaalde argumenten. Een minder gesofisticeerd excuus zoals werkdruk komt echter ook wel eens voor.
172. Een ander element dat bijdraagt tot een beperkte controlebevoegdheid in hoofde van het parlement bestaat uit het gebrek aan handhaving. Bij miskenning van haar bevoegdheden zal het parlement niet beschikken over daadwerkelijke remediëringsmogelijkheden.312 De wetgever heeft de facto enkel de mogelijkheid om de toekenning van subsidies te verminderen.313 Deze ingreep moet wel voorzien zijn in het beheerscontract. Dit is logisch aangezien subsidiëring in haar geheel daarin wordt besproken.
306 P. QUERTAINMONT, “Les objectifs de la loi du 21 mars 1991: du desserrement de l'étreinte étatique à
l'émergence de nouveaux critères de gestion des entreprises publiques” in X., Les entreprises publiques
autonomes: la nouvelle loi du 21 mars 1991, Brussel, Bruylant, 1992, 83.
307 P. NIHOUL, Éléments de droit public de l'économie, Brussel, Larcier, 2017, 89. 308 P. NIHOUL, Éléments de droit public de l'économie, Brussel, Larcier, 2017, 90.
309 D. DÉOM en P. ORIANNE, Le statut juridique des entreprises publiques, Brussel, Story-Scientia, 1990, 481. 310 W. DEVROE, “Deugdelijk bestuur van overheidsondernemingen (autonome overheidsbedrijven,
publiekrechtelijke naamloze vennootschappen)”, TRV 1998, afl. 7, 468, nr. 19.
311 A. ALEN en W. DEVROE, Verzelfstandiging van bestuurstaken in België, Deventer, Tjeenk Willink, 1999,
123, nr. 116.
312 I. DEBUCQUOY, I. DESOMER en P. DEBYSER, “Controle door het Rekenhof op het verzelfstandigd
economisch overheidsoptreden” in A. VERBEKE en B. TILLEMAN (eds.), Actualia Vermogensrecht. Liber
amicorum KULAK. Als hulde aan Prof. Dr. Georges Macours, Brugge, Die Keure, 2005, 587, nr. 24. 313 L. DERIDDER, “De beheerscontracten in federaal, communautair en gewestelijk perspectief” in K.
54 173. Er dringen zich enkele ingrepen op.314 Het is aan te raden dat het parlement de weinige bevoegdheden die het nog bezit vaker zou aanwenden. Voornamelijk met betrekking tot de informatie- en verslagrechten bestaat hier de mogelijkheid toe. Daarnaast lijkt het opportuun om bijkomende competenties in te voeren. Het beheerscontract wordt nu gebruikt als een middel om bevoegdheden aan het parlement te ontzeggen. Het is wenselijk dat het parlement over bepaalde aspecten van die overeenkomst zeggenschap krijgt. Amendementen moeten mogelijk zijn, zolang ze niet onredelijk hinderend of vertragend werken.
6.3. Ondersteuning Rekenhof
174. Het Rekenhof oefent bij het administratief toezicht twee belangrijke functies uit. De voornaamste bevoegdheid van deze instantie bestaat erin om ondersteuning te bieden bij de controle op de rechtmatigheid van overheidsparticipaties.315 Met betrekking tot die welbepaalde taak kan het Rekenhof ook de besteding van openbare middelen nagaan.316 Er wordt niet naar de opportuniteit van het gevoerde beleid gekeken. Dit is een essentiële tekortkoming aangezien op deze manier geen vergelijking wordt gemaakt tussen de economische opportuniteiten enerzijds en de gevolgde strategie anderzijds.317 De controle kan op eigen initiatief of op verzoek.
175. De tweede functie van het Rekenhof bestaat uit het aanbieden van informatie en adviesverlening aan het parlement. Deze taak van het Rekenhof sluit nauw aan bij de rapportering van de minister aan het parlement. Het Rekenhof zorgt ervoor dat het parlement voldoende middelen ter beschikking heeft om die verantwoording te controleren.318 Het Rekenhof staat in voor de correctheid van de informatie die aan het parlement wordt overgedragen.319 Nochtans is er niets bepaald over de wijze waarop de informatie aan het Rekenhof moet worden overgemaakt. Dit kan aanleiding geven tot onjuistheden.320 De bedoeling is dat de volksvertegenwoordigers een getrouw
314 W. DEVROE, “Deugdelijk bestuur van overheidsondernemingen (autonome overheidsbedrijven,
publiekrechtelijke naamloze vennootschappen)”, TRV 1998, afl. 7, 484, nr. 53.
315 I. DEBUCQUOY, I. DESOMER en P. DEBYSER, “Controle door het Rekenhof op het verzelfstandigd
economisch overheidsoptreden” in A. VERBEKE en B. TILLEMAN (eds.), Actualia Vermogensrecht. Liber
amicorum KULAK. Als hulde aan Prof. Dr. Georges Macours, Brugge, Die Keure, 2005, 575, nr. 4. 316 J. VAN DE VELDE en W. DUMAZY, “De rol van het Rekenhof in de externe controle van de autonome
overheidsbedrijven” in X., Liber amicorum Henri Olivier, Brugge, Die Keure, 2000, 518.
317 I. DEBUCQUOY, I. DESOMER en P. DEBYSER, “Controle door het Rekenhof op het verzelfstandigd
economisch overheidsoptreden” in A. VERBEKE en B. TILLEMAN (eds.), Actualia Vermogensrecht. Liber
amicorum KULAK. Als hulde aan Prof. Dr. Georges Macours, Brugge, Die Keure, 2005, 589, nr. 25. 318 E. VAN LOOCKE, I. DESOMER en V. PUT, “Performantie-audit uitgevoerd door het Rekenhof” in I.
BRORSSON, J. CHRISTIAENS, L. ACKE (ed.), De (performantie-)audit in de publieke sector en de non-
profitsector, Antwerpen, Maklu, 2013, 52.
319 M. DE WOLF, “Prise en compte des textes législatifs et réglementaires lors du controle des etats
financiers” in J. ACKE, J. CHRISTIAENS, J. DELFORGE (eds.), Application des normes internationales d'audit ISA
et ISSAI dans le secteur public, Antwerpen, Maklu, 2015, 95, nr. 94.
320 W. DEVROE, “Deugdelijk bestuur van overheidsondernemingen (autonome overheidsbedrijven,
55 beeld krijgen voorgeschoteld. Belangrijk hierbij te vermelden is de onafhankelijkheid waarmee het Rekenhof deze taak uitoefent.321 Zij beslist immers zelf welke informatie zij publiceert.