2. Het ministerschap van Radosław Sikorsk
2.3 Polen binnen de EU
De eerste jaren van het EU-lidmaatschap van Polen verliepen niet vlekkeloos. Dit was
voornamelijk te wijten aan het gebrek aan kennis van de gang van zaken binnen de EU en de eurosceptische regering. De regering van Tusk, en minister Sikorski in het bijzonder, hebben vanaf 2007 hard gewerkt om hier verandering in te brengen. Volgens onderzoeker aan het College of Europe in Natolin, Kerry Longhurst, heeft Polen zich in de loop der jaren
ontwikkeld tot een ‘constructieve speler’ op het Europese toneel en heeft het zich vooral als neutrale leider getoond in de eurocrisis. Het land heeft volgens Longhurst een grote bijdrage geleverd aan het bijeenhouden van de eurozone en heeft de besprekingen over
bezuinigingen in goede banen geleid. 59
In mei 2013 publiceerde Jan Marinus Wiersma van het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael een artikel waarin hij stelt dat Polen in deze onzekere Europese tijden wel eens uit kan groeien tot een Europese grootmacht. De eurocrisis heeft de druk op de Frans-Duitse as de afgelopen jaren steeds verder opgevoerd. Bovendien begint een andere machtige lidstaat, het Verenigd Koninkrijk, steeds meer te twijfelen over het EU-lidmaatschap. Volgens Wiersma is Polen een goede kandidaat om een 58 C.M. O’Donnell, ‘Poland’s U-turn on European Defense: A Missed Opportunity?’, U.S. – Europe analysis, nr. 53
(2012), p. 7.
van de nieuwe machtige landen binnen de EU te worden, of om eventueel het gat dat het Verenigd Koninkrijk bij vertrek achter zal laten op te vullen. Polen is een van de grootste landen van de EU, heeft een relatief stabiele economie en heeft al een aantal jaar een regering met een zeer pro-Europese houding. Ook is hij van mening dat minister Sikorski de grootste rol speelt in de koerswijziging van Polen binnen Europa.60
In een vrij korte periode heeft Polen meer vertrouwen in de eigen positie binnen de EU gekregen. Aan dit zelfvertrouwen ligt een aantal redenen ten grondslag; de interne politieke verandering, de economische situatie en de lancering van het Oostelijk
Partnerschap, het eerste succesvolle voorstel van Polen binnen de EU. Vrijwel direct nadat de regering van Tusk was aangetreden kreeg Europa te maken met een enorme financiële crisis, die tot op de dag van vandaag een grote invloed heeft op de Europese politiek en economie. Terwijl vrijwel alle Europese landen in een zware economische crisis terecht kwamen heeft de Poolse economie, zoals in onderstaande tabel te zien is, alleen maar groeicijfers
gegenereerd. Deze stabiele economische situatie vormt een sterke basis voor de positie van Polen binnen de EU.
Jaar 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Groei BNP %
5,3 3,6 6,2 6,8 5,1 1,6 3,9 4,3
Tabel 1: Groei van het Bruto Nationaal Product van Polen in procenten, 2004 t/m 2011.61
Zonder diep in te gaan op de economische aspecten, kan deze stabiele situatie verklaard worden aan de hand van een aantal achtergronden. Allereerst was Polen in de periode 2007-2013 de grootste ontvanger van EU-fondsen van alle EU-lidstaten. Ten tweede was de Poolse munteenheid de złoty niet gebonden aan een andere valuta, zoals de euro of de Zwitserse franc, waardoor het niet in een zogenaamde ‘valuta bubble’ terecht kwam. Ten derde is de Poolse interne markt groter en in hogere mate gediversifieerd dan de markten
60 J.M. Wiersma, ‘Houd het ambitieuze Polen in de gaten’, gepubliceerd op 21 mei 2013,
http://www.clingendael.nl/publication/houd-het-ambitieuze-polen-de-gaten, geraadpleegd op 12 oktober 2013.
61 OESO, ‘Country statistical profile: Poland’, http://www.oecd-ilibrary.org/economics/country-statistical-profile-
van buurlanden die wel last hadden van de crisis.62 Dit heeft ervoor gezorgd dat de crisis
grotendeels aan Polen voorbij is gegaan.
Deze economische voorspoed in combinatie met de ervaring die Polen heeft opgedaan tijdens de succesvolle transitie in de jaren negentig, vormen een belangrijke achtergrond voor de huidige positie van Polen binnen de EU. Sikorski benadrukt regelmatig dat Polen tegenwoordig een voorbeeldfunctie kan vervullen binnen de EU. Dit komt onder andere naar voren in de toespraak die Sikorski op 28 november 2011 hield in Berlijn. Deze toespraak werd gehouden bij de Duitse Raad voor Buitenlandse Betrekkingen, ter ere van het Poolse voorzitterschap van de Raad van de EU. Hierin zei Sikorski: ‘Today Poland is not the source of problems but a source of European solutions’.63 Het land heeft ervaring met een
pijnlijke, maar succesvolle transitie van een communistische planeconomie naar een markteconomie en democratische rechtstaat.
Voorzitterschap Raad van de EU
Polen kreeg in 2011 als voorzitter van de Raad van de EU de mogelijkheid om zich te bewijzen als Europees leider. De Raad van de Europese Unie wordt elke zes maanden door een andere lidstaat geleid. Deze voorzitter heeft vier taken: ten eerste een administratieve functie om vergaderingen te organiseren en voor te bereiden, ten tweede moet het land een politieke agenda opstellen met voor hun belangrijke politieke doelen, ten derde zorgt het land voor overeenstemming tussen de lidstaten en tenslotte is de voorzitter de
vertegenwoordiger van de Raad naar buiten toe.64 De betreffende lidstaat krijgt in deze
periode de mogelijkheid om zijn eigen belangen op de agenda te zetten en zich als land te profileren.
Het voorzitterschap van Polen vond plaats in de tweede helft van 2011. Sikorski had alle vertrouwen in het Poolse voorzitterschap en benadrukte dat Polen in moeilijke Europese tijden voor nieuwe impulsen zou kunnen zorgen. Hij verwoordde dit in zijn Jaartoespraak van 2011 als volgt: ‘In these difficult times for the European project, Poland has ideas on how to breathe new life into many EU initiatives.’ Ook zegt hij dat niemand binnen de EU
‘bovenmenselijke heldendaden’ verwacht, maar dat Polen zich in moet zetten voor de 62 M. Mitrache, ‘Poland, a regional power through the European Union. A new direction of its foreign policy’,
Studia Europaea, nr. 14 (2011), pp. 137-138.
63 R. Sikorski, ‘Poland and the future of the European Union’.
64 R. Thomson, ‘The Council presidency in the European Union: Responsibility with power’, Journal Of Common
belangen van de EU en die van Polen zelf. Het versterken van het imago als stabiele lidstaat was een belangrijk doel.65
Het Poolse programma was gebaseerd op drie concepten; groei, veiligheid en openheid van de EU. Het eerste concept ging voornamelijk over de economische en financiële crisis binnen de EU en was de grootste uitdaging voor Polen. Enkele van de
succesvolle ontwikkelingen onder het Poolse voorzitterschap zijn de totstandkoming van het zogenaamde six-pack, een geheel van richtlijnen en regelgeving voor groei en stabiliteit, een European Protection Order, het tekenen van een universeel Europees patentrecht en het vaststellen van het EU-budget voor 2014-2020. Ook zijn er zaken waar Polen minder succes heeft gehad. Het bekendste voorbeeld is het mislukken van de uitbreiding van het
Schengengebied naar Roemenië en Bulgarije. Een andere zaak waar Polen zich voor heeft ingespannen is de toekomstige toetreding van Oekraïne tot de EU. Ondanks deze inzet is toetreding van Oekraïne niet bespreekbaar geworden.66
Een belangrijke taak die Polen als voorzitter van de Raad van de EU kreeg, was het bijeenhouden van de EU. De mondiale economische en financiële crisis speelde in 2011 al een aantal jaar en de eurozone leek steeds verder uit elkaar te vallen. Minister Sikorski hield op 28 november 2011 in Berlijn een opvallende toespraak ter ere van het Poolse
voorzitterschap van de Raad van de EU. Deze toespraak behandelde vijf vragen met
betrekking tot de crisis in de eurozone. Wat opvalt in het eerste gedeelte van de toespraak is dat Sikorski namens Polen de EU aanbiedt om als ervaringsdeskundige op het gebied van politieke en economische transitie te helpen in de crisis. Hij zegt dat Polen klaar is om bij te dragen aan de EU en dat ook graag wil. Daarbij betrekt hij ook de huidige economische situatie van Polen, die volgens hem uniek is binnen de EU.67 Sikorski heeft door middel van
deze opvallende toespraak veel aandacht op het Poolse voorzitterschap gevestigd. Hij heeft het voorzitterschap gebruikt om Duitsland aan te spreken op zijn rol binnen de EU en heeft hiermee laten zien dat Polen zich ontwikkeld heeft tot machtige lidstaat die voor zijn eigen belangen en die van de EU als geheel opkomt.
Ondanks de moeilijke periode is men van mening dat Polen een behoorlijke prestatie als voorzitter van de EU heeft geleverd. Het feit dat Polen als nieuwkomer in de EU nog 65 R. Sikorski, ‘Annual Address 2011’.
66 L. Jesień, ‘The Polish EU Council presidency 2011 – small steps’, International Issues & Slovak Foreign Policy
Affairs, nr. 4 (2011), p. 20-22.
weinig ervaring had heeft wellicht juist bijgedragen aan dit succes. Volgens Cornelius
Ochmann, onderzoeker voor de Bertelsmann Stiftung, is het Poolse voorzitterschap bijzonder goed uitgepakt en heeft het grote gevolgen voor de toekomst van de EU en voor Polen zelf. Hij is van mening dat Polen wel eens een belangrijke nieuwe macht binnen Europa kan worden.68 Volgens Leszek Jesień, wetenschapper aan het Poolse Instituut voor Internationale
Betrekkingen, kan het voorzitterschap onderverdeeld worden in drie taken, namelijk: bestuur, bemiddeling en leiderschap. Jesień, zelf niet laaiend enthousiast over het Poolse voorzitterschap, is van mening dat Polen voornamelijk aan de eerste twee taken heeft voldaan.69 Polen kreeg te maken met de eurocisis en als gevolg daarvan grote onenigheid
tussen lidstaten. Polen is er volgens Jesień echter niet in geslaagd om de cohesie tussen de lidstaten in ere te herstellen. Wel heeft het gewaarschuwd voor de risico’s van deze
ontwikkelingen.70
Voor Sikorski was het voorzitterschap van de Raad van de EU een unieke kans om Polen als ontwikkelde lidstaat op de kaart te zetten binnen de EU. Het land heeft laten zien dat het de Europese Unie kan leiden in tijden van economische crisis. Naast de inhoudelijke prestaties heeft Sikorski vooral de aandacht getrokken met zijn toespraak in Berlijn ter ere van het voorzitterschap van Polen. Deze toespraak heeft in binnen- en buitenland tot veel reacties geleid en heeft het debat over het Poolse voorzitterschap aangewakkerd.
Oostelijk Partnerschap
Uitbreiding van de EU brengt grote geopolitieke veranderingen met zich mee omdat er nieuwe buitengrenzen ontstaan. In het geval van de toetredingsronde in 2004 was dit een ingrijpende verandering. Door de toetreding van Centraal- en Oost-Europese landen kwam de EU plotseling te grenzen aan landen als Wit-Rusland en Oekraïne. Daarnaast zorgde de toetreding van Cyprus en Malta voor nieuwe geopolitieke verhoudingen in het Middellandse Zeegebied. De EU startte in 2003 het Europees Nabuurschapsbeleid (ENB), wat een ‘ring van vrienden’ aan de buitengrenzen moest creëren. De EU onderhoudt met deze landen ‘nauwe, vreedzame en coöperatieve betrekkingen’.71
68 C. Ochmann, ‘The New EU. The Consequences of the Polish EU Presidency’, Spotlight Europe, nr. 1 (2012), pp.
2-3.
69 L. Jesień, ‘The Polish EU Council presidency 2011 – small steps’, p. 16. 70 Ibidem, p. 18.
71 M. Comelli, ‘A New Theoretical Perspective on EU Policy Toward its Eastern Neighbours’, The International
Een van de eerste successen van Polen binnen de EU is de totstandkoming van het Oostelijk Partnerschap, een onderdeel van het Europees Nabuurschapsbeleid. Het Oostelijk Partnerschap is een samenwerkingsverband tussen de EU en Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Moldavië, Oekraïne en Wit-Rusland en trad op 7 mei 2009 in werking. Deze
samenwerking betreft vooral het verbeteren van de politieke en economische betrekkingen tussen de EU en de deelnemende staten in Oost-Europa. In dit project staan de westerse waarden zoals democratie, de rechtstaat, mensenrechten en duurzame ontwikkeling
centraal. Daarnaast is het Oostelijk Partnerschap een manier om deze landen in zekere mate te laten integreren in de EU, zonder hen uitzicht te bieden op een toekomstig lidmaatschap. Polen was in eerste instantie de enige lidstaat die zich actief inzette voor de ontwikkeling van een dergelijk partnerschap en heeft verschillende motieven om de relatie met Oost-Europese landen te verbeteren. Hoewel veel EU-lidstaten dit niet zien zitten, wil Polen graag dat Oekraïne in de toekomst toetreedt tot de EU. De Poolse minderheid in Oekraïne en de onzekere energiekwestie met Rusland spelen hier een belangrijke rol.72
Het promoten van betere relaties tussen de EU en Oost-Europese staten gebeurde ook al onder premier Kaczyński. Burgerplatform had echter een totaal andere benadering van dit beleid en kwam met een concreet initiatief: het Oostelijk Partnerschap. Het Oostelijk Partnerschap was het eerste Poolse voorstel dat door alle 27 lidstaten geaccepteerd werd en de regering Tusk heeft het project gebruikt om Polen meer aanzien te geven binnen de EU.73
Sikorski ging tot het uiterste om dit voorstel van veel Europese steun te voorzien. Hij
organiseerde in samenwerking met de Zweedse minister van Buitenlandse Zaken, Carl Bildt, een conferentie voor journalisten in Brussel om de publieke opinie over het project vorm te geven. Daarnaast hield hij verschillende briefings voor EU-ambtenaren, diplomaten,
journalisten en lobbyisten bij het European Policy Centre, een denktank gevestigd in Brussel. Vlak voordat het voorstel bij de Europese Commissie terecht kwam heeft Sikorski er ook voor gezorgd dat de Duitse Bondskanselier Angela Merkel achter het voorstel stond.
Polen was zelf zeer tevreden met het behaalde resultaat, maar er was ook uit verschillende hoeken kritiek te horen. De voornaamste kritiek kwam vanuit Rusland, waar men vond dat het Oostelijk Partnerschap de Russische belangen zou schaden en een scheiding in Europa trok. Andere critici, waaronder oppositiepartij Recht en
72 A. Szczerbiak, ‘Poland within the European Union’, p. 100. 73 Ibidem, p. 101.
Rechtvaardigheid, vonden dat het succes van het project overdreven werd en dat het geen grote aanvulling was op het bestaande Europese Nabuurschapsbeleid. Oekraïne zelf was juist teleurgesteld dat het Oostelijk Partnerschap geen concreet uitzicht biedt op toetreding tot de EU.74
Ondanks de kritiek heeft Polen door middel van het Oostelijk Partnerschap laten zien dat het land grote vorderingen heeft gemaakt in het leerproces tot volwaardig lidstaat van de EU. Dat Polen zich zou inzetten voor Oost-Europa kwam niet als een verrassing. Het land was immers al sinds de jaren negentig bezig om deze kwestie te promoten binnen de EU. Het Oostelijk Partnerschap was dus allerminst een uitvinding van Burgerplatform in 2007, maar de manier waarop het initiatief geformuleerd en gepresenteerd werd was zeer
vooruitstrevend voor Poolse begrippen.
Dat Polen zich ontwikkeld heeft tot regionale macht werd goed zichtbaar bij het uitbreken van de crisis in Oekraïne eind 2013. De crisis in Oekraïne is ontstaan toen de toenmalige president Viktor Janoekovitsj in november besloot het handelsverdrag met de EU niet te ondertekenen, maar in plaats daarvan nieuwe handelsbetrekkingen met Rusland te beginnen. De Oekraïense bevolking ging uit onvrede de straten op om te protesteren tegen Janoekovitsj, die uiteindelijk op 22 februari aftrad. Vladimir Poetin maakte gebruik van de onrust in Oekraïne en besloot het Oekraïense schiereiland, de Krim, bij Rusland in te lijven. Het gevolg was dat er in andere Oostelijke gebieden ook Russische separatisten om
aansluiting bij Rusland gingen vragen.
Sikorski was samen met zijn Duitse collega Frank-Walter Steinmeier en zijn Franse collega Laurent Fabius betrokken bij de onderhandelingen tussen de Oekraïense regering en oppositieleiders in 2014. Ondanks dat deze onderhandelingen niet het gewenste resultaat hebben opgeleverd, blijft Sikorski een belangrijke rol spelen in deze crisis. Polen is vanwege de sterke banden met Oekraïne de aangewezen lidstaat om deze rol te vervullen en krijgt de mogelijkheid om zich te bewijzen als regionale leider in tijden van crisis.