2.1 Algemene beoordeling
De SERV heeft steeds veel belang gehecht aan een goed planproces, en is in vorige adviezen uitvoerig ingegaan op de kenmerken van en voorwaarden daarvoor.
Ten aanzien van de afvalstoffenplanning stelt de SERV vast dat, sinds het ontwerp afvalstoffenplan 1991-1995, het planningsproces sterk is verbeterd en blijft evolueren in gunstige zin. In vergelijking met het vorige ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 1997-2001, werd immers opnieuw vooruitgang geboekt en zijn enkele toen vastgestelde tekortkomingen aangepakt. Positieve evoluties zijn bijvoorbeeld:
- het voorafgaandelijke overleg met een aantal doelgroepen1;
- de inspanningen om het ontwerpplan toegankelijk te maken met het oog op het openbaar onderzoek;
- het geplande open overleg met sectoren en doelgroepen om deze tijdens de uitvoering maximaal te betrekken bij afzonderlijke of gezamenlijke acties;
- de aandacht voor een systematische opvolging en evaluatie van het huishoudelijke afvalstoffenbeleid.
Aan de andere kant zijn er nog enkele belangrijke punten waarop het planproces verder kan worden verbeterd. Het betreft het doelgroepenoverleg, de afstemming met andere plannen en beleidssectoren, het openbaar onderzoek en de inbreng van wetenschappelijke informatie. Op deze werkpunten wordt hierna dieper ingegaan.
2.2 Doelgroepenoverleg kan beter
Het doelgroepenoverleg bij de opmaak en de uitvoering van afvalstoffenplannen wordt in principe gevoerd in daartoe opgerichte overlegplatformen, hier het overlegplatform huishoudelijke afvalstoffen. Daarin zetelen vertegenwoordigers van de OVAM samen met betrokken lokale overheden en een aantal sectoren en adviesraden2.
Dit overlegplatform werd inderdaad ook geconsulteerd over een vroegere ontwerpversie van het plan. Een termijn van 5 werkdagen om te reageren op een ontwerptekst van 180 pagina’s is echter niet ernstig. Bovendien werd aan de vertegenwoordigers in het overlegplatform gevraagd om de werkteksten nog niet onder hun leden te verspreiden
1 Dit gebeurde in het Overlegplatform huishoudelijke afvalstoffen. Leden van het overlegplaftorm zijn afgevaardigden van OVAM, VVSG, Interafval, FEBEM, COBEREC, KVK, STIP, VLACO, VVP, INDAVER, MINA-raad en SERV.
2 Leden van het overlegplaftorm zijn afgevaardigden van OVAM, VVSG, Interafval, FEBEM, COBEREC, KVK, STIP, VLACO, VVP, INDAVER, MINA-raad en SERV.
omdat het ging om een tekst die nog wat wijzigingen kon ondergaan en die intern binnen de OVAM nog niet was goedgekeurd. Verder was de samenstelling van het overlegplatform vrij eenzijdig, met een grote afvaardiging van afval- en recyclagesectoren en geen rechtstreekse betrokkenheid van andere sectoren3. Tot slot werd het overleg bemoeilijkt door een opeenvolging van vergaderingen in een groot aantal soortgelijke overlegplatformen en bijhorende werkgroepen. Dit leidt tot een zeer groot aantal en soms inefficiënte bijeenkomsten.
In deze context moet de stelling in het ontwerpplan dat het tot stand is gekomen in overleg met de betrokken sectoren, de betrokken overheden en de adviesraden4 worden genuanceerd. In de praktijk is er uiteindelijk vrij weinig overleg gevoerd bij de voorbereiding van het ontwerpplan. Dit kan het overleg over de uitvoering van het plan hypothekeren. Zinvol overleg in de uitvoeringsfase is immers pas mogelijk indien het beleid ook wordt gedragen door de betrokken sectoren. In die zin kunnen een aantal acties van het ontwerpplan een constructief overleg in de uitvoeringsfase in de weg staan (zie verder).
Naar de toekomst toe pleit de SERV voor een bezinning over de wijze waarop doelgroepen bij het afvalstoffenbeleid worden betrokken. De raad vraagt op korte termijn in elk geval een meer evenwichtige samenstelling van de overlegplatformen en duidelijkere prioriteiten in de agenda van het overleg.
2.3 Afstemming met andere plannen en beleidssectoren
Een uitvoeringsplan staat niet op zich, maar wordt genomen in uitvoering van een hoger plan. Het dient dan ook de verhouding tussen de verschillende planfiguren te respecteren: het milieubeleidsplan wordt opgesteld op basis van het milieurapport en wordt verder geoperationaliseerd en geconcretiseerd in milieujaarprogramma’s en uitvoeringsplannen. In die zin is het enigszins problematisch dat het uitvoeringsplan moet worden opgesteld op basis van een ontwerpmilieubeleidsplan dat zelfs in zijn ontwerpversie nog niet door de Vlaamse regering werd goedgekeurd en waarover nog een openbaar onderzoek moest worden gevoerd. Soortgelijke opmerkingen over de moeilijke relatie tussen de inhoud, procedures en termijnen van de talrijke milieuplannen die tegenwoordig worden opgesteld heeft de SERV ook gemaakt in zijn advies over het ontwerp milieubeleidsplan 2003-2007. De raad dringt dan ook aan op evaluatie en bijsturing van het huidige opmaakproces, de timing en de inhoud van de milieubeleidsplanning in brede zin.
3 Bv. afvalproducenten. Dit uit zich ook in de omschrijving van de actoren in het ontwerpplan (p. 11):
het gewest, de gemeenten, de provincie, de privé – sector (ophalers, verwerkers en producenten).
Distributeurs of handelaars worden niet vermeld.
4 Zie documentbeschrijving vooraan het ontwerpplan.
Tijdens het opmaakproces moet volgens de raad tevens de afstemming gebeuren met andere delen van het milieubeleid en met andere beleidssectoren. Deze afstemming moet zich vertalen in inhoud van een ontwerpplan. Dit lijkt opnieuw onvoldoende gebeurd te zijn. De bespreking van de raakvlakken met ander beleid in het ontwerpplan is zeer summier en onvolledig: er wordt niets gezegd over het (ontwerp)klimaatplan, het (ontwerp)mobiliteitsplan, het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, enz. Maar vooral ontbreekt een vertaling van de implicaties van deze raakvlakken naar het concrete beleid toe (bv. energieverbruik oudere elektronische apparaten, methaancaptatie, gezondheids- en veiligheidsvereisten verpakkingen, … zie ook verder). Naar de toekomst toe pleit de raad ervoor dat ook de relevante andere beleidssectoren volwaardig bij de opmaak van een uitvoeringsplan betrokken worden.
2.4 Het openbaar onderzoek
Het belang van een openbaar onderzoek over het ontwerp uitvoeringsplan is evident.
Zeker de problematiek van huishoudelijke afvalstoffen belangt de burger rechtstreeks aan.
De SERV waardeert dan ook de inspanningen van de OVAM terzake. De raad denkt dan onder meer aan de verschillende informatievergaderingen en de brochure die werd opgesteld met het oog op het openbaar onderzoek.
Wel betreurt de raad dat de brochure inhoudelijk weinig is gericht op inspraak. Hierdoor is het voor burgers niet duidelijk waar het gaat om voorstellen waarop een reactie wordt verwacht en waar om feiten die niet meer ter discussie staan. Bovendien wordt het openbaar onderzoek bemoeilijkt doordat het moet worden georganiseerd vlak nadat over het milieubeleidsplan reeds een grootscheeps opgezet openbaar onderzoek heeft plaatsgevonden. Ook gaat het opnieuw om een zeer lijvig document (251 blz.), met een aantal belangrijke inhoudelijke tekortkomingen die het openbaar onderzoek bemoeilijken (zie verder).
Gezien deze situatie en de negatieve ervaringen met het openbaar onderzoek rond bv.
ontwerp milieubeleidsplannen, vraagt de SERV dat de wijze waarop openbare onderzoeken momenteel worden georganiseerd in Vlaanderen grondig wordt geëvalueerd en verbeterd.
2.5 Inbreng van beleidswetenschappelijk onderzoek
Op vlak van cijfermateriaal en analysegegevens is het uitvoeringsplan volgens de raad een grote stap voorwaarts in vergelijking met vorige uitvoeringsplannen. Het analysedeel geeft een goed overzicht van de uitvoering van het voorbije plan en bevat heel wat nuttige informatie.
De andere delen van het plan zijn veel minder onderbouwd. De scenario’s lijken weinig of niet gesteund te zijn op een wetenschappelijke inbreng. Bovendien betwijfelt de SERV of ze werkelijk mee aan de basis hebben gelegen van het vooropgestelde beleid (zie verder). In het deel programmering ontbreekt voor vele acties een goede motivering. Vaak lijken ze enkel gebaseerd op ‘gezond verstand’, intuïtie, politieke slogans en dogma’s of vroeger reeds geformuleerde doelstellingen en beleid. Dit is te beperkt. Slechts in enkele gevallen wordt verwezen naar achterliggend wetenschappelijk onderzoek, dat in hoofdzaak technisch van aard blijkt te zijn en niet beleidswetenschappelijk (cf. bibliografie achteraan het plan).
De wetenschappelijke basis voor het ontwerpplan is derhalve smal. Het ontwerpplan stelt weliswaar dat bij de uitvoering van de acties, waar mogelijk, de milieu-effectiviteit, de kostprijs, alsook in voorkomend geval, de sociale impact in beschouwing zal worden genomen (p. XXIV), maar volgens de SERV mag de aandacht voor de kosten, baten en andere sociaal-economische en beleidswetenschappelijke aspecten van het afvalstoffenbeleid niet beperkt blijven tot een toetsing achteraf. Het moet integraal onderdeel uitmaken van de beleidsvoorbereiding en besluitvorming. De raad dringt er dan ook op aan de gekozen taakstellingen en acties beter te onderbouwen. Een goede wetenschappelijke onderbouwing van het afvalstoffenbeleid is immers noodzakelijk, zeker wanneer doelstellingen ambitieuzer en maatregelen ingrijpender worden.