1.1 De adviesvraag
De raad werd op 31 juli 2002 om advies gevraagd over het "ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 2003-2007". Dit sectoraal uitvoeringsplan wordt, zoals voorzien in art. 35 §1 van het decreet van 20 april 1994 tot wijziging van het decreet van 2 juli 1981 betreffende het beheer van afvalstoffen, genomen in uitvoering van het milieubeleidsplan 1997-2001.
Het afvalstoffendecreet bepaalt tevens de procedure voor de totstandkoming van de uitvoeringsplannen. Art. 36 voorziet in een niet-bindende advisering door de SERV en de MINA-raad en een openbaar onderzoek, dat voor het voorliggende ontwerpplan loopt tot 4 oktober 2002. Het definitieve uitvoeringsplan wordt vastgesteld door de Vlaamse regering. Wanneer de regering het door de SERV of de MINA-raad uitgebrachte advies niet volgt, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, moet dit worden verantwoord in een verslag.
Het vastgestelde plan en waar toepasselijk het bijhorende verslag worden bij uittreksel bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad.
1.2 Inhoud van het uitvoeringsplan
Het ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 2003-2007 behandelt de planning inzake preventie, selectieve inzameling en eindverwerking van huishoudelijk afval voor de periode 2003-2007. Onder het huishoudelijk afval valt het huisvuil en grofvuil dat bij de burgers vrijkomt en het gemeentevuil dat ontstaat bij gemeentelijke activiteiten. Voor de planning van de eindverwerkingscapaciteit is ook het categorie-2-bedrijfsafval in beschouwing genomen dat apart van het huishoudelijk afval wordt ingezameld, maar samen wordt verbrand of gestort en dus beslag legt op dezelfde verwijderingscapaciteit.
Het plan wil de preventie en de recyclage van deze afvalstoffen stimuleren. Daarom bevat het, in vergelijking met de vorige planperiode, scherpere taakstellingen en stelt het nieuwe acties en instrumenten voor.
Het plan bevat in deel 1 het algemene kader, met een situering van de achtergrond, een afbakening van de afvalstromen, het juridisch kader waarbinnen dit plan is uitgewerkt en de beginselen die ten grondslag liggen aan het plan. Deel 2 bevat een beknopte samenvatting van de uitvoering van het lopende uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 1997-2001. In deel 3 staat een beschrijving van de mogelijke scenario's voor het afvalaanbod. Deel 4 bevat de plandoelstellingen, gevolgd door de formulering
van de strategie, taakstellingen en acties voor drie deelterreinen: preventie en hergebruik, selectieve inzameling en recyclage, en eindverwerking. In deel 5 tot slot wordt ingegaan op de financiële effecten, enkele sociaal-economische gevolgen en de milieueffecten van de programmering van het plan.
1.3 Invalshoek en krachtlijnen van het advies
Gezien de omvang van het opgezette openbaar onderzoek en het te verwachten detail van de opmerkingen die zullen worden geformuleerd, heeft de raad gemeend zijn advies te moeten richten op een globale beoordeling van het ontwerpplan. De raad doet in voorliggend advies bijgevolg niet systematisch een uitspraak over de voorgestelde acties. Er zal wel veelvuldig worden verwezen naar specifieke acties, bij wijze van concretisering bij de meer algemene bemerkingen van de raad over het ontwerp uitvoeringsplan.
In dit advies formuleert de raad zijn bemerkingen bij het planproces, de plandocument en de inhoud van het ontwerpplan. Hierna worden eerst de krachtlijnen van het advies kort samengevat.
Algemene opmerkingen
· Positieve evolutie. De SERV stelt vast dat, sinds het ontwerp afvalstoffenplan 1991-1995, het planningsproces in de afvalstoffensector sterk is verbeterd en blijft evolueren in gunstige zin. In vergelijking met het vorige ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 1997-2001, werd opnieuw vooruitgang geboekt en zijn enkele toen vastgestelde tekortkomingen aangepakt. Toch zijn er nog belangrijke punten waarop het ontwerpplan moet worden verbeterd.
· Onduidelijk plan. De verschillende delen van het ontwerpplan hangen onvoldoende samen. Tussen de scenario’s, plandoelstellingen, strategie, taakstellingen en acties bestaat een onduidelijke relatie. Bovendien kan volgens de SERV niet worden gesproken van een helder plan. De formulering is vaak te vrijblijvend, waardoor het niet duidelijk is welk beleid men nu voorstelt en/of gaat voeren. Ook zijn er talrijke overlappingen en inconsistenties, en wordt het beleid onnodig gefragmenteerd in een te groot aantal acties.
· Weinig wetenschappelijke onderbouw. Op vlak van cijfermateriaal en analysegegevens is het ontwerpplan een grote stap voorwaarts in vergelijking met vorige uitvoeringsplannen. De wetenschappelijke basis voor de andere delen van het ontwerpplan is echter smal. De scenario’s lijken weinig of niet gesteund te zijn op een wetenschappelijke inbreng, en voor vele acties ontbreekt een goede motivering. Vaak lijken ze enkel gebaseerd op ‘gezond verstand’, intuïtie, politieke slogans en dogma’s of vroeger reeds geformuleerde doelstellingen en beleid. Dit is
te beperkt. De raad dringt er dan ook op aan de gekozen taakstellingen en acties beter te onderbouwen.
· Geen integrale benadering. Het ontwerpplan mist een integrale benadering. Het is te veel geschreven met een afvalstoffenbril, en houdt te weinig rekening met zowel de impact van het voorgestelde beleid op andere milieuthema’s als met de sociaal-economische effecten ervan. Hierdoor kunnen gemakkelijk eenzijdige en foutieve beslissingen worden genomen.
Specifieke bemerkingen
· Plandoelstellingen en strategie. De raad gaat akkoord met de algemene plandoelstellingen en strategie zoals samengevat in Tabel 1 van dit advies. Ook onderschrijft de raad de behoefte aan bijkomende inspanningen op het vlak van preventie. Het ontwerpplan gaat hierin echter enerzijds niet ver genoeg, in de zin dat de acties gericht op preventie soms te beperkt zijn. Anderzijds gaat het ontwerpplan soms te ver, in de zin dat voor vele soorten afvalstromen eerder rechtlijnig hergebruik boven recyclage worden gesteld. Dit kan niet zomaar algemeen worden gesteld. De wenselijkheid moet per afvalstroom worden bekeken.
· Ambitieniveau taakstellingen. Het ontwerpplan verwacht dat de nieuwe taakstellingen extra grote inspanningen zullen vragen van de gemeente en van de burger. In dit licht is een betere onderbouwing van de taakstellingen wenselijk.
Daarbij moeten de taakstellingen en percentages inzake hergebruik enerzijds en recyclage anderzijds op mekaar afgestemd zijn. Daarnaast meent de raad dat wellicht een specifiek beleid noodzakelijk is, gericht op de ‘achterblijvers’ alsook op kustgemeenten, studentengemeenten en grote steden.
· Eindverwerkingscapaciteit. De SERV ondersteunt de principes en uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de programmering van de eindverwerkingscapaciteit.
Wel wijst de raad op de gevaren van zowel een te krappe als een te ruime programmering. In dat licht vergt de concrete berekening in het plan nadere uitleg.
Zij is soms onduidelijk en hangt sterk af van een aantal hypothesen.
· Het kerntakendebat. De raad staat terughoudend tegenover het voorstel tot herverdeling van de taken in het afvalstoffenbeleid tussen gemeenten en provincies.
Volgens de raad zijn er inderdaad argumenten die de voorgestelde herverdeling van de taken ondersteunen, maar zijn er ook argumenten die pleiten voor het behoud van de huidige taakverdeling. Welke optie men ook kiest, voor de raad staan de economische, sociale en milieueffecten die deze hervorming in de praktijk zal hebben voorop. Voor de raad kan de geplande hervorming dan ook slechts doorgang vinden indien deze effecten positief zijn. De motivering in het uitvoeringsplan is in elk geval te beperkt.
· De financieringsdiscussie. De raad verwelkomt het voornemen om voor de financiering van niet-toewijsbare gemeentelijke afvaluitgaven de forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting af te schaffen. Het ontwerpplan stelt echter ook voor om deze te vervangen door een inkomensgerelateerde belasting. Het is voor de raad onduidelijk wat hiermee wordt bedoeld. Indien men de invoering van een nieuwe inkomensgerelateerde huisvuilbelasting bedoelt, heeft de raad de grootste twijfels bij de haalbaarheid daarvan. Bovendien bestaan op gemeentelijk vlak al inkomensgerelateerde belastingen. Volgens de raad is een financiering via de gemeentelijke algemene middelen dan ook meer aangewezen. Een nieuwe inkomensgerelateerde afvalbelasting is niet nodig en ook niet wenselijk. Uiteraard blijft de financiering van een ander deel van de gemeentelijke afvaluitgaven gebeuren via de retributie op de verkoop van de grijze of bruine zak.
· Het beleid inzake verpakkingsafval. De voorstellen van het ontwerpplan zijn wat het verpakkingsbeleid betreft zeer ingrijpend zijn, en houden fundamentele wijzigingen in t.o.v. de bestaande praktijk. In twee recente adviezen is de SERV uitvoerig ingegaan op de problematiek van het verpakkingsafval en werden concrete voorstellen voor oplossing geformuleerd. De raad dringt erop aan dat het uitvoeringsplan tegemoet komt aan de inhoud van beide adviezen.