De financieringsdiscussie

Voor de kosten van het afvalbeleid op niveau van het Vlaams gewest, stelt het ontwerpplan als financieringsprincipe voorop om indien de overheidsuitgaven voor collectieve dienstverlening toe te wijzen zijn aan de veroorzaker, een retributie in te stellen. De opbrengst ervan gaat integraal naar de financiering van de geleverde dienst.

Indien gemikt wordt op gedragsverandering, worden regulerende heffingen ingesteld.

Indien courante overheidsuitgaven niet toewijsbaar zijn, worden ze betaald vanuit de algemene middelen. Toegepast op het afvalstoffenbeleid betekent dit volgens het plan dat er op het niveau van het Vlaamse Gewest geen nood is aan een specifieke

42 Hierdoor lijken de beslissingen van de Vlaamse regering niet altijd consequent. De voorstellen voor een herverdeling van de taken in het afvalstoffenbeleid lijken immers op andere principes te berusten dan de voorgestelde herverdeling van de taken in het waterbeleid (cf. voorontwerp van decreet inzake integraal waterbeleid).

financieringsheffing of retributie. De bestaande heffing op afvalstoffen is volgens het plan bedoeld als een regulerende heffing, en zal aangepast moeten worden om ze nog meer gedragssturend en niet financierend te maken. De toekomstige evolutie van de ontvangsten van de afvalstoffenheffing is echter niet in het plan opgenomen, vermits dat

“in belangrijke mate afhangt van de toekomstige aanpassing aan heffingsbasis en/of tarieven om de heffing meer gedragssturend en niet financierend te maken.”

Voor het gemeentelijke niveau stelt het ontwerpplan dat de gemeenten hun vaste kosten (ophaling, uitbating containerpark, sensibilisering,...) dienen te verhalen op de burger via een inkomensgerelateerde belasting. “Er zal worden onderzocht op welke manier de forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting juridisch het best kan afgeschaft worden om deze vervolgens af te schaffen, evenals het deel van de forfaitaire gemeentelijke milieuheffing waarin een forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting is opgenomen”. De variabele afvalkosten (verwerkingskosten, …) dienen aangerekend te worden aan de gezinnen volgens het principe ‘de vervuiler betaalt’ (bv. retributies voor afvalzak, retributies op containerparken, …). Het plan stelt terzake ook: “Inzake tariferen is er nog steeds de gemeentelijke beleidsvrijheid, maar de toepassing van het principe "de vervuiler betaalt" zal meer ingang moeten vinden voor de inzamel- en verwerkingskosten van de afvalstoffen. Regelmatig moet de OVAM samen met VVSG en VVP aanbevelingen blijven doen aan de lokale besturen. Gemeenten die in gebreke blijven, zullen worden onderworpen aan artikel 16, §5 van het afvalstoffendecreet.”

4.5.2 Opmerkingen

(1) Vooraf wenst de raad op te merken dat de bespreking in het plan van de financiering van de overheid onvolledig is. Bij de gewestelijke uitgaven voor het uitvoeringsplan zijn belangrijke sommen voorzien voor subsidies aan de gemeenten, maar deze komen bij de bespreking van de financiering van het gemeentelijk afvalbeleid nergens aan bod.

Ook de medefinanciering van gemeentelijke taken door de producenten via terugnameplichten (verpakkingsafval – FOST plus) en aanvaardingsplichten (bv. wit- en bruingoed), zoals geregeld door het samenwerkingsakkoord verpakkingsafval resp. de verschillende milieubeleidsovereenkomsten die werden afgesloten, komt bij de bespreking van de financiering van de gemeenten niet aan bod. De bespreking van de gemeentelijke financiering in het plan is dus onvolledig. Bovendien ontbreekt een bespreking van de financiering van de provincies, die volgens het plan nochtans een grotere rol zouden krijgen door de geplande herverdeling van de taken in het afvalstoffenbeleid.

(2) Wat het Vlaams niveau betreft, is de tekst van het ontwerpplan niet steeds duidelijk.

Zo wordt gesteld: “Net als bij de huis- en grofvuilbelasting moet ook op gewestelijk

niveau blijvend gezocht worden naar heffingsystemen met zowel een financierend als een regulerend karakter.” Elders in het plan staat dat “de bestaande heffing op afvalstoffen duidelijk bedoeld is als een regulerende heffing. Zij heeft echter op dit moment een dubbele functie: zowel de vervuiling te verminderen (regulerend) als bij te dragen tot de leefmilieumiddelen (financierend). De afvalstoffenheffing in de planperiode zal aangepast moeten worden om ze nog meer gedragssturend en niet financierend te maken.” Dit is tegenstrijdig.

Inhoudelijk stelt de raad vast dat het ontwerpplan een aantal principes die de financiering van het Vlaams afvalbeleid overstijgen en toepasbaar zijn op de ganse leefmilieubegroting van het Vlaams gewest. De discussie moet dan ook ruimer worden gevoerd. De raad dringt daarom nogmaals op aan op de reeds 6 jaar aangekondigde lange termijn visie annex maatschappelijk debat over de milieuheffingen en de financiering van het Vlaamse milieubeleid, met inbegrip van een totaalvisie op de afvalstoffenheffing en het MiNa-Fonds⁴³. Aan de aanslepende besluiteloosheid moet dringend een einde komen.

(3) Wat het gemeentelijk niveau betreft, vat kort enkele financieringsprincipes samen die de raad hanteert bij de hierna volgende beoordeling van het ontwerpplan.

Gemeenten maken vandaag voor de financiering van de gemeentelijke afvaluitgaven (na eventuele aftrek van subsidies) gebruik van algemene middelen uit de gemeentebegroting, een forfaitaire afvalbelasting of milieubelasting en een aantal retributies (verkoop van grijze of bruine zakken⁴⁴, tarieven voor gebruik van het containerpark enz.). Meestal gaat het om een combinatie van deze drie financieringswijzen.

43 Cf. de vroegere SERV-adviezen terzake, o.a. over de verschillende ontwerpen van programmadecreet.

44 De winst op de verkoop (retributie) van de PMD-zakken is een speciaal geval. Deze wordt in mindering gebracht van de vergoeding door FOST Plus van de algemene kosten van de gemeenten/intercommunales voor het verpakkingsafval. Op deze wijze wil de interregionale verpakkingscommissie vermijden dat de consument twee keer betaalt: enerzijds bij de aankoop van producten (cf. groen punt) en anderzijds via een retributie. Een aantal gemeenten/intercommunales wil echter de retributies gebruiken voor het stimuleren van preventie, en voor het vermijden van een te hoog residu-gehalte in de PMD-zak wegens het groot verschil tussen de prijs van de PMD -zak en de prijs van de huisvuilzak. Zij worden daarin naar eigen zeggen belemmerd door de regeling inzake de winst op de verkoop van de PMD-zakken. Volgens FOST verhoogt een te hoge prijs voor PMD-zakken de drempel voor de selectieve inzameling en brengt het daardoor de realisatie van de recyclagedoelstellingen in gevaar. De raad gaat hier nu niet verder op in, en verwijst terzake naar zijn advies van 18 april 2001 over de overeenstemming tussen het gewestelijke afvalbeleid en het voor de drankverpakkingen opgezette beheerssysteem (FOST Plus).

In het ontwerpplan wordt – als de raad het correct interpreteert (cf. infra) – ten eerste voorgesteld om de forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting af te schaffen. De raad ondersteunt dit. Hij heeft immers vroeger reeds gesteld niet akkoord te kunnen gaan met de bestaande praktijk van financiering van niet-toewijsbare gemeentelijke afvaluitgaven (bv. uitgaven voor het gemeentelijke containerpark, voor de gemeentelijke milieudienst, voor algemene beleidstaken zoals het opmaken van een gemeentelijk afvalstoffenplan, ... - het gaat dus niet om uitgaven die via retributies worden gefinancierd) via een algemene huisvuilbelasting of een algemene milieubelasting.

Dergelijke heffing vertoont vanuit milieu-oogpunt immers geen enkele band met het beginsel "de vervuiler betaalt" als veroorzakingsprincipe en houdt vanuit belastingtechnisch oogpunt geen rekening met sociale criteria (draagkrachtbeginsel).

De raad verwelkomt dan ook het voornemen om de forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting af te schaffen.

Ten tweede wil het ontwerpplan de afgeschafte forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting vervangen door een inkomensgerelateerde belasting. Het is voor de raad vooreerst onduidelijk wat hiermee precies wordt bedoeld. Indien men de invoering van een nieuwe inkomensgerelateerde huisvuilbelasting bedoelt, heeft de raad de grootste twijfels bij de praktische, administratieve, institutionele en juridische haalbaarheid daarvan. Bovendien bestaan op gemeentelijk vlak al inkomensgerelateerde belastingen, in de vorm van gemeentelijke opcentiemen op de personenbelasting en de onroerende voorheffing. Volgens de raad is een financiering van de bedoelde niet-toewijsbare gemeentelijke afvaluitgaven via de gemeentelijke algemene middelen (zoals ook voor andere beleidsdomeinen gebeurt) dan ook meer aangewezen. Een nieuwe inkomensgerelateerde afvalbelasting is niet nodig en ook niet wenselijk. Uiteraard blijft de financiering van een ander deel van de gemeentelijke afvaluitgaven gebeuren via de retributie op de verkoop van de grijze of bruine zak.

Ten derde stelt het plan voor om in de financieringswijze meer eenvormigheid te brengen en regels voorop te stellen voor de bepaling van uitgaven die via retributies worden gefinancierd enerzijds en uitgaven die via algemene middelen worden gefinancierd anderzijds. De raad ondersteunt deze doelstelling, maar vraagt dat de concrete uitwerking ervan meer wetenschappelijk wordt onderbouwd. De raad ondersteunt tevens het streven naar een uniformering van de structuur van de gemeentelijke afvalretributies. Maar een uniformering betekent voor de raad niet dat in alle Vlaamse gemeenten volledig identieke tarieven moeten gelden. De kostensoorten die via retributies worden verhaald op de veroorzakers en de concrete kostprijsberekening moeten in alle gemeenten dezelfde zijn, maar de tarieven kunnen vanzelfsprekend verschillen afhankelijk van de verschillen in de hoogte van de gemeentelijke afvalkosten.

Tot slot vindt de raad het positief dat harder zal worden opgetreden tegen gemeenten die de vooropgestelde principes inzake afvaltarifering met de voeten treden. Deze principes moeten dan wel duidelijk zijn en juridisch voldoende betekenis hebben.

Aanbevelingen vanuit de OVAM zijn echter weinig dwingend en dus ongeschikt.

Bovendien is de tekst van het ontwerpplan dikwijls onduidelijk, tegenstrijdig en niet geheel coherent:

- De categorisering van kosten van het gemeentelijk afvalbeleid is onduidelijk: De begrippen directe en indirecte kosten en vaste en variabele kosten worden door mekaar gebruikt. Directe afvalkosten zijn echter niet hetzelfde als variabele kosten, indirecte kosten zijn niet hetzelfde als vaste kosten⁴⁵.

- Op gewestelijk vlak geldt voor de financiering het onderscheid tussen toewijsbare en niet toewijsbare maatgevend; op gemeentelijk vlak het onderscheid tussen vaste en variabele kosten. Dit is niet coherent.

- De financiering van de vaste afvalkosten en van de niet door retributies gedekte variabele kosten van gemeenten is onduidelijk: op de ene plaats is sprake van financiering uit algemene middelen, op een andere van een inkomensgerelateerde belasting, op nog een andere plaats van een forfaitaire huisvuilbelasting. Tegelijk wordt gesteld dat zal worden onderzocht “op welke manier de forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting juridisch het best kan afgeschaft worden om deze vervolgens af te schaffen, evenals het deel van de forfaitaire gemeentelijke milieuheffing waarin een forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting is opgenomen”. Dit is tegenstrijdig.

- Het plan is onduidelijk over de dekkingsgraad van de gemeentelijke afvalretributies.

Het stelt dat de verwerkingskosten volledig aangerekend kunnen worden. Elders is het plan affirmatiever: “voor huisvuil en grofvuil worden de volledige verwerkingskosten doorgerekend; vermijdbare selectieve fracties moeten (gedeeltelijk) getarifeerd worden (bij voorkeur 50% van het tarief voor het restafval)”.

- Het plan stelt dat de gemeenten de tarieven voor (…) selectieve afvalfracties zelf kunnen bepalen. Elders staat echter: “bij een huis-aan-huis-inzameling dient een heffing op de PMD -zak te worden ingesteld die de helft is van de retributie op het restafval”. Bovendien is in het plan een tabel opgenomen met de retributies per fractie die de gemeenten in 2007 kunnen hanteren. Elders stelt het plan dat de tarieven van gemeentelijke retributies werkelijk in verhouding moeten staan tot de gemaakte kosten. De kostencijfers opgenomen in het plan zijn echter schattingen

45 Directe kosten zijn rechtstreeks door een activiteit of door een groep activiteiten veroorzaakt, in de zin dat wanneer de activiteit ophoudt de directe kosten meteen wegvallen. Directe kosten kunnen variabel zijn –dwz dat ze variëren met de output of omvang van de activiteit (bv. kosten van arbeidsuren voor de fabricage van een product) - of vast zijn – dwz dat ze niet variëren met de output of omvang van de activiteit (bv. forfaitaire reclamekosten voor een het product). Indirecte kosten blijven bestaan onafgezien van de activiteit, en zijn daarom steeds vaste kosten (bv. wedde directeur-generaal).

op basis van hypothesen. Zij zijn ook nog onvolledig⁴⁶. Het is dan ook onduidelijk welke tarieven gemeenten zullen kunnen hanteren.

- Men wil werk maken van een intergemeentelijke tarifering in plaats van een louter gemeentelijke taksering. "Zo worden tarieven meer uniform.” Elders staat dan weer dat zal worden gestreefd naar een harmonisering van de manier van doorrekenen van de kosten aan de burger, en dat “de effectiviteit van de inzamelsystemen mee wordt bepaald door de regio, zodat het nodig kan zijn om binnen eenzelfde gemeente verschillende methoden te gebruiken en misschien als gevolg daarvan ook aangepaste tarieven”. Dit is tegenstrijdig.

- Sociale correcties naar inkomen zijn op gemeentelijk vlak volgens het plan de enige die aanvaardbaar en motiveerbaar, als er omzichtig mee omgesprongen wordt en stigmatisering wordt vermeden. Elders stelt het plan dan weer dat het verstrekken van gratis zakken (vandaag niet inkomensgerelateerd) mogelijk blijft, in functie van minstens het behalen van de doelstelling van 150 kg per inwoner per jaar. Dit is niet coherent.

- Het plan stelt dat de forfaitaire gemeentelijke afvalheffing of huisvuilbelasting evenals het deel van de forfaitaire gemeentelijke milieuheffing waarin een forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting is opgenomen moet worden afgeschaft en eventueel worden vervangen door een inkomensgerelateerde belasting. De forfaitaire gemeentelijke milieuheffing en soortgelijke belastingen of verplichte bijdragen mogen blijkbaar wel blijven bestaan. Dit is niet coherent.

46 p. 186-187.

Tabel 7: Enkele fundamentele begrippen en financieringsprincipes

· De (afval)uitgaven van de overheid worden maatschappelijk gezien altijd door iémand gedragen (‘things do not bear taxes, people do’). Zij worden ofwel door de veroorzakers betaald, ofwel door andere al dan niet vervuilende groepen. De centrale vraag is derhalve op welke manier de benodigde middelen worden opgebracht, of m.a.w. hoe de lasten worden verdeeld.

· Dit vraagstuk kan worden toegespitst op het traditionele onderscheid tussen de keuze voor het draagkrachtbeginsel of voor het profijtbeginsel als basis voor belastingheffing. Het draagkrachtbeginsel stelt dat iemand moet bijdragen tot de dekking van de overheidsuitgaven in verhouding tot zijn draagkracht of betaalkracht (belastingen). Er is geen verband tussen gebruiken en betalen. Het profijtbeginsel is gebaseerd op ruilrechtvaardigheid en stelt dat iemand moet betalen in functie van zijn nut of zijn gebruik van bepaalde overheidsprestaties (retributies of heffingen in functie van het gebruik).

· Er zijn goede redenen om gebruik te maken van retributies. Die redenen hebben te maken met de signaalfunctie van prijzen (zoals retributies), responsabilisering, rantsoenering en optimale schaal: mensen worden –ook financieel- op hun verantwoordelijkheid gewezen; er wordt een zekere rantsoenering verkregen (het afzien van prijsvorming leidt vaak tot overconsumptie -i.c. een overaanbod aan afval- en van daaruit tot een tendens vergroting van de voorzieningsomvang – i.c. meer ophalingen en meer afvalverwijderingsinstallaties); en men weet waarvoor men betaalt (de zgn. fiscale illusie dat alle overheidsprestaties gratis zijn, wordt niet gewekt). In het milieubeleid vergt het principe “de vervuiler betaalt” overigens expliciet dat milieukosten of milieu-uitgaven worden toegerekend aan wie ze veroorzaakt (principe “de vervuiler betaalt”), en dat ten behoeve van ondernemingen of gezinnen verrichte diensten dusdanig in rekening worden gebracht dat er een afspiegeling ontstaat van de werkelijke kosten van deze handelingen.

· Door hun aard zullen sommige uitgaven nooit (volledig) bekostigd kunnen worden uit retributies. Een voorwaarde voor toepassing van retributies is immers dat er sprake is van een ruil, m.a.w. dat men een onderscheid kan maken tussen gebruikers en niet-gebruikers van een bepaalde dienstverlening en liefst ook tussen intensieve gebruikers en minder intensieve gebruikers. Als dat mogelijk is, kan men retributies toepassen. Anders spreekt men van belastingen en geldt het draagkrachtbeginsel.

· Het profijtbeginsel en “de vervuiler betaalt” moeten worden beschouwd als principes. In sommige gevallen zijn uitzonderingen toegestaan, rekening houdend met maatschappelijke implicaties van een strikte toepassing. De vier uitzonderingsgronden om van een volledige kostentoerekening (tijdelijk) af te zien zijn milieubeleid (cf. bepaalde subsidies), doelmatigheid (bv. pervers effect op illegale verwijdering van afvalstoffen), historische verontreiniging (bv.

veroorzaker niet meer te achterhalen) en sociaal-economische overwegingen (bv. resulterende koopkrachteffecten, gevolgen voor de concurrentiespositie, …).

· De financiering van uitzonderingen op een juiste kostentoerekening aan een bepaalde doelgroep mag niet ten koste van een juiste kostentoerekening aan een andere doelgroep gebeuren. Daarnaast mogen uitzonderingen in principe niet ten koste van het milieubeleid gebeuren. Toegepast op bv. sociale gevolgen, betekent dit dat een onaanvaardbare negatieve impact op de doelstellingen van het sociaal beleid tengevolge van het gebruik van retributies in eerste instantie moet worden gecorrigeerd door maatregelen in het sociaal beleid, niet in het milieubeleid. Indien een milieumaatregelen te scherpe verdelingseffecten veroorzaken voor bepaalde bevolkingsgroepen, moeten daarvoor aanvullende maatregelen worden genomen. Deze beschermende maatregelen moeten selectief gericht zijn op de meest getroffen bevolkingsgroepen en kunnen, wanneer dergelijke maatregelen binnen het sociaal beleid niet mogelijk zijn of niet tot de verhoopte resultaten kunnen leiden, ook in het milieubeleid gebeuren.

Indien de sociale correctie in het milieubeleid gebeurt, mag de correctie principieel niet ten koste gaan van de effectiviteit en efficiëntie van het milieubeleid.

4.6 Het beleid inzake verpakkingsafval