INHOUD
1. INLEIDING EN KRACHTLIJNEN... 3
1.1 De adviesvraag... 3
1.2 Inhoud van het uitvoeringsplan... 3
1.3 Invalshoek en krachtlijnen van het advies... 4
2. HET PLANPROCES... 7
2.1 Algemene beoordeling... 7
2.2 Doelgroepenoverleg kan beter... 7
2.3 Afstemming met andere plannen en beleidssectoren... 8
2.4 Het openbaar onderzoek... 9
2.5 Inbreng van beleidswetenschappelijk onderzoek... 9
3. HET PLANDOCUMENT... 11
3.1 Algemene beoordeling... 11
3.2 Geen helder plan... 11
3.3 Gebruik van scenario’s... 14
3.4 Déjà-vu gevoel... 16
3.5 Te veel een afvalstoffenbril... 17
3.6 Zwakke sociaal-economische onderbouwing... 19
3.7 Bindend karakter... 20
4. DE PLANINHOUD... 21
4.1 Plandoelstellingen en strategie... 21
4.2 Ambitieniveau taakstellingen... 24 Brussel, 2 oktober 2002
100202_Advies_Uitvoeringsplan_Huish_Afvalstoffen
4.3 Eindverwerkingscapaciteit... 28
4.4 Het kerntakendebat... 31
4.5 De financieringsdiscussie... 33
4.6 Het beleid inzake verpakkingsafval... 40
1. INLEIDING EN KRACHTLIJNEN
1.1 De adviesvraag
De raad werd op 31 juli 2002 om advies gevraagd over het "ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 2003-2007". Dit sectoraal uitvoeringsplan wordt, zoals voorzien in art. 35 §1 van het decreet van 20 april 1994 tot wijziging van het decreet van 2 juli 1981 betreffende het beheer van afvalstoffen, genomen in uitvoering van het milieubeleidsplan 1997-2001.
Het afvalstoffendecreet bepaalt tevens de procedure voor de totstandkoming van de uitvoeringsplannen. Art. 36 voorziet in een niet-bindende advisering door de SERV en de MINA-raad en een openbaar onderzoek, dat voor het voorliggende ontwerpplan loopt tot 4 oktober 2002. Het definitieve uitvoeringsplan wordt vastgesteld door de Vlaamse regering. Wanneer de regering het door de SERV of de MINA-raad uitgebrachte advies niet volgt, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, moet dit worden verantwoord in een verslag.
Het vastgestelde plan en waar toepasselijk het bijhorende verslag worden bij uittreksel bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad.
1.2 Inhoud van het uitvoeringsplan
Het ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 2003-2007 behandelt de planning inzake preventie, selectieve inzameling en eindverwerking van huishoudelijk afval voor de periode 2003-2007. Onder het huishoudelijk afval valt het huisvuil en grofvuil dat bij de burgers vrijkomt en het gemeentevuil dat ontstaat bij gemeentelijke activiteiten. Voor de planning van de eindverwerkingscapaciteit is ook het categorie-2- bedrijfsafval in beschouwing genomen dat apart van het huishoudelijk afval wordt ingezameld, maar samen wordt verbrand of gestort en dus beslag legt op dezelfde verwijderingscapaciteit.
Het plan wil de preventie en de recyclage van deze afvalstoffen stimuleren. Daarom bevat het, in vergelijking met de vorige planperiode, scherpere taakstellingen en stelt het nieuwe acties en instrumenten voor.
Het plan bevat in deel 1 het algemene kader, met een situering van de achtergrond, een afbakening van de afvalstromen, het juridisch kader waarbinnen dit plan is uitgewerkt en de beginselen die ten grondslag liggen aan het plan. Deel 2 bevat een beknopte samenvatting van de uitvoering van het lopende uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 1997-2001. In deel 3 staat een beschrijving van de mogelijke scenario's voor het afvalaanbod. Deel 4 bevat de plandoelstellingen, gevolgd door de formulering
van de strategie, taakstellingen en acties voor drie deelterreinen: preventie en hergebruik, selectieve inzameling en recyclage, en eindverwerking. In deel 5 tot slot wordt ingegaan op de financiële effecten, enkele sociaal-economische gevolgen en de milieueffecten van de programmering van het plan.
1.3 Invalshoek en krachtlijnen van het advies
Gezien de omvang van het opgezette openbaar onderzoek en het te verwachten detail van de opmerkingen die zullen worden geformuleerd, heeft de raad gemeend zijn advies te moeten richten op een globale beoordeling van het ontwerpplan. De raad doet in voorliggend advies bijgevolg niet systematisch een uitspraak over de voorgestelde acties. Er zal wel veelvuldig worden verwezen naar specifieke acties, bij wijze van concretisering bij de meer algemene bemerkingen van de raad over het ontwerp uitvoeringsplan.
In dit advies formuleert de raad zijn bemerkingen bij het planproces, de plandocument en de inhoud van het ontwerpplan. Hierna worden eerst de krachtlijnen van het advies kort samengevat.
Algemene opmerkingen
· Positieve evolutie. De SERV stelt vast dat, sinds het ontwerp afvalstoffenplan 1991-1995, het planningsproces in de afvalstoffensector sterk is verbeterd en blijft evolueren in gunstige zin. In vergelijking met het vorige ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 1997-2001, werd opnieuw vooruitgang geboekt en zijn enkele toen vastgestelde tekortkomingen aangepakt. Toch zijn er nog belangrijke punten waarop het ontwerpplan moet worden verbeterd.
· Onduidelijk plan. De verschillende delen van het ontwerpplan hangen onvoldoende samen. Tussen de scenario’s, plandoelstellingen, strategie, taakstellingen en acties bestaat een onduidelijke relatie. Bovendien kan volgens de SERV niet worden gesproken van een helder plan. De formulering is vaak te vrijblijvend, waardoor het niet duidelijk is welk beleid men nu voorstelt en/of gaat voeren. Ook zijn er talrijke overlappingen en inconsistenties, en wordt het beleid onnodig gefragmenteerd in een te groot aantal acties.
· Weinig wetenschappelijke onderbouw. Op vlak van cijfermateriaal en analysegegevens is het ontwerpplan een grote stap voorwaarts in vergelijking met vorige uitvoeringsplannen. De wetenschappelijke basis voor de andere delen van het ontwerpplan is echter smal. De scenario’s lijken weinig of niet gesteund te zijn op een wetenschappelijke inbreng, en voor vele acties ontbreekt een goede motivering. Vaak lijken ze enkel gebaseerd op ‘gezond verstand’, intuïtie, politieke slogans en dogma’s of vroeger reeds geformuleerde doelstellingen en beleid. Dit is
te beperkt. De raad dringt er dan ook op aan de gekozen taakstellingen en acties beter te onderbouwen.
· Geen integrale benadering. Het ontwerpplan mist een integrale benadering. Het is te veel geschreven met een afvalstoffenbril, en houdt te weinig rekening met zowel de impact van het voorgestelde beleid op andere milieuthema’s als met de sociaal- economische effecten ervan. Hierdoor kunnen gemakkelijk eenzijdige en foutieve beslissingen worden genomen.
Specifieke bemerkingen
· Plandoelstellingen en strategie. De raad gaat akkoord met de algemene plandoelstellingen en strategie zoals samengevat in Tabel 1 van dit advies. Ook onderschrijft de raad de behoefte aan bijkomende inspanningen op het vlak van preventie. Het ontwerpplan gaat hierin echter enerzijds niet ver genoeg, in de zin dat de acties gericht op preventie soms te beperkt zijn. Anderzijds gaat het ontwerpplan soms te ver, in de zin dat voor vele soorten afvalstromen eerder rechtlijnig hergebruik boven recyclage worden gesteld. Dit kan niet zomaar algemeen worden gesteld. De wenselijkheid moet per afvalstroom worden bekeken.
· Ambitieniveau taakstellingen. Het ontwerpplan verwacht dat de nieuwe taakstellingen extra grote inspanningen zullen vragen van de gemeente en van de burger. In dit licht is een betere onderbouwing van de taakstellingen wenselijk.
Daarbij moeten de taakstellingen en percentages inzake hergebruik enerzijds en recyclage anderzijds op mekaar afgestemd zijn. Daarnaast meent de raad dat wellicht een specifiek beleid noodzakelijk is, gericht op de ‘achterblijvers’ alsook op kustgemeenten, studentengemeenten en grote steden.
· Eindverwerkingscapaciteit. De SERV ondersteunt de principes en uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de programmering van de eindverwerkingscapaciteit.
Wel wijst de raad op de gevaren van zowel een te krappe als een te ruime programmering. In dat licht vergt de concrete berekening in het plan nadere uitleg.
Zij is soms onduidelijk en hangt sterk af van een aantal hypothesen.
· Het kerntakendebat. De raad staat terughoudend tegenover het voorstel tot herverdeling van de taken in het afvalstoffenbeleid tussen gemeenten en provincies.
Volgens de raad zijn er inderdaad argumenten die de voorgestelde herverdeling van de taken ondersteunen, maar zijn er ook argumenten die pleiten voor het behoud van de huidige taakverdeling. Welke optie men ook kiest, voor de raad staan de economische, sociale en milieueffecten die deze hervorming in de praktijk zal hebben voorop. Voor de raad kan de geplande hervorming dan ook slechts doorgang vinden indien deze effecten positief zijn. De motivering in het uitvoeringsplan is in elk geval te beperkt.
· De financieringsdiscussie. De raad verwelkomt het voornemen om voor de financiering van niet-toewijsbare gemeentelijke afvaluitgaven de forfaitaire afvalheffing of huisvuilbelasting af te schaffen. Het ontwerpplan stelt echter ook voor om deze te vervangen door een inkomensgerelateerde belasting. Het is voor de raad onduidelijk wat hiermee wordt bedoeld. Indien men de invoering van een nieuwe inkomensgerelateerde huisvuilbelasting bedoelt, heeft de raad de grootste twijfels bij de haalbaarheid daarvan. Bovendien bestaan op gemeentelijk vlak al inkomensgerelateerde belastingen. Volgens de raad is een financiering via de gemeentelijke algemene middelen dan ook meer aangewezen. Een nieuwe inkomensgerelateerde afvalbelasting is niet nodig en ook niet wenselijk. Uiteraard blijft de financiering van een ander deel van de gemeentelijke afvaluitgaven gebeuren via de retributie op de verkoop van de grijze of bruine zak.
· Het beleid inzake verpakkingsafval. De voorstellen van het ontwerpplan zijn wat het verpakkingsbeleid betreft zeer ingrijpend zijn, en houden fundamentele wijzigingen in t.o.v. de bestaande praktijk. In twee recente adviezen is de SERV uitvoerig ingegaan op de problematiek van het verpakkingsafval en werden concrete voorstellen voor oplossing geformuleerd. De raad dringt erop aan dat het uitvoeringsplan tegemoet komt aan de inhoud van beide adviezen.
2. HET PLANPROCES
2.1 Algemene beoordeling
De SERV heeft steeds veel belang gehecht aan een goed planproces, en is in vorige adviezen uitvoerig ingegaan op de kenmerken van en voorwaarden daarvoor.
Ten aanzien van de afvalstoffenplanning stelt de SERV vast dat, sinds het ontwerp afvalstoffenplan 1991-1995, het planningsproces sterk is verbeterd en blijft evolueren in gunstige zin. In vergelijking met het vorige ontwerp uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 1997-2001, werd immers opnieuw vooruitgang geboekt en zijn enkele toen vastgestelde tekortkomingen aangepakt. Positieve evoluties zijn bijvoorbeeld:
- het voorafgaandelijke overleg met een aantal doelgroepen1;
- de inspanningen om het ontwerpplan toegankelijk te maken met het oog op het openbaar onderzoek;
- het geplande open overleg met sectoren en doelgroepen om deze tijdens de uitvoering maximaal te betrekken bij afzonderlijke of gezamenlijke acties;
- de aandacht voor een systematische opvolging en evaluatie van het huishoudelijke afvalstoffenbeleid.
Aan de andere kant zijn er nog enkele belangrijke punten waarop het planproces verder kan worden verbeterd. Het betreft het doelgroepenoverleg, de afstemming met andere plannen en beleidssectoren, het openbaar onderzoek en de inbreng van wetenschappelijke informatie. Op deze werkpunten wordt hierna dieper ingegaan.
2.2 Doelgroepenoverleg kan beter
Het doelgroepenoverleg bij de opmaak en de uitvoering van afvalstoffenplannen wordt in principe gevoerd in daartoe opgerichte overlegplatformen, hier het overlegplatform huishoudelijke afvalstoffen. Daarin zetelen vertegenwoordigers van de OVAM samen met betrokken lokale overheden en een aantal sectoren en adviesraden2.
Dit overlegplatform werd inderdaad ook geconsulteerd over een vroegere ontwerpversie van het plan. Een termijn van 5 werkdagen om te reageren op een ontwerptekst van 180 pagina’s is echter niet ernstig. Bovendien werd aan de vertegenwoordigers in het overlegplatform gevraagd om de werkteksten nog niet onder hun leden te verspreiden
1 Dit gebeurde in het Overlegplatform huishoudelijke afvalstoffen. Leden van het overlegplaftorm zijn afgevaardigden van OVAM, VVSG, Interafval, FEBEM, COBEREC, KVK, STIP, VLACO, VVP, INDAVER, MINA-raad en SERV.
2 Leden van het overlegplaftorm zijn afgevaardigden van OVAM, VVSG, Interafval, FEBEM, COBEREC, KVK, STIP, VLACO, VVP, INDAVER, MINA-raad en SERV.
omdat het ging om een tekst die nog wat wijzigingen kon ondergaan en die intern binnen de OVAM nog niet was goedgekeurd. Verder was de samenstelling van het overlegplatform vrij eenzijdig, met een grote afvaardiging van afval- en recyclagesectoren en geen rechtstreekse betrokkenheid van andere sectoren3. Tot slot werd het overleg bemoeilijkt door een opeenvolging van vergaderingen in een groot aantal soortgelijke overlegplatformen en bijhorende werkgroepen. Dit leidt tot een zeer groot aantal en soms inefficiënte bijeenkomsten.
In deze context moet de stelling in het ontwerpplan dat het tot stand is gekomen in overleg met de betrokken sectoren, de betrokken overheden en de adviesraden4 worden genuanceerd. In de praktijk is er uiteindelijk vrij weinig overleg gevoerd bij de voorbereiding van het ontwerpplan. Dit kan het overleg over de uitvoering van het plan hypothekeren. Zinvol overleg in de uitvoeringsfase is immers pas mogelijk indien het beleid ook wordt gedragen door de betrokken sectoren. In die zin kunnen een aantal acties van het ontwerpplan een constructief overleg in de uitvoeringsfase in de weg staan (zie verder).
Naar de toekomst toe pleit de SERV voor een bezinning over de wijze waarop doelgroepen bij het afvalstoffenbeleid worden betrokken. De raad vraagt op korte termijn in elk geval een meer evenwichtige samenstelling van de overlegplatformen en duidelijkere prioriteiten in de agenda van het overleg.
2.3 Afstemming met andere plannen en beleidssectoren
Een uitvoeringsplan staat niet op zich, maar wordt genomen in uitvoering van een hoger plan. Het dient dan ook de verhouding tussen de verschillende planfiguren te respecteren: het milieubeleidsplan wordt opgesteld op basis van het milieurapport en wordt verder geoperationaliseerd en geconcretiseerd in milieujaarprogramma’s en uitvoeringsplannen. In die zin is het enigszins problematisch dat het uitvoeringsplan moet worden opgesteld op basis van een ontwerpmilieubeleidsplan dat zelfs in zijn ontwerpversie nog niet door de Vlaamse regering werd goedgekeurd en waarover nog een openbaar onderzoek moest worden gevoerd. Soortgelijke opmerkingen over de moeilijke relatie tussen de inhoud, procedures en termijnen van de talrijke milieuplannen die tegenwoordig worden opgesteld heeft de SERV ook gemaakt in zijn advies over het ontwerp milieubeleidsplan 2003-2007. De raad dringt dan ook aan op evaluatie en bijsturing van het huidige opmaakproces, de timing en de inhoud van de milieubeleidsplanning in brede zin.
3 Bv. afvalproducenten. Dit uit zich ook in de omschrijving van de actoren in het ontwerpplan (p. 11):
het gewest, de gemeenten, de provincie, de privé – sector (ophalers, verwerkers en producenten).
Distributeurs of handelaars worden niet vermeld.
4 Zie documentbeschrijving vooraan het ontwerpplan.
Tijdens het opmaakproces moet volgens de raad tevens de afstemming gebeuren met andere delen van het milieubeleid en met andere beleidssectoren. Deze afstemming moet zich vertalen in inhoud van een ontwerpplan. Dit lijkt opnieuw onvoldoende gebeurd te zijn. De bespreking van de raakvlakken met ander beleid in het ontwerpplan is zeer summier en onvolledig: er wordt niets gezegd over het (ontwerp)klimaatplan, het (ontwerp)mobiliteitsplan, het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, enz. Maar vooral ontbreekt een vertaling van de implicaties van deze raakvlakken naar het concrete beleid toe (bv. energieverbruik oudere elektronische apparaten, methaancaptatie, gezondheids- en veiligheidsvereisten verpakkingen, … zie ook verder). Naar de toekomst toe pleit de raad ervoor dat ook de relevante andere beleidssectoren volwaardig bij de opmaak van een uitvoeringsplan betrokken worden.
2.4 Het openbaar onderzoek
Het belang van een openbaar onderzoek over het ontwerp uitvoeringsplan is evident.
Zeker de problematiek van huishoudelijke afvalstoffen belangt de burger rechtstreeks aan.
De SERV waardeert dan ook de inspanningen van de OVAM terzake. De raad denkt dan onder meer aan de verschillende informatievergaderingen en de brochure die werd opgesteld met het oog op het openbaar onderzoek.
Wel betreurt de raad dat de brochure inhoudelijk weinig is gericht op inspraak. Hierdoor is het voor burgers niet duidelijk waar het gaat om voorstellen waarop een reactie wordt verwacht en waar om feiten die niet meer ter discussie staan. Bovendien wordt het openbaar onderzoek bemoeilijkt doordat het moet worden georganiseerd vlak nadat over het milieubeleidsplan reeds een grootscheeps opgezet openbaar onderzoek heeft plaatsgevonden. Ook gaat het opnieuw om een zeer lijvig document (251 blz.), met een aantal belangrijke inhoudelijke tekortkomingen die het openbaar onderzoek bemoeilijken (zie verder).
Gezien deze situatie en de negatieve ervaringen met het openbaar onderzoek rond bv.
ontwerp milieubeleidsplannen, vraagt de SERV dat de wijze waarop openbare onderzoeken momenteel worden georganiseerd in Vlaanderen grondig wordt geëvalueerd en verbeterd.
2.5 Inbreng van beleidswetenschappelijk onderzoek
Op vlak van cijfermateriaal en analysegegevens is het uitvoeringsplan volgens de raad een grote stap voorwaarts in vergelijking met vorige uitvoeringsplannen. Het analysedeel geeft een goed overzicht van de uitvoering van het voorbije plan en bevat heel wat nuttige informatie.
De andere delen van het plan zijn veel minder onderbouwd. De scenario’s lijken weinig of niet gesteund te zijn op een wetenschappelijke inbreng. Bovendien betwijfelt de SERV of ze werkelijk mee aan de basis hebben gelegen van het vooropgestelde beleid (zie verder). In het deel programmering ontbreekt voor vele acties een goede motivering. Vaak lijken ze enkel gebaseerd op ‘gezond verstand’, intuïtie, politieke slogans en dogma’s of vroeger reeds geformuleerde doelstellingen en beleid. Dit is te beperkt. Slechts in enkele gevallen wordt verwezen naar achterliggend wetenschappelijk onderzoek, dat in hoofdzaak technisch van aard blijkt te zijn en niet beleidswetenschappelijk (cf. bibliografie achteraan het plan).
De wetenschappelijke basis voor het ontwerpplan is derhalve smal. Het ontwerpplan stelt weliswaar dat bij de uitvoering van de acties, waar mogelijk, de milieu-effectiviteit, de kostprijs, alsook in voorkomend geval, de sociale impact in beschouwing zal worden genomen (p. XXIV), maar volgens de SERV mag de aandacht voor de kosten, baten en andere sociaal-economische en beleidswetenschappelijke aspecten van het afvalstoffenbeleid niet beperkt blijven tot een toetsing achteraf. Het moet integraal onderdeel uitmaken van de beleidsvoorbereiding en besluitvorming. De raad dringt er dan ook op aan de gekozen taakstellingen en acties beter te onderbouwen. Een goede wetenschappelijke onderbouwing van het afvalstoffenbeleid is immers noodzakelijk, zeker wanneer doelstellingen ambitieuzer en maatregelen ingrijpender worden.
3. HET PLANDOCUMENT
3.1 Algemene beoordeling
De raad waardeert dat het voorliggende ontwerp in grote mate beantwoordt aan de door de raad vooropgestelde vormvereisten5. Er wordt een beeld geschetst van de voorafgaande periode 1997-2002 en de knelpunten worden aangegeven. De doelstellingen zijn helder geformuleerd en zoveel mogelijk kwantitatief gesitueerd. De strategische actiedomeinen (preventie, recuperatie, verwijdering) met de daarbinnen voorgestelde acties zijn duidelijk afgelijnd, terwijl ook een inzicht wordt gegeven in de (globale) kosten, effecten en verantwoordelijkheden.
Toch is de raad niet helemaal tevreden over het plandocument. De verschillende delen van het plan hangen volgens de raad onvoldoende samen. De scenario’s lijken niet echt mee aan de basis hebben gelegen van het vooropgestelde beleid. Ook tussen de plandoelstellingen, strategie, taakstellingen, en acties bestaat een onduidelijke relatie.
Bovendien kan volgens de SERV niet worden gesproken van een helder plan. De formulering is vaak vrijblijvend, waardoor het niet duidelijk is welk beleid men nu voorstelt en/of gaat voeren en het plan zijn structurerend karakter verliest voor het te voeren afvalbeleid door de Vlaamse overheid, de provincies, gemeenten en andere besturen. Het cijfermateriaal is soms moeilijk te interpreteren door een niet coherent gebruik van begrippen en het ontbreken van overzichtstabellen en stroomschema’s.
Tot slot zijn er ook overlappingen en inconsistenties, en ontbreken er duidelijke prioriteiten. Daarom suggereert de SERV om de verschillende acties die betrekking hebben op één deelstroom (bv. verpakkingsafval, GFT-afval, luiers, …) te groeperen zodat een betere afstemming mogelijk is en het beleid duidelijker wordt. Hierdoor kunnen beter prioriteiten worden gelegd en zal wellicht ook de uitvoering eenvoudiger kunnen verlopen.
Dit wordt hierna verder geconcretiseerd.
3.2 Geen helder plan
Een afvalstoffenplan heeft volgens de SERV een interne en een externe functie. Intern kan door een goede planning de samenhang in het beleid toenemen en kunnen beter prioriteiten worden gelegd zodat met de beschikbare middelen een optimaal milieurendement wordt nagestreefd. Extern kan aan de doelgroepen en andere actoren
5 Advies van 8 juni 1994 over het ontwerp uitvoeringsplan bouw- en sloopafval.
meer duidelijkheid worden verstrekt over de nagestreefde doelstellingen, over de wijze waarop en termijnen waarbinnen deze zullen worden gerealiseerd en over de concrete verantwoordelijkheden, taakstellingen en acties voor deze doelgroepen en overheden.
Het voorliggende ontwerpplan vervult deze functies onvoldoende. De belangrijkste tekortkomingen zijn de volgende:
· Het ontwerpplan is niet altijd consequent in het gebruik van sommige begrippen. Dit geldt o.a. voor de termen afvalproductie en afvalaanbod6. Hierdoor is het plan soms moeilijk begrijpbaar7. Vooral bij de cijfergegevens is het vaak moeilijk te weten waarover het precies gaat8. Ook de verwijzing naar de tabellen met cijfergegevens is niet altijd helder.
· Het ontwerpplan vermengt feiten en meningen: in sommige passages van het plan wordt de gewenste situatie voorgesteld als de reeds bestaande9. Dit is niet alleen verwarrend, maar creëert ook het gevaar van foutieve boodschappen naar burgers en consumenten (bv. huidige vs. voorgestelde sorteerregels).
· Het ontwerpplan vermengt voornemens en realisaties: een aantal van de voorgestelde acties worden gepresenteerd als nieuw beleid waarover inspraak mogelijk is, maar zijn vandaag reeds in uitvoering10.
· Acties zijn soms weinig actiegericht: acties zouden bedoeld moeten zijn als taken voor overheden. Verschillende acties bevatten echter passages die meer educatief bedoeld lijken, als aandachtspunten voor burgers11, consumenten en lagere overheden12, of als herinneringen voor doelgroepen aan bestaande verplichtingen13.
6 Voorbeeld: Als plandoelstelling geldt o.a. dat er wordt naar gestreefd dat vanaf 2003 de afvalproductie niet verder mag stijgen met de economische groei (p. 92). Afvalproductie wordt echter gedefinieerd als de som van het afval dat door preventie en hergebruik niet vrijkomt, het selectief ingezameld afval en het afval bestemd voor eindverwerking (p. 55). Wellicht wordt dus bedoeld dat het afvalaanbod (de som van de selectieve inzameling met het oog op recyclage en de afvalstoffen die worden aangeboden voor eindverwerking) niet verder mag stijgen met de economische groei.
7 Andere voorbeelden: het door mekaar gebruiken van de begrippen “directe en indirecte kosten”
enerzijds en “vaste en variabele kosten” anderzijds, terwijl het gaat om twee verschillende zaken; het door mekaar gebruiken van de begrippen “vermijdbare selectieve fracties” en “selectieve fracties”, enz.
8 Voorbeeld: tabel 20 op p. 56 gaat over het afvalaanbod en bevat o.a. cijfers voor de preventie van huishoudelijk afval. Preventie valt volgens de definities op p. 55 echter niet onder het begrip afvalaanbod. Ander voorbeeld: tabel 20 (p. 56) en tabel 44 (p. 169) geven als totaal aanbod voor eindverwerking volgens het gekozen duurzaamheidsscenario een hoeveelheid van 936.000 ton in 2007 (excl. bedrijfsafval). In tabel 23 (p. 75) duikt ditzelfde getal op als aanbod niet selectief ingezameld brandbaar huishoudelijk afval, terwijl tabel 28 (p. 85) dan weer spreekt over aanbod brandbaar afval.
9 Voorbeeld: P. XIII De geplande wijze van financiering van het afvalbeleid wordt ten onrechte voorgesteld als de bestaande.
10 Voorbeeld: Actie 68, p. 139. Optimaliseren inzameling KGA: beleid rond injectienaalden.
11 Voorbeeld: actie 71 p. 140-141 Optimaliseren inzameling oude en vervallen geneesmiddelen.
12 Voorbeeld: p. 121, actie 43: Stopzetten verbranden door particulieren.
13 Voorbeeld: actie 126 p. 177: Financieren nazorg/sluiting/ombouw stortplaatsen.
· Sommige delen of acties overlappen elkaar; andere acties werden vergeten: deels als gevolg van de structuur van het ontwerpplan bevat de tekst veelvuldig herhalingen. Sommige acties zijn zelfs doublures van eerder in het plan geformuleerde acties14. Aan de andere kant werden niet alle voornemens ook daadwerkelijk in acties vertaald15.
· De formulering van acties is vaak te vrijblijvend: vele acties zijn zeer vrijblijvend geformuleerd (‘kan’ in plaats van ‘zal’16; ‘optimaliseren’ van het lopende beleid, …)17. Bovendien wordt in vele acties een idee gelanceerd, zonder dat duidelijk is of en hoe het kan worden gerealiseerd18. Hierdoor is het statuut van vele acties onduidelijk:
zullen en kunnen ze worden uitgevoerd of niet?
· Het ontwerpplan is inhoudelijk niet consistent: voor de verschillende afvalfracties worden acties geformuleerd in zowel het deel over preventie en hergebruik als in het deel over selectieve inzameling en het deel over eindverwerking, en binnen deze delen in de onderdelen ‘acties’, ‘instrumenten’ en ‘monitoring’. Dit leidt niet alleen tot overbodige herhalingen van sommige acties (zie hoger), maar ook tot inhoudelijke tegenspraak waardoor het niet duidelijk is welk beleid men nu voorstelt en/of gaat voeren19.
· In het ontwerpplan ontbreken prioriteiten: het plan bevat een zeer groot aantal (136) actiepunten. Hierdoor lijkt het geplande beleid onnodig te worden gefragmenteerd.
Vele acties hangen onderling sterk samen zodat het mogelijk moet zijn om het groot aantal acties terugbrengen tot een veel beperkter aantal. In elk geval moeten in het
14 Voorbeeld: Actie 90 = actie 129; actie 91 = actie 128; actie 94 = actie 32; actie 95= actie 35; actie 101 = actie 41; actie 102 = actie 41; actie 110 = actie 44.
15 Voorbeeld: p. 164: “Ook hier kan een officiële reguleringsinstantie een belangrijke rol spelen. De modaliteiten voor de oprichting van een reguleringsinstantie worden op korte termijn onderzocht.”
16 Bovendien is het plan hierin vaak niet consequent. Het plan stelt bijvoorbeeld: “voor het verhalen van de vaste kosten wordt het principe van de inkomensgerelateerdheid wordt nagestreefd”. Elders in het plan is dit affirmatiever geformuleerd: “een gemeente kan deze vaste kosten enkel verhalen op de gezinnen via een inkomensgerelateerde belasting”.
17 Voorbeeld: actie 128 p. 178 Strikt toepassen verbrandingsverboden: (…) “Verwacht wordt dat deze verbrandingsverboden minstens worden aangehouden”.
18 Voorbeeld: actie 15, p. 108 Stimuleren van duurzame producten. Er moeten, in overleg met het federale niveau, verboden worden ingesteld op het gebruik van onderdelen in apparaten, goederen en producten, die bewus t een korte levensduur hebben.
19 Voorbeeld: in Actie 61, p. 135: Optimaliseren inzameling PMD -afval wordt gesteld dat alle verpakkingen dienen te worden ingezameld zodat de burger een veel eenvoudigere sorteerregel kan hanteren: alle kunststof-, metalen verpakkingen en drankkartons waar een groen punt op staat, mag in de blauwe zak. In actie 88, p. 149: Optimaliseren aanpak verpakkingsafval staat echter dat naast de selectieve inzameling via FOST Plus openstellen voor al het verpakkingsafval ook de mogelijk om toe te staan dat een deel van het verpakkingsafval niet selectief wordt ingezameld terwijl de betrokken sector financieel verantwoordelijk is voor het verpakkingsafval dat niet selectief wordt ingezameld, zal worden onderzocht.
plan zelf de prioriteiten duidelijker worden vastgelegd. Dit kan niet worden overgelaten aan het overlegplatform zoals het ontwerpplan blijkbaar voorstelt20. De raad vraagt dat het ontwerpplan grondig wordt nagekeken op deze tekortkomingen.
3.3 Gebruik van scenario’s
De raad ondersteunt het werken met scenario’s waarin mogelijke beleidsalternatieven en hun maatschappelijke effecten worden uiteengezet (cf. advies beleidseffectenrapportage). Op basis van dergelijke informatie worden de gevolgen van beleidskeuzes immers duidelijker, kan het maatschappelijk debat gerichter en grondiger gebeuren en kunnen beter overwogen beleidsbeslissingen worden genomen.
De manier waarop het ontwerpplan werkt met scenario’s, vertoont echter grote tekortkomingen. Hierdoor voegen zij weinig toe aan het plan en vormen zij géén nuttig referentiepunt voor het maatschappelijk debat.
De belangrijkste tekortkomingen zijn de volgende:
· De wetenschappelijke basis van de scenario’s is beperkt: de scenario’s zijn gebaseerd op enkele sterk vereenvoudigde hypothesen en ‘ervaringen in Nederland’.
De raad acht het noodzakelijk om de schattingen van o.a. de toekomstige hoeveelheid huishoudelijk afval nader te onderbouwen, gelet op de rol die zij spelen in de verdere planning en programmering van de eindverwijderingscapaciteit21.
· Er wordt een cirkelredenering gevolgd: men onderscheidt een aantal mogelijke doelstellingen en taakstellingen op het vlak van afvalproductie, preventie, selectieve inzameling en eindverwijdering22, giet deze doelstellingen en taakstellingen in een
20 p.94: “De werking van dit overlegplatform wordt voortgezet tijdens de komende planperiode. Een jaaroverzicht van prioritair uit te voeren acties wordt door het Overlegplatform vastgelegd. De voortgang ervan wordt jaarlijks geëvalueerd”.
21 Voor de inschatting van de toekomstige hoeveelheid huishoudelijk afval bijvoorbeeld wordt in het ontwerpplan voor de meeste afvalfracties uitgegaan van een autonome groei van 2% per jaar. Dit percentage wordt afgeleid van een inschatting van de autonome groei van de bevolking en van de economie. Volgens de raad moet de autonome groei van de productie van het huishoudelijk afval (en van het categorie II-bedrijfsafval) worden geraamd aan de hand van een wetenschappelijke modelmatige prognose waarbij diverse scenario’s op het vlak van economische groei, consumptie en samenstelling van de consumptie worden gehanteerd en waarbij rekening wordt gehouden met de impact van het lopende beleid op de autonome groei. De raad heeft hierop reeds in 1991 aangedrongen SERV. Standpunt over het ontwerp afvalstoffenplan 1991-1995. Brussel, 9 januari 1991.
22 bv. in het duurzaamheidsscenario: taakstelling aanbod huishoudelijk afval voor eindverwijdering in 2007 van 150 kg per inwoner.
viertal scenario’s, en berekent de uitkomsten van deze scenario’s23. Deze uitkomsten of resultaten zijn vanzelfsprekend de doelstellingen en taakstellingen waarvan men is vertrokken24.
· De scenario’s hebben geen meerwaarde: buiten een analyse van de taakstellingen en bijhorende milieuresultaten is er geen analyse gebeurd van de beleidseffecten van de scenario’s. Er wordt bijvoorbeeld niet ingegaan op de haalbaarheid of de kosten.
Enkel de kosten van het uiteindelijk gekozen scenario worden in het plan vermeld.
Dit gebrek aan inzicht in kosten en baten van de onderscheiden scenario’s laat geen serieuze vergelijking en keuze tussen scenario’s toe.
· De benaming van de scenario’s is ongelukkig. Het passief scenario is de situatie bij ongewijzigd beleid. Lopend beleid is echter niet passief. Het wordt dan ook best referentiescenario bij ongewijzigd beleid genoemd. Het ‘ladder’-scenario ) is gebaseerd op de ‘ladder van Lansink’. Dit suggereert ten onrechte dat de andere dat niet zouden zijn. Het duurzaamheidsscenario is erop gericht de groei van de huishoudelijke afvalberg vanaf 2003 tot stilstand te brengen. Men kan deze doelstelling echter bezwaarlijk een duurzaamheidsdoelstelling noemen: wellicht moet het afvalstoffenbeleid op lange termijn ambitieuzer zijn. Dit wordt impliciet bevestigd door het gebruik van een vierde scenario: het “duurzaamheidsplusscenario”. De naamkeuze is dus ongelukkig en bovendien reeds suggestief voor de uiteindelijke keuze: natuurlijk kiest men voor het duurzaamheidsscenario.
· De keuze voor het duurzaamheidscenario is niet onderbouwd: men kiest voor dat scenario omdat het de doelstellingen realiseert die men wil realiseren (cf.
cirkelredenering25). Overigens blijkt uit de opgenomen analyse van milieu-effecten dat het gekozen duurzaamheidscenario slechts op één impact beter presteert dat het (minder ambitieuze) “ladderscenario”, nl. voor ecotoxische stoffen. Voor alle andere impacts presteert het ladderscenario beter (energierecuperatie, menselijke gezondheid, verzuring/vermesting) of is het verschil verwaarloosbaar (broeikaseffect, hoeveelheid gestort, impact storten).
· De keuze voor het duurzaamheidscenario is niet sturend voor de programmering:
de taakstellingen van het duurzaamheidscenario zijn cijfermatig vertaald in de taakstellingen en acties in de programmering, maar de inhoud van vele acties zou er wellicht identiek hebben uitgezien bij een keuze voor het ladderscenario. De meeste acties lijken m.a.w. los van de keuze voor één of ander scenario te zijn
23 bv. in het duurzaamheidsscenario: aanbod huishoudelijk afval voor eindverwijdering: 936.000 ton in 2007.
24 In het duurzaamheidsscenario: 936.000 ton of 150 kg per inwoner.
25 “Voor de komende planperiode wordt het duurzaamheidsscenario dan ook vooropgesteld, omdat hierbij de groei van de afvalberg vanaf 2003 tot stilstand komt “ (p. 80).
geformuleerd. Enkel voor verpakkingsafval zou het ladderscenario misschien een ander beleid hebben opgeleverd dan het duurzaamheidsscenario.
3.4 Déjà-vu gevoel
Vele voornemens van het plan zijn een verderzetting of herhaling van in vorige afvalstoffenplannen ook al geformuleerde acties. Deze continuïteit en herkenbaarheid zijn op zich belangrijke waarden, behalve wanneer de ervaring uitwijst dat deze vroegere acties weinig of niet zijn uitgevoerd. Veeleer dan vast te stellen dat de vorige acties niet of onvoldoende werden uitgevoerd en ze opnieuw te bevestigen, zouden dan de redenen moeten worden vermeld waarom dit zo is en wat er moet veranderen om te waarborgen dat de uitvoering nu wél succesvol verloopt.
Concrete voorbeelden hiervan zijn de volgende:
· Minimumaandeel gerecycleerd papier in nieuw papier26. Een soortgelijke verplichting is in het verleden herhaaldelijk vooropgesteld, onder andere ook in het kader van de milieutaksen op papier, maar blijkt technisch onmogelijk te controleren.
· Bevordering afvalrecyclage en afzetmogelijkheden: Het ontwerpplan stelt: “De afzetmarkt voor gerecycleerde producten moet worden vergroot via de opname van gerecycleerde materialen en producten in overheidsbestekken en -opdrachten, een productbeleid (ook op EU-niveau) gericht op een betere inzet van of een minimumnorm voor het aandeel gerecycleerde materialen/producten in nieuwe producten, het verbeteren van het imago van gerecycleerde materialen door een kwaliteitsverbetering over de hele keten, financiële stimuli en het informeren en sensibiliseren om te komen tot een beter imago van de recyclagebedrijven en van gerecycleerde producten. Een bijkomend stimulerend instrument is een verlaagd BTW-tarief voor hergebruik en recyclage en voor producten uit gerecycleerde materialen.” Al deze voornemens zijn vroeger ook al geformuleerd, maar niet of weinig uitgevoerd.
· Inzameling van vergelijkbare afvalstoffen door gemeenten. Terzake stelt het ontwerpplan: “Gemeentelijke inzamelkanalen kunnen opengesteld worden voor de inzameling van vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen in functie van hun mogelijkheden.
Het aanvaarden van vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen van kleine ondernemingen is te verdedigen, maar moet zo georganiseerd zijn dat de aanvoer van de huishoudelijke
26 Actie 14, p. 107-108 Reclamedrukwerk: verpakkingsafval: dagbladen, weekbladen, maandbladen, tijdschriften en periodieken, gratis regionale pers en gratis publicaties, telefoongidsen en faxgidsen, reclamedrukwerk en ander drukwerk moeten een minimumpercentage van 40 % aan gerecycleerd papier bevatten.
afvalstoffen daarvan geen hinder ondervindt. (...) De gemeente moet duidelijkheid creëren rond de problematiek van de inzameling van bedrijfsafvalstoffen van KMO's en zelfstandige ondernemers”. Hiermee doet het ontwerpplan opnieuw geen duidelijke uitspraak (‘kunnen’, ‘is te verdedigen’, …) en wordt het probleem verder vooruitgeschoven.
· Optimaliseren milieuheffingen en tarieven voor verbranden en storten: “De milieuheffingen worden geoptimaliseerd in functie van hun regulerend effect. In 2003 wordt werk gemaakt van regulerende tarieven die daadwerkelijk worden gehanteerd om het storten van te verwijderen afval te vermijden waardoor het wordt gestuurd richting verbranding met energierecuperatie. Het systeem van verlaagde milieuheffingen op storten en verbranden van sorteer- en recyclageresidu's moet worden afgebouwd. De mogelijkheden voor een nieuw heffingensysteem moeten worden onderzocht.” Ook deze voornemens worden al vele jaren geformuleerd, zonder dat er in de praktijk veel verandert.
3.5 Te veel een afvalstoffenbril
Een afvalstoffenplan heeft vanzelfsprekend enkel betrekking op het afvalstoffenbeleid, maar dit betekent niet dat het afvalstoffenbeleid enkel rekening moet houden met het afvalstoffenaspect. Ook met de impact op andere milieuthema’s moet rekening worden gehouden. Er zijn immers zowel synergieën als afwentelingen binnen en tussen milieuthema’s mogelijk. Het gevaar van een te sterk afvalstoffengerichte oriëntatie is dan ook dat doelstellingen, maatregelen en instrumenten worden gekozen, enkel in functie van de specifieke afvalstoffenproblematiek en niet in functie van een set van samenhangende thema’s. Dit leidt tot minder effectief beleid of verspilling van middelen. Een integrale benadering vereist bovendien dat niet alleen gekeken wordt naar milieuhygiënische overwegingen. Naast milieueffecten moeten ook de maatschappelijke effecten bij de keuze worden betrokken, zoniet kunnen gemakkelijk eenzijdige en foutieve beslissingen worden genomen (cf. supra).
In het ontwerpplan is dergelijke integrale benadering te weinig aanwezig. Dit uit zich op verschillende manieren, bijvoorbeeld:
· Zgn. horizontale maatregelen, of instrumenten met een brede impact op verschillende milieuthema’s, krijgen in het plan minder aandacht krijgen dan ze verdienen. Zo blijft volgens de raad de rol van het stimuleren van productinnovaties, van integraal ketenbeheer en van instrumenten zoals het PRESTI-programma onderbelicht in het ontwerpplan.
· Verlenging van de levensduur van producten bijvoorbeeld leidt tot minder afval, maar belemmert in sommige gevallen andere milieuverbeteringen door productinnovaties
(bv. lager energieverbruik, minder gevaarlijke stoffen, …); hergebruik leidt tot minder afval, maar kan zorgen voor een bijkomende milieu-impact afhankelijk van bijvoorbeeld de transportafstand, de manier van flesreiniging, enz.. Dit zijn voorbeelden van een klassieke afruil, waaraan het plan voorbij gaat27.
· Een goede prijszetting van (milieuvriendelijke) producten, waarop het ontwerpplan aanstuurt, is inderdaad zeer belangrijk. Maar de manier waarop dat gebeurt is minstens even belangrijk. De raad gaat niet helemaal akkoord met het ontwerpplan waar het stelt dat het prijzenbeleid ervoor moet zorgen dat producten die vanuit afvalstoffenoogpunt beter zijn, ook goedkoper moeten worden dan klassieke producten, en dat het prijsverschil voldoende hoog moet zijn om een daadwerkelijke invloed te hebben op het aankoopgedrag. Producten zijn er immers op gericht om menselijke behoeften te vervullen, en in productprijzen wordt informatie gereflecteerd over het (economisch) nut enerzijds (vraagzijde) en de kosten om het product aan te bieden anderzijds (aanbodzijde). Het ‘milieugebruik’ moet zoveel mogelijk in de productprijs en meer algemeen in de informatie over producten geïntegreerd worden, maar producten mogen door de overheid, vooral bij het gebruik van prijsinstrumenten, niet op hun milieu-impact alléén worden beoordeeld.
Zoniet is het gevaar op inefficiënties en onrechtvaardigheden reëel28. Dit gevaar vergroot wanneer producten slechts op grond van één milieu-aspect, bijvoorbeeld de afvalfase, worden aangepakt. De vuistregel is dan ook dat prijsdifferentiaties tussen producten, gecreëerd via prijsinstrumenten, in verhouding moeten staan tot de verschillen in de milieu-impact van de gebruiks- en afvalfase29 van deze producten.
27 Een ander voorbeeld van mogelijke afwenteling is actie 25 van het ontwerpplan. Daarin wordt vermeld dat in een proefproject alle gezinnen een chipkaart krijgen waarop ze punten verzamelen bij de aankoop van drank in retourflessen. Er wordt gesteld dat kan worden onderzocht hoe deze chipkaart kan worden omgevormd tot een duurzaamheidskaart voor de aankoop van milieuvriendelijke producten in het algemeen. Het gevolg van dergelijke systemen kan echte r een toename van de consumptie zijn, met meer milieu-impact voor gevolg.
28 Zo kunnen milieuvriendelijke verpakkingen bijvoorbeeld leiden tot een kortere houdbaarheid of geringere bescherming van de verpakte levensmiddelen in vergelijking met een minder milieuvriendelijke verpakking, met mogelijk meer bedorven producten en meer afval, afvalwaterlozingen, gezondheidsklachten enz. voor gevolg. Milieuvriendelijke verpakkingen kunnen bijvoorbeeld ook zwaarder zijn dan minder milieuvriendelijke verpakkingen, met mogelijk meer milieuhinder door transport of een geringe geschiktheid voor fysiek zwakkere bevolkingsgroepen.
29 Producten kunnen milieuproblemen veroorzaken bij hun productie, gebruik en verwijdering. Over het algemeen is het aangewezen om instrumenten zo dicht mogelijk bij de bron van de milieuverontreiniging of -verstoring (bv. de emissie zelf) te laten aangrijpen. Producten zijn als aangrijpingspunt alleen efficiënt bij een direct verband tussen de productie en/of consumptie van het product en de omvang van de milieu-effecten. Àlle milieuproblemen verbonden aan een product willen aanpakken via productbeleid is dan ook doorgaans niet efficiënt. Indien reeds instrumenten zijn ingezet op andere aangrijpingspunten (bv. op de emissies veroorzaakt tijdens de productie) hebben deze normaal gezien hun doorwerking al gevonden in de productprijs en is het inefficiënt om deze kosten nogmaals bij het product in rekening te brengen.
3.6 Zwakke sociaal-economische onderbouwing
Het ontwerpplan bevat weinig of geen sociaal-economische onderbouwing. Het bevat geen raming van de kosten van de verschillende acties (en van het gehele ontwerpplan) voor de doelgroepen, en geen inschatting van de sociaal-economische effecten.
Dergelijke informatie is nochtans, hoe partieel ze vandaag ook ter beschikking is, samen met een zicht op de verwachte milieu- en andere baten, essentieel voor het inschatten van de efficiëntie en haalbaarheid van de acties, en dus voor het maken van keuzen en het stellen van prioriteiten in het afvalbeleid.
Enkel in het hoofdstuk ‘effecten’ wordt kort ingegaan op de kosten, de sociaal- economische gevolgen en de milieu-effecten. De bespreking van sociaal-economische effecten is echter zeer beperkt. Een beschrijving van de sociaal-economische aspecten dient meer te omvatten dan een - meestal kwalitatieve - bespreking van de werkgelegenheid. Zo zou tevens aandacht moeten worden geschonken aan de sociaal- economische impact van de kostprijsverhogingen voor de gezinnen, bedrijven en instellingen, of aan de gevolgen van bepaalde keuzes voor bijvoorbeeld de werkomstandigheden voor de nasortering van afval.
De bespreking van de kosten is iets uitgebreider, maar gebeurt vooral in het licht van de financieringsdiscussie binnen de overheid, en niet met het oog op de onderbouwing van scenario’s, taakstellingen en acties. De bespreking van de kosten is ook onvolledig:
enkel de kosten voor de overheid (gemeenten en Vlaams niveau) komen aan bod.
Kosten voor bedrijven en gezinnen worden niet meegerekend - terwijl zij uiteindelijk toch de kosten zullen dragen - ; welvaartskosten door verlies aan consumentensurplus evenmin. Hierdoor worden onjuiste en misleidende boodschappen gegeven over de kosten en baten van het afvalbeleid en vergroot het risico op ondoordachte beslissingen. Een voorbeeld daarvan is de suggestie dat preventie en hergebruik alleen maar milieuvoordelen hebben en niets kosten (bv. p. 201). Preventie en hergebruik kunnen echter ook negatieve milieu-effecten hebben (cf. supra). Zij zijn bovendien niet gratis, maar brengen weldegelijk kosten met zich mee (onderzoek en ontwikkeling, investeringen, opslagruimte, verlies aan producenten- en consumentensurplus, …).
De raad vraagt dan ook dat het afvalstoffenbeleid op het vlak van sociaal-economische onderbouwing meer gelijke tred houdt met andere milieubeleidsdomeinen, waar sociaal- economische analyses en onderzoek geleidelijk aan hun kinderschoenen ontgroeien30.
3.7 Bindend karakter
In het ontwerp wordt gesteld dat het uitvoeringsplan de beslissingen en acties aangeeft die gedurende de planperiode door alle betrokkenen (beleidsmakers en uitvoerders) moeten worden uitgevoerd (p. III).
De raad merkt op dat het uitvoeringsplan wettelijk enkel geldt voor de administratieve overheden van het Vlaamse Gewest die zijn belast met taken van openbaar nut inzake milieubeleid: provincies, intergemeentelijke verenigingen, gemeenten en publiek- en privaatrechterlijke instellingen (artikel 36, § 6 van het afvalstoffendecreet). Het is dus niet bindend voor andere uitvoerders (bv. bedrijfssectoren). Daarvoor moeten andere instrumenten worden gebruikt. Het uitvoeringsplan volstaat m.a.w. niet als beleidsdaad om voor gezinnen en bedrijven nieuwe regels vast te leggen.
Het uitvoeringsplan volstaat evenmin als beleidsdaad om voor overheden (provincies, gemeenten, …) nieuwe regels vast te leggen, in het geval deze afwijken van bestaande wettelijke regels. Voorbeelden daarvan zijn de voorgestelde hervorming van het verpakkingsbeleid en de eventuele herziening van de taakverdeling tussen provincies en gemeenten. Deze vergen aanpassingen aan o.a. het samenwerkingsakkoord verpakkingsafval respectievelijk het afvalstoffendecreet. Intussen creëert men mogelijks een voor de praktijk onduidelijke en verwarrende situatie.
30 Zie bv. MIRA-S 2000 Gevolgen voor de economie: Wetenschappelijke achtergronddocumenten.
Red. Peter Van Humbeeck. Mechelen, Vlaamse Milieumaatschappij, 2000, http://www.vmm.be en www.emis.vito.be/economie. En Erika Meynaerts, Peter Vercaemst en Sara Ochelen.
Milieukostenmodel. Achtergronddocument. Mol; VITO, 2002. Cf. tevens de recente inspanningen terzake van AMINAL voor lucht en van VMM voor water.
4. DE PLANINHOUD
4.1 Plandoelstellingen en strategie 4.1.1 Inhoud van het plan
Het plan stelt drie plandoelstellingen voorop. Zij hebben betrekking op preventie en hergebruik, selectieve inzameling en recyclage, en eindverwerking. Voor elk van deze thema’s wordt tevens een strategie geformuleerd (zie Tabel 1). Algemeen gelden daarbij twee uitgangspunten: (1) de effectiviteit van het gevoerde afvalstoffenbeleid moet omhoog; en (2) het afvalbeleid moet worden afgestemd op het federale niveau, de gewesten, buurlanden en Europa.
Tabel 1: Plandoelstellingen en strategie
Plandoelstelling Strategie
De productie van afval en de hiermee verbonden milieudruk mag niet verder stijgen
- Tweesporenbeleid gericht op consument en producent/invoerder - Ondersteuning nieuwe initiatieven rond preventie en hergebruik - Aandacht voor specifieke afvalstromen
- Goede omkadering
- Afstemmen prijzenbeleid op afvalpreventie Grondstoffen moeten op
milieuverantwoorde wijze worden vervangen door afvalstoffen, daar waar mogelijk en wenselijk
- Maximale scheiding aan de bron
- Afstemmen inzamelsystemen in de verschillende regio’s - Afzet van afvalstoffen in de recyclagemarkt gaat voor op
energierecuperatie
- Verbeteren van de mogelijkheden voor afvalrecyclage - Afzetmogelijkheden garanderen en bevorderen
- Rekening houden met de praktische uitvoerbaarheid voor de burgers.
De totale hoeveelheid te storten of te verbranden afvalstoffen moet milieuverantwoord beperkt worden
- Enkel afval dat niet recycleerbaar en wel brandbaar is, kan naar thermische eindverwerking
- De programmering van de totale eindverwerkingscapaciteit gebeurt op gewestelijk niveau
- De ontbrekende eindverwerkingscapaciteit wordt op korte termijn ingevuld met installaties die beantwoorden aan het BBT-principe - Het principe van zelfvoorziening voor verwijdering blijft behouden - Er is nood aan een duidelijke afbakening tussen nuttige toepassing en
verwijdering
- Vlaanderen voorziet in nauwgezette programmering van de eindverwerkingscapaciteit om preventie en selectieve inzameling te stimuleren
- Stimuleren van technologische verbeteringen
- Ombuigen negatieve houding bij de bevolking ten opzichte van verwerkingsinstallaties
- Enkel wat niet recycleerbaar en niet brandbaar is, kan gestort worden
- De stortcapaciteit moet worden afgestemd op het aanbod
- Storten moet duurder zijn dan verbranden en er komen geen nieuwe stortsites
- Vermijden monopolievorming - Vermijden rechter- en partijsituatie
Verder krijgen preventie en hergebruik de absolute prioriteit. De taakstellingen zijn gericht op een maximale kwalitatieve en kwantitatieve preventie en hergebruik. Enkele specifieke afvalstoffen zijn volgens het plan in het bijzonder interessant voor preventie.
Hiervoor wordt het bestaande preventiebeleid aangevuld of geïntensiveerd. De nadruk ligt op drie soorten afvalstromen: (1) fracties die in zeer grote volumes selectief worden ingezameld; zoals GFT/groenafval en papier; (2) fracties die in grote hoeveelheden worden verbrand of gestort, zoals de plasticfractie; (3) fracties waar de consument veel mee in aanraking komt, zoals verpakkingen.
4.1.2 Bemerkingen
De raad gaat akkoord met de algemene plandoelstellingen en strategie zoals opgenomen in Tabel 1. Wel merkt de raad op dat de vertaling van de doelstellingen en strategie in concrete acties niet steeds consequent is gebeurd31.
Verder onderschrijft de raad de behoefte aan bijkomende inspanningen op het vlak van preventie. Het ontwerpplan gaat hierin enerzijds niet ver genoeg, in de zin dat de acties in het ontwerpplan soms te beperkt zijn (1). Anderzijds gaat het ontwerpplan soms te ver, in de zin dat voor vele soorten afvalstromen eerder rechtlijnig hergebruik boven recyclage worden gesteld (2). Beide kritieken worden hierna verduidelijkt.
(1) De acties in het ontwerpplan die betrekking hebben op preventie, zijn in verschillende opzichten beperkt32.
· Ten eerste komt de preventie van het bedrijfsafval dat samen met het huishoudelijk afval wordt ingezameld, bijvoorbeeld afval van winkels en kleine bedrijven dat zich vrijwel niet onderscheidt van het huishoudelijk afval en dat niet afzonderlijk kan worden gekwantificeerd, nauwelijks aan bod. De doelgroepgerichte acties zijn bijna uitsluitend gericht op gezinnen en consumenten. Nochtans heeft het toepassingsgebied van het uitvoeringsplan ook betrekking op de vermelde afvalstoffen van bedrijven. Gezien dit echter volledig wordt gedekt door het uitvoeringsplan KMO -afval, is het volgens de raad wenselijk dat daar in het plan wordt naar verwezen.
31 Het principe van zelfvoorziening bijvoorbeeld blijft volgens de strategie behouden, maar wordt in actie 113 rond de programmering van de eindverwijderingscapaciteit niet consequent aangehouden.
32 Het plan stelt: “enkele specifieke afvalstoffen zijn in het bijzonder interessant voor preventie.
Hiervoor wordt het bestaande preventiebeleid aangevuld of geïntensiveerd. De nadruk ligt op drie soorten afvalstromen: 1. Fracties die in zeer grote volumes selectief worden ingezameld, zoals GFT/groenafval en papier, of die een hoge milieu-impact hebben, zoals eenmalig glas; 2. Fracties die in grote hoeveelheden worden verbrand of gestort, zoals de plasticfractie; 3. Fracties waar de consument veel mee in aanraking komt, zoals verpakkingen.”
· Ten tweede zijn de acties volgens de raad sterk gericht op enkele specifieke deelfracties (organische fractie, reclamedrukwerk, verpakkingen). Andere fracties en ook instrumenten met een brede impact op verschillende afvalfracties komen te weinig aan bod. Zo blijft volgens de raad de rol van het stimuleren van productinnovaties, eco-design, levenscyclusanalyses, en van instrumenten zoals het PRESTI-programma onderbelicht. PRESTI kan bijvoorbeeld ook een bijdrage leveren aan de voorkoming of vermindering van de hoeveelheid afval van bedrijven dat aan huishoudelijk afval zou kunnen worden gelijkgesteld (bv. kantoorafval).
· Ten derde is de noodzaak van samenwerking met het federale niveau wat onderbelicht. Voldoende afstemming en samenwerking tussen het beleid en de initiatieven van de gewesten enerzijds en van de federale overheid anderzijds is nochtans belangrijk, vooral gezien de federale bevoegdheid voor productnormering.
Afvalpreventie hangt immers vaak nauw samen met instrumenten van productbeleid. Samenwerking tussen de verschillende bevoegdheidsniveaus is dus noodzakelijk.
(2) Het ontwerpplan gaat soms te ver, omdat zoals gezegd voor vele soorten afvalstromen eerder rechtlijnig (product-) hergebruik boven recyclage (materiaalhergebruik) worden gesteld.
Vanuit wetenschappelijke hoek is er in het verleden herhaaldelijk aangetoond dat dit niet zomaar algemeen kan worden gesteld. Voor bepaalde afvalstromen en binnen een specifieke beleidscontext blijkt een verwerking op een zo hoog mogelijk niveau in de verwerkingshiërarchie namelijk niet steeds de beste keuze te zijn, en kan in specifieke gevallen selectieve inzameling en recyclage bijvoorbeeld meer aangewezen zijn dan hergebruik, of omgekeerd33. Daarom stelden zowel het milieubeleidsplan 1997-2001 als het uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen 1997-2001 dat “het in absolute zin hanteren van de rangorde voor alle afvalstromen niet aangewezen is. De specifieke milieuhygiënische, economische en andere omstandigheden zoals tijd een ruimte, maken dat het optimaal milieurendement per individuele afvalstroom kan verschillen.
De hiërarchie is in dat geval een “checklist” die wordt overlopen alvorens er beslissingen worden genomen”.
33 Cf. de resultaten van levenscyclusanalyses terzake. Een samenvatting daarvan is te vinden in onder meer De Caevel, Bernard. Kosten-batenstudie rond het invoeren van hergebruiksdoelstellingen en het optrekken van recyclagedoelstellingen in het kader van de herziening van de verpakkingsrichtlijn 94/62/EC, Brussel, RDC, 2001. De raad is dan ook verwonderd over de bewering van het plan dat uit een VITO-onderzoek zou blijken dat hergebruik (van verpakkingsafval) nergens slechter scoort dan eenmalige verpakkingen (p. 22).
Dergelijke nuancering is niet meer aanwezig in het ontwerpplan. De voorkeur voor hergebruik wordt vrij absoluut gesteld, en is ook in specifieke acties terug te vinden34. Een goede motivering daarvoor is niet in het ontwerpplan aanwezig. De keuze om voor bepaalde afvalstromen hergebruik fors te gaan stimuleren is enkel gebaseerd op een beperkt aantal kwantitatieve criteria35. Dit is te beperkt.
De raad meent dan ook dat meer per afvalstroom, na integrale afweging van kosten en baten, moet worden bekeken welke strategie het meest geschikt is. Rechtlijnige benaderingen zijn te verwerpen, in beide richtingen. Een optimaal beleid betekent het samengaan van hergebruik en selectieve inzameling, waardoor de te vermijden restfractie minimaal wordt.
In dat verband merkt de raad tevens op dat de overgrote meerderheid van de acties van deel 4.2. van het ontwerpplan betrekking heeft op selectieve inzameling, niet op bevordering van de recyclage van de ingezamelde afvalstoffen of op de afzet van recyclagematerialen. Terzake kan ook worden verwezen naar de problematiek van secundaire grondstoffen, waarover het plan vrijwel niets vermeldt.
4.2 Ambitieniveau taakstellingen 4.2.1 Inhoud van het plan
Als algemene taakstelling geldt “geen toename van het afvalaanbod”. Dit betekent gezien de verwachte bevolkingsgroei en het bestedingspatroon een jaarlijkse daling van het afvalaanbod bij ongewijzigd beleid met 2 %.
Deze doelstelling wil men in de eerste plaats bereiken via scherpere taakstellingen voor preventie (zie Tabel 2) Omdat deze taakstellingen niet of moeilijk meetbaar zijn, werden tevens taakstellingen geformuleerd voor enkele ‘preventie-indicatoren’ (zie Tabel 3)
34 Bv. inzake het gebruik van herbruikbare verpakkingen voor alle soorten producten, activiteiten en bevolkingsgroepen.
35 Cf. supra: fracties die in zeer grote volumes selectief worden ingezameld; fracties die in grote hoeveelheden worden verbrand of gestort; fracties waar de consument veel mee in aanraking komt.
Tabel 2: Taakstellingen preventie en hergebruik in 2007
Fractie Huisvuil Grofvuil
% Ton kg/inw % Ton kg/inw
Organisch afval (totaal) 19 112.086 18 13 71.453 12
Papier & Kartonafval* 11 63.376 10 11 1.288 0,2
Glasafval* 11 20.883 3 11 668 0,1
Metaalafval* 11 5.131 1 11 10.536 2
Kunststofafval* 11 14.506 2 11 3.127 1
Textiel* 11 4.909 1 11 4.785 1
Drankkartons* 11 1.385 0,2 - - -
Hygiënisch* 11 7.650 1,2 - - -
Hout* - - - 11 29.500 5
AEEA* - - - 28 22.819 2
Overige huisvuilfracties* 11 8.411 1,4
Inert afval: bouw - en sloopafval*
11 3.023 0,5 11 54.061 2
Klein gevaarlijk afval* 11 1.793 0,3 - - -
Totaal 14 243.153 40 13 198.237 34
* t.o.v. 2000
Tabel 3: Taakstellingen preventie voor geselecteerde preventie-indicatoren
GFT- en groenafval Percentage van de bevolking die aan preventie van
organisch afval doet:
- Vlaams niveau 40 - GFT-gemeenten 36 - Groengemeenten 46 - Steden > 50.000 inwoners 25
Preventie papierafval 2003: 16 % reductie van oplage gratis pers en niet-
geadresseerde reclamedrukwerk (t.o.v. 1999)
2007: 5 % van de bevolking weigert geadresseerd reclamedrukwerk
Preventie en hergebruik verpakkingen Reductie en hergebruik verpakkingen: 2 %
Reductie en hergebruik drankverpakkingen: 20 % (t.o.v.
2000)
Kringloopcentra Hergebruik : 5 kg / inwoner / jaar
Luiers Reductie gewicht en hergebruik: 2 %
AEEA Preventie en hergebruik: 10 %
Overige afvalstoffen Preventie: 2 % (groei)
Voor recyclage is de taakstelling een toename van de selectieve inzameling van huisvuil tot 60 % en van grofvuil tot 83 % in 2007. Deze taakstelling werd verder opgesplitst per fractie (zie Tabel 4). Zij gelden zowel voor de totale bevolking van Vlaanderen als op het niveau van elke gemeente als streefdoel.
Tabel 4: Taakstelling selectieve inzameling voor huisvuil en grofvuil per fractie
huisvuil grofvuil
inzamel graad % kg/inw inzamel graad % kg/inw
Fractie Res.
2000
Taakst 2001
taakst 2007
Res 2000
Taakst 2001
taakst 2007
Res 2000
Taakst 2001
taakst 2007
Res 2000
Taakst 2001
taakst 2007
Organisch afval -
- GFT 52 45 66 62 62 52 - -
- Groenafval 87 5 94 90 96 80 40 77
Recyclb papierafval 89 85 91 55 38 52 / 40 / 1
Pap&kart verpakk 81 65 85 19 13 24
Glasafval 89 80 89 27 21 24 90 1
Metaalafval 51 35 80 3 3 5 52 75 75 9 11 10
Kunststof flessen 66 60 85 4 2 4
Kunststof verpakking 14 25 38 2 4 2 6 0
Drankkartons 57 40 80 1 1 1
Textielafval 46 35 50 3 3 3 / 40 / 1
Inert afval 90 4 87 80 98 77 47 69
AEEA 90 9
Houtafval 75 19 29
KGA 71 50 75 2 2 2
Overige fracties 50* 47* 90 24* 15* 3
Totaal 57 45 60 179 148 148 80 75 83 190 114 197
Tot slot zijn ook taakstellingen geformuleerd voor de maximale hoeveelheid huishoudelijk afval (huisvuil, grofvuil en gemeentevuil) bestemd voor eindverwerking per inwoner in 2005 en 2007, zowel voor Vlaanderen als geheel als per gemeente (zie Tabel 5). Voor 2007 wordt een streefdoel van 150 kg per inwoner vooropgezet.
Tabel 5: Taakstellingen aanbod huishoudelijk afval (huisvuil (incl. PMD-residu), grofvuil en gemeentevuil) voor eindverwerking uitgedrukt per inwoner36
2000 gerealiseerd: 191 kg op Vlaams niveau
2003 180 kg op Vlaams niveau met een max. van 220 kg per inw. op gemeenteniveau 2005 165 kg op Vlaams niveau met een max. van 200 kg per inw. op gemeenteniveau 2007 150 kg op Vlaams niveau
Indien een gemeente in gebreke blijft en de door sectorale afvalstoffenplannen opgelegde verplichtingen en taakstellingen niet nakomt binnen de door de Vlaamse regering bepaalde termijn, zal de Vlaamse regering, na ingebrekestelling bij een met
36 De taakstellingen voor de kustgemeenten, studentengemeenten en voor de grote steden Antwerpen, Brugge en Gent worden in het ontwerpplan vermeerderd met correctiefactoren.
