2. De huidige wettelijke regeling op hoofdlijnen
2.4 De parlementaire behandeling en ontvangst van het Wetsvoorstel prejudiciële vragen prejudiciële vragen
In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp gaf de minister de volgende beweegreden – aansluitend bij hetgeen in paragraaf 1.2 reeds besproken werd – voor de invoering van een prejudiciële procedure in civiele zaken:
Een tijdige beantwoording van rechtsvragen die anders niet of niet tijdig bij de Hoge Raad komen;
Een spoedige beantwoording op een onzekere rechtsvraag kan bijdragen aan de schikkingsbereidheid van partijen en leidt bij een collectieve schikking in het kader van de WCAM er mogelijk toe dat minder mensen kiezen om daaraan niet deel te nemen; De prejudiciële procedure over een bepaalde rechtsvraag kan andere procedures waarin
diezelfde vraag speelt, overbodig maken;
Een spoedige beantwoording maakt het instellen van hoger beroep en cassatie overbodig zodat de prejudiciële procedure bijdraagt aan de versnelling van een procedure;
De prejudiciële procedure kan een nuttig instrument zijn voor een optimale vervulling van de rechtsvormende taak van de civiele kamer van de Hoge Raad;
Omdat de beantwoording een precedentwaarde zal hebben, leidt dit tot een versterking van de rechtseenheid en de rechtszekerheid.
Het conceptwetsvoorstel is met instemming begroet.44 Het uiteindelijke wetsvoorstel is eveneens goed ontvangen.45 Bezien we immers de reacties in de doctrine op de beoogde
44 Kamerstukken II 2010/11, 32 612, nr.3, p. 2. De in de consultatie participerende organisaties waren naast de Hoge Raad zelf: de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Raad voor de Rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Vereniging van civiele cassatieadvocaten (VCCA), de Stichting Afwikkeling Massaschade (SAM), de Nederlandse Associatie van Risk en Insurance Managers (NAFRIM), VNO-NCW en de advocatenkantoren Allen & Overy, BarentsKrans en Baker & McKenzie.
45 Het is niet doenlijk om alle commentaren in de literatuur recht te doen; we volstaan hier dan ook graag met een algemene verwijzing naar de literatuurlijst en de civielrechtelijke literatuur genoemd in dit hoofdstuk en in hoofdstuk 3.
36
invoering van de regeling voor prejudiciële vragen aan de Hoge Raad, dan rijst dus een beeld van geringe fundamentele weerstand tegen de regeling als zodanig, en dus een positief gestemde ontvangst in het algemeen. Voor zover er kritiek is geuit, zag die met name op de werking van bepaalde onderdelen van de regeling of (met name) op de materieelrechtelijke inhoud en beslissing in de betreffende zaak.46 Het instrument als zodanig lijkt niet (meer) ter discussie te staan.47
Tijdens de totstandkoming van de Wet prejudiciële vragen kwam de felste kritiek van de Raad van State; deze gaf zelfs een negatief oordeel over het wetsvoorstel. Een eerste kritiekpunt was de voorlopige aard van de feitelijke grondslag die nu eenmaal inherent is een prejudiciële procedure. Aangezien rechtsoordelen vaak sterk zijn verweven met feitelijke waarderingen, bestaat er een risico dat een zaak die bij wijze van prejudiciële vraag wordt voorgelegd, ‘te vroeg’ bij de Hoge Raad komt.48
Meer fundamenteel was de kritiek dat invoering van de prejudiciële procedure de verhouding tussen de rechtsprekende en wetgevende machten op scherp zou zetten.49 In een reguliere cassatieprocedure doet de Hoge Raad uitspraak in een concreet geval. In latere soortgelijke zaken kan de Hoge Raad zijn eerdere rechtspraak (her)overwegen in het licht van de specifieke omstandigheden van het eerdere geval. Deze stapsgewijze rechtsvorming ontbreekt in de prejudiciële procedure waar de Hoge Raad wordt gevraagd om een antwoord te geven dat voor een groot aantal zaken van belang is. Antwoorden in prejudiciële procedures dreigden volgens de Afdeling te ontaarden in pseudowetgeving.50 De verhouding tussen wetgever en rechter vormde voor de Afdeling ook reden tot verzet tegen de uitbreiding tot rechtsvragen met een zaaksoverstijgend belang.51 Met het stellen van een prejudiciële vraag, wordt de wetgever min of meer overgeslagen voordat deze zelf een oordeel heeft kunnen vormen over de desbetreffende kwestie.52
46 Zie bijvoorbeeld Hermans 2015, p. 159-160 die vraagtekens plaats bij het belang van sommige aan de Hoge Raad voorgelegde vragen, en verder paragraaf 3.5.2 hierna.
47 Dat is opvallend, gelet op de negatieve adviezen van de Hoge Raad zelf van meer dan tien jaar eerder, zoals Vermeulen 2012 ook constateert. Hij haalt het ‘Dexia-debacle’ aan als mogelijke reden voor deze ommezwaai.
48 Kamerstukken II , 2010/11, 32 612, nr.4, p. 3. De Afdeling ging hierbij er van uit dat de Hoge Raad krachtens art. 419 derde lid Rv gebonden was aan de feitelijke vaststelling door de vraagstellende rechter net zoals hij aan deze vaststelling is gebonden in een reguliere cassatie (zie noot 2 van het advies). De Minister wierp tegen dat de Hoge Raad daar juist niet aan is gebonden. Dit werd ook reeds in de MvT betoogd (Kamerstukken II, 2010 - 2011, 32 612, nr.3, p. 7 – 10) In zijn eerste antwoord (HR 8 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY4889, NJ 2013/123) heeft de Hoge Raad onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis beslist dat hij niet gebonden is aan zijn antwoord als de feiten in cassatie anders blijken te liggen.
49 Kamerstukken II 2010/11, 32 612, nr.4, p. 4.
50 Het wijzen van dergelijke arrêts de règlement wordt overigens verboden door art. 12 Wet algemene bepalingen: ‘Geen regter mag bij wege van algemeene verordening, dispositie of reglement, uitspraak doen in zaken welke aan zijne beslissing onderworpen.’ Wanneer wordt gekeken naar bijvoorbeeld de
bewijsbeslag-zaak (HR 13 september 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ9958, NJ 2014/455) valt op zichzelf moeilijk te ontkennen dat die ‘vrees’ is bewaarheid. Daar staat wel tegenover dat de Hoge Raad in HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:736, NJ 2014/525 in het kader van een reguliere cassatie een soortgelijk regelend arrest wees over de toekenning van schadevergoeding voor overschrijdingen van de redelijke termijn in civiele zaken. Dat specifiek de prejudiciële procedure aanleiding zou geven tot door art. 12 Wet AB verboden arrêts de règlement wordt hierdoor dus gelogenstraft. Aanleiding voor beide arresten was niet zozeer de procedure als wel het stilzitten van de wetgever in beide dossiers. Voor de Hoge Raad was dat dan ook reden om in beide zaken zelf in de materie te voorzien. Zie Giesen 2014.
51 Deze uitbreiding ontbeerde volgens de Raad überhaupt een dragende motivering en zou slechts zijn ingegeven om met de prejudiciële procedure te kunnen experimenteren.
37
In dit verband is het interessant om erop te wijzen dat de Afdeling zich eveneens kritisch heeft opgesteld tegenover de recente indiening van het voorstel om de prejudiciële procedure in fiscale zaken in te voeren. In haar advies herhaalde de Afdeling deels de eerdere kritiek op de Wet prejudiciële vragen.53 Ook uitte zij zich negatief over het voornemen van de staatssecretaris om deze ‘majeure wijziging van het fiscale procesrecht’ door te voeren zonder de verschijning van de evaluatie van de civielrechtelijke regeling af te wachten.54 Het voorstel is niettemin ongewijzigd ingediend.
Deze kritiek op de voorgestelde Wet prejudiciële vragen in civiele zaken werd door de Minister verworpen. Dat de invoering van een prejudiciële procedure tot een dermate ingrijpende wijziging zou leiden in het takenpakket van de Hoge Raad en de verhouding tussen rechter en wetgever, zag hij niet in. Hij benadrukte daarbij dat het geven van brede antwoorden op rechtsvragen ook in reguliere cassatieprocedures allang ingang had gevonden en dat de bijval daarvoor sinds de voorstellen van de Commissie-Hammerstein alleen maar is toegenomen. Het enige verschil tussen een prejudiciële procedure en een reguliere cassatieprocedure is in dit opzicht dat in een prejudiciële procedures een richtinggevende uitspraak sneller kan worden gegeven.55 Daarbij vermeldde de Minister dat ‘de Hoge Raad [hem] in dit verband [heeft] laten weten van mening te zijn dat de prejudiciële procedure een noodzakelijk middel is om de hem opgedragen taken goed te kunnen vervullen en dat deze procedure geen afbreuk doet aan de ‘reguliere taak’ van de Hoge Raad.’ Ook liet de minister weten dat de Hoge Raad zelf ook voorstander was van de prejudiciële procedure en de uitbreiding tot veelvoorkomende rechtsvragen.56 Het wetsvoorstel werd vervolgens ongeschonden aangenomen door de Tweede Kamer en (als hamerstuk) door de Eerste Kamer.
Als we vervolgens nog kort de blik vestigen op het heden, mag de invoering van de prejudiciële procedure in belastingzaken niet buiten beeld blijven, ook al niet omdat in dat proces informatie boven tafel komt die van belang kan zijn voor deze evaluatie. De fiscale regeling vormt in belangrijke mate een kopie van haar civiele voorganger.57 In hun brief aan de Staatssecretaris van Financiën over het voorstel om een prejudiciële procedure in belastingzaken in te voeren, maken de President van de Hoge Raad en de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad – respectievelijk M.W.C. Feteris en J.W. Fokkens – melding van de ervaringen die de civiele kamer inmiddels heeft opgedaan met de prejudiciële procedure. Volgens de briefschrijvers zijn die ervaringen ‘zonder meer positief’.58 Dat gegeven strookt overigens met de uitkomsten van de interviews, zoals moge blijken uit hoofdstuk 4.
2.5 Afronding
In dit hoofdstuk is de totstandkoming van de Wet prejudiciële vragen aan de Hoge Raad besproken. Belangrijk is dat daaruit het beeld rijst dat er slechts van geringe weerstand tegen de regeling als zodanig sprake is geweest, eigenlijk vooral bij de Raad van State, dat er dus gesproken kan worden over een positief gestemde ontvangst. Dat beeld vindt
53 De principiële kritiek op de verhouding tussen wetgever en rechter uit het eerdere advies is opmerkelijk genoeg achterwege gebleven.
54 Kamerstukken II 2015/16, 34 305, nr.4, p. 2-4.
55 Kamerstukken II 2015/16, 34 305, nr.4, p. 6.
56 Kamerstukken II 2015/16, 34 305, nr.4, p. 7 en 9.
57 Zie echter paragraaf 3.3.4.3 voor een belangrijk verschil. Het ontwerp voor een fiscale prejudiciële procedure kent vooralsnog niet het ‘talrijkheidscriterium’ als ingangseis.
58 Brief van 9 september 2015 onder 2. Te raadplegen op:
www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/brieven/2015/09/03/advies-hoge-raad-over-concept- wetsvoorstel-overige-fiscale-maatregelen-2016/advies-hoge-raad-over-concept-wetsvoorstel-overige-fiscale-maatregelen-2016.pdf.
38
bevestiging in de (nogal gehaaste) overname van de civielrechtelijke regeling voor fiscale zake.