Indammende werking van de prejudiciële procedure?

Verder kan de verlenging van de strafzaak nog de vraag oproepen naar de verenigbaarheid met het vereiste van berechting binnen redelijke termijn van art. 6 EVRM. Hier valt evenwel niet een probleem te verwachten. Als een prejudiciële vraag wordt gesteld, mag worden aangenomen dat deze vraag ziet op complexe materie. Laat dat net een factor zijn op grond waarvan het EHRM beoordeelt of daadwerkelijk sprake is van schending van de redelijke termijn.66 Complexe materie verlangt nu eenmaal meer tijd. Voorts moet rekening worden gehouden met de omstandigheid dat het EHRM de gehele strafrechtelijke procedure, dus inclusief een alsnog ingesteld hoger beroep en cassatie, in ogenschouw neemt. Het is dan voorstelbaar dat in de gegeven omstandigheden van het geval de duur van een prejudiciële procedure daartegen wegvalt.

6.5.2 Indammende werking van de prejudiciële procedure?

De strafkamer van de Hoge Raad kampt met een forse toestroom aan zaken. Onder meer de commissie-Hammerstein heeft gewezen op de noodzaak om de toestroom van zaken in te kunnen dammen.67 Kan een prejudiciële procedure in strafzaken niet ook die werking hebben? Gelet op de functie van een prejudiciële procedure kan in abstracto worden betoogd dat wanneer de Hoge Raad in een prejudiciële procedure een richtinggevende uitspraak op een bepaalde rechtsvraag heeft gegeven, het de verdediging en/of het openbaar ministerie in dezelfde zaak, alsook in andere zaken kan weerhouden van het aanwenden van de gewone rechtsmiddelen van hoger beroep en cassatie. Het standpunt van de Hoge Raad is dan immers bekend. Niettemin moet sterk worden getwijfeld aan de juistheid van deze redenering, omdat in strafzaken de verdediging rechtsbescherming of

64 Knigge 2015, p. 94.

65 Die zou reeds bij het stellen van de prejudiciële vraag kunnen worden bepaald, rekening houdend met de gemiddelde doorlooptijd bij de Hoge Raad.

66 Standaardrechtspraak, zie bijv. EHRM 18 september 2008, appl.no. 9174/02, § 101-104 (Korbely v. Hungary).

186

uitstel zoekt door hoger beroep en vervolgens cassatie in te stellen. Dat verklaart de grote toestroom van zaken in de strafsector.68

6.5.3 (Verder) veranderende positie van de Hoge Raad?

Hiervoor hebben wij gewezen op het argument dat een prejudiciële procedure in strafzaken de taak van de Hoge Raad kan dienen van het bevorderen van de rechtseenheid en het bijdragen aan de rechtsvorming (zie paragraaf 6.4.2). In dit verband moet worden gewezen op de mogelijkheid van een geleidelijk veranderende positie van de Hoge Raad.

In een prejudiciële procedure is de Hoge Raad minder een cassatierechter die in een individuele strafzaak kan bewerkstelligen dat wordt gekomen tot een goede rechtsbedeling en een rechtvaardig oordeel. Er wordt dan immers niet meer naar de gehele strafzaak gekeken zoals die via de cassatiemiddelen aan de Raad wordt gepresenteerd, maar naar de concrete prejudiciële vraag, met mogelijk van daaruit een blik op delen van de strafzaak. De inkaderende werking van een prejudiciële vraag beperkt het blikveld van de Hoge Raad, die daardoor meer kan gaan verschuiven naar de positie die het HvJ EU in prejudiciële procedures heeft. In prejudiciële procedures kan de Hoge Raad zich meer toeleggen op het meer in het algemeen beantwoorden van rechtsvragen, dus los van een individuele strafzaak. Dat kan resulteren in een rechtsvraaggerelateerde opstelling. Dat leidt tot een nieuwe benadering. Röttgering spreekt in dit verband van een Hoge Raad als semi-wetgever, en dan niet een op verzoek van partijen, maar op verzoek van de feitenrechter.69 6.5.4 Er zijn alternatieven

Het stelsel van rechtsmiddelen in strafzaken kent wegen om betrekkelijk snel een uitspraak van de Hoge Raad te verkrijgen. Daarbij kan aan drie instrumenten worden gedacht.

In de eerste plaats kan binnen het bestek van de gewone rechtsmiddelen van het hoger beroep en cassatie een rechtsvraag versneld worden afgedaan. Er bestaat een informele werkwijze waarbij in overleg tussen de Hoge Raad, het Parket bij de Hoge Raad en de betrokken feitenrechters, het Openbaar Ministerie en de verdediging de gebruikelijke termijnen die voor de verschillende fasen gelden worden verkort. De termijn waarbinnen het oordeel van de Hoge Raad wordt verkregen, kan op deze manier fors worden ingekort. Zo heeft de Hoge Raad na het wijzen van het Salduz-arrest door het EHRM in zeven maanden tijd diens oordeel gegeven over de implicaties van dit Salduz-arrest voor de Nederlandse strafvordering, zie paragraaf 6.4.1. Een prejudiciële procedure zal in de regel niet veel sneller zijn, zie paragraaf 6.5.1.70

In de tweede plaats biedt het buitengewone rechtsmiddel van cassatie in het belang der wet een instrument om een rechtsvraag met voorrang aan de Hoge Raad voor te leggen. Gelet op de betekenis van dit bestaande rechtsmiddel voor het beantwoorden van rechtsvragen, worden de mogelijkheden en de toepassingsvoorwaarden van cassatie in het belang der wet hierna apart uitgewerkt (zie paragraaf 6.6).

In de derde plaats kan onder omstandigheden ook voor strafrechtelijke rechtsvragen gebruik worden gemaakt van de huidige prejudiciële procedure bij de civiele kamer van de Hoge Raad. Het is namelijk mogelijk dat in een voorlopige voorzieningen procedure de civiele voorzieningenrechter op de voet van art. 392 Rv een prejudiciële vraag stelt over een

68 Vgl. Rapport Hammerstein 2008, p. 33.

69 Röttgering 2011, p. 157.

187

strafvorderlijke rechtsvraag. Deze situatie deed zich in het vonnis van de Haagse voorzieningenrechter van 31 maart 2016.71

Eisers in dit kort geding, de Nederlandse Vereniging van Strafrechtadvocaten (NVSA) en de Nederlandse Vereniging van Jonge Strafrechtadvocaten (NVJSA), vorderen van de Nederlandse Staat en de Raad voor de Rechtsbijstand dat bepaalde beleidsregels van het Openbaar Ministerie buiten werking worden gesteld alsmede dat de gedaagden voorzien in een organisatorisch en financieel deugdelijk beleid om een effectieve rechtsbijstand van de aangehouden verdachte die door de politie wordt verhoord mogelijk te maken. Daartoe beroepen zij zich op een tweetal uitspraken van de strafkamer van de Hoge Raad, een EU-richtlijn72 en rechtspraak van het EHRM inzake de Salduz-kwestie. Eisers verzoeken de voorzieningenrechter in dat verband een prejudiciële vraag aan de civiele kamer van de Hoge Raad te stellen, omdat een ‘(…) rechtsvraag over de inhoud en reikwijdte van het recht op verhoorbijstand (…) immers van belang [is] voor een veelheid aan vorderingsrechten en voor de beslechting van talrijke andere geschillen over het recht op verhoorbijstand.’ De voorzieningenrechter meent dat de uitspraak van de strafkamer van de Hoge Raad van 22 december 201573 onduidelijk is over de vraag of op dit moment reeds aan de EU-richtlijn moet worden voldaan, de vraag of de Hoge Raad een omgeclausuleerd en algemeen recht op verhoorbijstand heeft willen formuleren en de vraag wat die verhoorbijstand dan inhoudt. Voorts vindt de voorzieningenrechter dat de beleidsregels van het Openbaar Ministerie beperkingen kennen waarvan niet duidelijk is hoe die te verenigen zijn met de genoemde uitspraak van de Hoge Raad. In diens vonnis stelt de voorzieningenrechter dan ook vast dat hij voornemens is de navolgende rechtsvraag aan de Hoge Raad voor te leggen:

‘Zijn de beperkingen (of een (aantal) daarvan) die in de Beleidsbrief OM aan het recht op verhoorbijstand worden verbonden, zoals opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van die Beleidsbrief OM, verenigbaar met de in het arrest van 22 december 2015 geformuleerde norm van de Hoge Raad dat een verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door de politie, behoudens bij het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken?’

Hij geeft vervolgens partijen gelegenheid om zich over dit voornemen uit te laten en houdt de behandeling van het kort geding aan. Twee weken later oordeelt de voorzieningenrechter dat de grond van art. 392 lid 1 sub b Rv van toepassing is, omdat door de bestaande onduidelijkheid over de verhoorbijstand advocaten zich belemmerd zullen voelen in het verlenen van verhoorsbijstand, zodat de verwachting bestaat dat zij zich bij de voorzieningenrechter zullen melden met een vordering uit onrechtmatige daad. Op basis van de inbreng van partijen besluit de voorzieningenrechter de prejudiciële vraag te herformuleren en aan de Hoge Raad voor te leggen. De prejudiciële vragen luiden thans:

‘1. Vormen de regels (of (een) aantal daarvan) die in de Beleidsbrief OM zijn opgenomen, zoals in het bijzonder opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van die Beleidsbrief OM, een beperking van het recht op verhoorbijstand zoals de Hoge Raad dat met zijn arrest van 22 december 2015 op het oog heeft gehad?

71 Rb. Den Haag 31 maart 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:3367.

72 Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming, Pb EU 2013, L 294/1.

188

2. Indien het antwoord op de vorige vraag bevestigend luidt, zijn die beperkingen (of een (aantal) daarvan) zoals in het bijzonder opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van de Beleidsbrief OM, verenigbaar met de in het arrest van 22 december 2015 door de Hoge Raad geformuleerde norm dat een verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door de politie, behoudens bij het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken?

3. Volgt uit de norm die de Hoge Raad heeft geformuleerd in zijn arrest van 22 december 2015 dat de raadsman die tijdens het politieverhoor rechtsbijstand verleent aan een aangehouden verdachten, in staat moet worden gesteld om:

i. bij het gehele verhoor aanwezig te zijn,

ii. daadwerkelijk aan het verhoor deel te nemen, en/of

iii. de verdachte ten aanzien van specifieke vragen te adviseren zich (al dan niet) op zijn zwijgrecht te beroepen, derhalve zonder dat hem regels worden opgelegd die hem beperken in het maken van opmerkingen, het stellen van vragen en het verzoeken om een onderbreking voor overleg met de verdachte?’.

Aldus laat deze zaak zien dat de voorzieningenrechter als restrechter kennis kan nemen van een rechtsvraag die ziet op uitlegging van voorschriften in het licht van een arrest van de strafkamer van de Hoge Raad. Deze rechtsvraag moet dan wel kunnen worden ingepakt als een ontvankelijke eis naar civiel recht. Dat zal alleen in uitzonderingsgevallen mogelijk zijn. Voorts moeten eisers een spoedeisend belang hebben en financieel in staat zijn de voorzieningenprocedure te adiëren; voor belangenverenigingen als de NVSA en NVJSA is dat nog voorstelbaar. Voor een verdachte lijkt dat wat moeilijker liggen. Verder moet voldaan zijn aan de voorwaarden die prejudiciële procedure in het civiele recht kent, zoals dat een van de gronden van art. 392 lid 1 Rv van toepassing moet zijn. Ook leidt het stellen van een prejudiciële vraag tot de bijzonderheid dat de civiele kamer van de Hoge Raad een uitspraak moet doen over een arrest van de strafkamer van diezelfde Hoge Raad. Al met al betreft dit een alternatief voor een prejudiciële procedure in het strafrecht dat alleen in exceptionele gevallen soelaas zal bieden.

Buiten deze drie bestaande instrumenten om snel een uitspraak van de Hoge Raad te verkrijgen, is er nog een bestaand instrument om een uitspraak van een andere hogere rechter te verkrijgen, namelijk van het HvJ EU. De feitenrechter die een rechtsvraag heeft die ziet op de uitlegging en toepassing van een voorschrift van Unierecht kan deze rechtsvraag al via een prejudiciële procedure beantwoord krijgen. Hij kan daartoe een prejudiciële vraag aan het HvJ EU te stellen. De feitenrechter heeft immers deze bevoegdheid (zie paragraaf 6.4.7). Daarmee zoekt de feitenrechter de samenwerking met het HvJ EU, weliswaar met passeren van de Hoge Raad. Daar ligt meteen een kanttekening. Gelet op het zeer beperkt aantal prejudiciële vragen die door feitenrechters aan het HvJ EU worden gesteld,74 lijkt hier een reden voor terughoudendheid te liggen. Voorts past de kanttekening dat deze route alleen openstaat ingeval van een vraag over de uitlegging en toepassing van Unierecht. Ten slotte is met deze prejudiciële procedure de nodige tijd gemoeid. In 2014 was de gemiddelde doorlooptijd 15 maanden.75 Er zijn wel twee varianten van een prejudiciële procedure die snellere doorlooptijd kennen, namelijk de versnelde

74 Volgens Jahae & Dieben 2015, p. 182, is in de periode mei 2013-mei 2015 slechts één maal een prejudiciële vraag aan het HvJ EU gesteld.

189

procedure en de spoedprocedure. In die gevallen is de doorlooptijd in 2014 gemiddeld tussen drie en vijf maanden respectievelijk 2,2 maanden.76

Buiten deze bestaande instrumenten zijn er nog twee niet bestaande, maar potentieel andere instrumenten waarmee snel een oordeel van de Hoge Raad kan worden verkregen.

In de eerste plaats heeft Knigge voorgesteld na te denken over wat hij noemt een procedure voor ‘extrajudiciële vragen’. Een dergelijke procedure zou kunnen inhouden dat een feitenrechter die met een bepaalde rechtsvraag zit, die rechtsvraag aan de Hoge Raad zou kunnen stellen zonder dat vereist is dat de rechtsvraag opkomt in een aanhangig strafproces en dat de beantwoording van die rechtsvraag nodig is voor het nemen van een beslissing in een aanhangig strafproces. Daarmee wordt het kenmerkende vereiste van zaaksgebondenheid van de prejudiciële procedure in het civiele recht losgelaten. Voorts stelt hij voor dat niet vereist is dat de rechtsvraag in talrijke andere strafzaken speelt. De feitenrechter zou ook een concrete, specifieke rechtsvraag die aan de orde is ten aanzien van de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in een complexe megazaak meteen aan de Hoge Raad moeten kunnen voorleggen. Dus niet gelijktijdig met de einduitspraak. Aldus zou de Hoge Raad in deze procedure voor extrajudiciële vragen een cassatierechter ‘zonder zaak’ zijn. Een voordeel van deze benadering zou zijn dat niet zou hoeven te worden gezocht naar een strafzaak die als vehikel dient om een rechtsvraag bij de Hoge Raad te krijgen.77 Wij voegen daaraan toe dat een ander voordeel zou zijn dat in de gevallen waarin de rechtsvraag niet opkomt in een concreet strafproces en voorafgaand aan een toekomstig strafproces via de procedure voor ‘extrajudiciële vragen’ reeds door de Hoge Raad is beantwoord, dat toekomstige strafproces niet hoef te worden onderbroken. De feitenrechter kan het antwoord van de Hoge Raad meteen toepassen in het strafproces. Daar speelt dan geen vertraging door een prejudiciële procedure.

In de tweede plaats kan worden gedacht aan een instrument dat in het civiele recht bestaat, namelijk sprongcassatie (zie daarover paragraaf 3.7.2). Bij sprongcassatie wordt met voorbijgaan aan de behandeling van de zaak in hoger beroep, cassatie ingesteld tegen een vonnis gewezen in eerste aanleg.78 Het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering biedt het instrument van sprongcassatie om sneller een uitspraak van de Hoge Raad te verkrijgen betreffende bepaalde rechtsvragen.79 Daarmee wordt afgeweken van de regel van art. 78 lid 5 Wet RO dat geen cassatie kan worden ingesteld indien er voor de partijen een ander gewoon rechtsmiddel openstaat of heeft opengestaan. De mogelijkheid van sprongcassatie bestaat alleen wanneer indien beide partijen daarmee instemmen en zij tegen het vonnis geen bezwaren van feitelijke aard hebben. In het strafrecht bestaat sprongcassatie niet.80 De Hoge Raad heeft in 1997 geoordeeld dat sprongcassatie in strafzaken niet kan worden toegelaten. Hiermee zou het gesloten stelsel van rechtsmiddelen in strafzaken worden doorbroken. Daarnaast zou het toelaten van sprongcassatie in strafzaken ook de rechtsvormende taak van de Hoge Raad te buiten gaan.81

6.5.5 Soms is rijping van de rechtsvraag en het antwoord daarop vereist