Ontwikkeling van het actief lokaal kiesrecht voor burgers met een migratieachtergrond

2.2.1 Inleiding

Het formele kiesrecht op lokaal niveau dat aan niet-Nederlanders werd toegekend omvat twee aspecten: een actief en een passief kiesrecht. In deze paragraaf behandelen we het actief kiesrecht, het gebruik van het kiesrecht door te gaan stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen. We verbreden hieronder onze blik naar de opkomst en het stemgedrag van kiesgerechtigden met een

migratieachtergrond (dus ook met een Nederlandse of dubbele nationaliteit), en in het bijzonder die van niet-westerse herkomst. Onderzoek was altijd gericht op de politieke participatie van deze groepen.

Onderzoek naar opkomst en stemgedrag

Er is veel onderzoek gedaan naar opkomstpercentages en stemgedrag van kiezers met een migratieachtergrond. De meest gebruikelijke methode is onderzoek via exitpolls ofwel

schaduwverkiezingen. Deze methode bestaat eruit dat aan alle kiezers die een geselecteerd aantal stembureaus in een gemeente verlaten een vragenlijst wordt voorgelegd over stemgedrag en etnische of nationale herkomst.⁴ Het opkomstpercentage van de onderzochte stembureaus wordt

3 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24.803, nr. 2

4 Gewoonlijk wordt gesproken over ‘etnische herkomst’. Maar eigenlijk wordt altijd gecategoriseerd naar nationale herkomst, bijvoorbeeld naar Surinaamse herkomst. Binnen die ‘nationale’ herkomstgroepen zijn

21

vervolgens berekend door dat aantal ingevulde formulieren te vergelijken met het totaal aantal kiezers dat een oproepkaart voor die stembureaus heeft ontvangen (FORUM, 2010). Op basis van het aldus berekende opkomstpercentage en bevolkingsgegevens (van kiesgerechtigden) van de hele gemeente kan vervolgens een schatting worden gemaakt van de opkomst in de gemeente.⁵ Bij de verkiezingen van 1986 en 1990 werden een paar kleinschalige onderzoeken in enkele gemeenten uitgevoerd, waarbij etnische herkomst op verschillende wijzen werd vastgesteld en stembureaus op verschillende manieren werden geselecteerd. Daardoor waren de resultaten niet vergelijkbaar en ook niet te generaliseren naar de hele gemeente. Vanaf 1994 is het onderzoek naar de opkomst en stemgedrag van burgers met een migratieachtergrond grootschaliger en

systematischer uitgevoerd, eerst op initiatief van het Nederlands Centrum Buitenlanders en vanaf 1998 door het Instituut voor Migratie en Etnische Studies (IMES) in samenwerking met FORUM.

Daarbij werd gebruik wordt gemaakt van dezelfde methode en vragenlijsten in enkele gemeenten (Tillie, Fennema, & Van Heelsum, 2000). Tot 2010 werd op deze wijze onderzoek gedaan in verschillende gemeenten, waarbij het aantal onderzochte gemeenten en de samenstelling ervan fluctueerde (Michon, Tillie, & Van Heelsum, 2007). Sinds 2010 zijn alleen nog voor de gemeente Amsterdam gegevens op deze wijze verzameld, door de Universiteit van Amsterdam (IMES) in samenwerking met de Dienst Onderzoek en Statistiek van de Gemeente Amsterdam.

Landelijke cijfers over opkomst en stemgedrag zijn dus niet voorhanden. Maar Tillie, Fennema en Van Heelsum (2000) berekenden wel ‘landelijke’ cijfers op basis van gegevens verzameld in vijf

gemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Arnhem en Den Haag) tijdens de

gemeenteraadsverkiezingen van 1998. Deze ‘landelijke data’ werden vervolgens aangevuld met kwalitatieve data door verdiepend onderzoek van Berger, Fennema, Van Heelsum, Tillie en Wolff (2001) in vier gemeenten die zo waren gekozen dat ze een ‘representatief’ beeld voor Nederland zouden geven (Amsterdam, Rotterdam, Eindhoven en Zaanstad). Op deze wijze kan een landelijk beeld worden gegeven, uiteraard met de nodige slagen om de arm.

2.2.2 Opkomst

Opkomst gemeenteraadsverkiezingen 1986 en 1990

De opkomst van kiezers met een niet-westerse migratieachtergrond bij de lokale verkiezingen van 1986 leek enigszins achter te blijven bij die van kiezers zonder migratieachtergrond. Zoals eerder gezegd zijn er alleen gebrekkige cijfers beschikbaar over de opkomst bij deze verkiezingen. De opkomst van kiezers met een Turkse achtergrond leek even hoog als of hoger dan die van

autochtone Nederlanders, terwijl de opkomst van Marokkaanse Nederlanders erg laag leek te zijn (Jacobs, 1997). Van de kiesgerechtigde Marokkaanse Nederlanders bracht volgens Tinnemans (1994, p. 279) nog geen 17% zijn stem uit; maar het is onduidelijk waarop dit cijfer is gebaseerd. Een belangrijke oorzaak voor de lage opkomst van Marokkaanse Nederlanders was de oproep in december 1985 van de Marokkaanse Koning Hassan II aan Marokkaanse onderdanen in Europa om

weer allerlei verschillende etnische groepen te onderscheiden, zoals Hindoestaanse en Creoolse

herkomstgroepen evenals religieuze (minderheids-) groepen. In de Nederlandse context worden dit soort onderscheidingen echter gewoonlijk niet gemaakt, en worden Turkse, Marokkaanse, Surinaamse, Antilliaanse en andere herkomstgroepen gewoonlijk als etnische groepen aangeduid. Deze gewoonte nemen we over in dit rapport.

5 Sinds enkele jaren mogen kiezers zelf kiezen in welk stembureau ze hun stem uitbrengen. De afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek (OIS) van de gemeente Amsterdam heeft verschillende analyses gemaakt van de data van de geselecteerde stembureaus in vergelijking tot opkomstpercentages van alle Amsterdamse stembureaus. Daaruit bleek dat voor de geselecteerde bureaus de systematische vertekening relatief klein is en dus nog steeds gebruik kan worden gemaakt van de onderzoeksmethode die de Universiteit van Amsterdam hiervoor sinds 1994 hanteert (Interview met Floris Vermeulen).

22

niet deel te nemen aan lokale verkiezingen (Tinnemans, 1994). Kandidaten van Marokkaanse herkomst trokken zich in Amsterdam en Leiden terug na deze oproep (idem).

Ook bij de verkiezingen van 1990 leek de opkomst van kiezers met een Turkse achtergrond ongeveer gelijk aan die van Nederlanders zonder migratieachtergrond, terwijl die van die met een

Marokkaanse achtergrond duidelijk achterbleef. En ook voor deze verkiezingen deed de Marokkaanse koning Hassan II een vergelijkbare oproep aan zijn landgenoten in Europa.

Opkomst gemeenteraadsverkiezingen 1994-2018

Over de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen vanaf 1994 zijn redelijk betrouwbare cijfers beschikbaar voor enkele gemeenten. Het viel bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1994 (Jacobs, 1997; Tillie J. , 1994) op dat met name de deelname van kiezers met een Marokkaanse achtergrond in sommige steden flink hoger was dan voorheen. Dat kwam waarschijnlijk deels door de gewijzigde houding van de Marokkaanse koning. De Nederlandse regering had de Marokkaanse autoriteiten om zich niet langer met de interne Nederlandse politiek te bemoeien (Jacobs, 1997). Maar tevens was de opstelling van de Marokkaanse koning tegenover de Marokkaanse diaspora in Europa gewijzigd.

Sinds 1990 erkende de Marokkaanse koning dat veel van zijn ‘onderdanen’ in de vestigingslanden zouden blijven, maar tegelijk wilde Marokko de banden met deze ‘onderdanen’ behouden met het oog op de overboekingen naar hun familieleden in Marokko. In deze lijn liet de Marokkaanse koning voor de verkiezingen van 1994 doorschemeren dat het geheel de keuze van zijn ‘onderdanen’ in Nederland was om wel of niet te gaan stemmen (Bouddouft, 2019). Dit voorbeeld maakt duidelijk dat benutting van lokaal kiesrecht mede bepaald kan worden wordt door transnationale contacten van migranten.

De opkomst van ingezetenen met een migratieachtergrond bij de gemeenteraadsverkiezingen sinds 1994 was in onderzochte gemeenten doorgaans lager en soms veel lager dan die van Nederlanders zonder migratieachtergrond. Ook is een constante dat kiezers met een Turkse achtergrond meer dan de andere groepen van hun stemrecht gebruik maakten (FORUM, 2010; Houwelingen, Huijnk, & Den Ridder, 2016; Berger, Fennema, Van Heelsum, & Wolff, 2001; Michon, Tillie, & Van Heelsum, 2007).

Tabel 1 geeft de opkomstpercentages weer in drie steden naar herkomstgroep voor de

gemeenteraadsverkiezingen 1994-2010. De cijfers in deze tabel laten zien dat er grote verschillen bestaan tussen opkomst naar herkomstgroep, naar gemeente en per verkiezingsjaar. Lokale factoren spelen hierbij een belangrijke rol. Deze tabel laat zien dat het verschil tussen de algemene opkomst en die van kiezers van Turkse en Marokkaanse herkomst tussen 1994 en 2010 over het algemeen afneemt in de onderzochte steden, en dat de opkomst van kiezers met een Surinaamse, Antilliaanse en Kaapverdiaanse achtergrond achterblijft bij die met een Turkse en Marokkaanse achtergrond.

Tabel 1: Opkomst kiezers naar herkomst in drie steden in %

Amsterdam Rotterdam Arnhem

Herkomstgroep 1994 1998 2002 2006 2010 1994 1998 2002^a 2006 2010^a 1994 1998 2006

Turks 67 39 30 51 44 28 42 54 56 46 56 50 54

Marokkaans 49 23 22 37 38 23 33 40 58 47 51 18 52

Surinaams/Antilliaans 30 21 26 26 26 24 25 31 41 26 - 20 23

Kaapverdiaans - - - - - 34 33 25 39 22 - - -

Totale opkomst 56,8 45,7 47,8 50,5 51,3 56,9 48,4 55 57,8 47,6 57,2 52 49,8 Bronnen: cijfers voor Amsterdam en Rotterdam zijn overgenomen uit Van Heelsum, Michon en Tillie 2016, cijfers Arnhem uit Michon, Tillie en Van Heelsum 2007. Er zijn geen cijfers voor Arnhem voor 2002 en 2010.

a : Cijfers Rotterdam voor 2002 en 2010 zijn verzameld met een andere onderzoeksmethode.

- : Geen cijfers voorhanden

Sinds de verkiezingen van 2010 wordt alleen in de gemeente Amsterdam onderzoek uitgevoerd naar opkomst naar herkomstgroep. Figuur 1 presenteert de opkomstpercentages van vier

herkomstgroepen bij de Amsterdamse gemeenteraadsverkiezingen tussen 1994 en 2018. De figuur

23

laat zien dat sinds 2010 zich geen grote veranderingen in opkomst hebben voorgedaan. De figuur laat verder zien dat de opkomstpercentages voor Marokkaanse en Turkse Amsterdammers sterk

fluctueren, en dat die van de Turkse Amsterdammers in de buurt komen van het opkomstpercentage van de totale Amsterdamse bevolking. Daarnaast maakt de figuur ook het democratische probleem duidelijk van grote groepen niet-stemmers onder de kiezers met een migratieachtergrond. Van de Surinaamse en Antilliaanse Amsterdammers stemt ongeveer driekwart niet bij de verkiezingen tussen 1998-2018. Uit een enquête tijdens de verkiezingen van 2018 bleken Surinaamse

Amsterdammers ook het minst vaak in te kunnen stemmen met de stelling dat ze voldoende invloed hebben op wat er in de stad wordt besloten (Kranendonk, Lekkerkerker, Michon, & Vermeulen, 2018). Deze groep Amsterdammers voelt zich blijkbaar niet goed gehoord en vertegenwoordigd.

Figuur 1 Opkomstpercentage vier herkomstgroepen gemeenteraadsverkiezingen Amsterdam 1994-2018

Bron: Kranendonk, Lekkerkerker, Michon, & Vermeulen, 2018

2.2.3 Stemgedrag

Partijvoorkeur naar herkomst

Uit onderzoek naar het stemgedrag bij de verkiezingen van 1986 en 1990 bleek dat het overgrote gedeelte van de kiezers uit de etnische minderheidsgroepen op de PvdA stemde. Die partij had ook de meeste kandidaten met een migratieachtergrond op de lijsten staan. Daarnaast werd er ook geregeld op GroenLinks gestemd. Vanaf 1994 vindt er een verbreding van het stemgedrag plaats, en gaan er ook stemmen naar enkele andere partijen (CDA, SP en D66). De partijvoorkeur schommelt behoorlijk door de tijd heen, al blijft de PvdA de populairste partij. Voor de

gemeenteraadsverkiezingen van 1998 zijn ‘landelijke’ cijfers berekend op basis van onderzoek in enkele gemeenten (Tillie, Fennema, & Van Heelsum, 2000). Toen stemde van de kiezers met een Turkse achtergrond zo’n 30% op de PvdA, 29 % op het CDA, 16% op GroenLinks en 21% op lokale partijen. Van die met een Marokkaanse achtergrond stemde zo’n 45% op GroenLinks en 42% op de PvdA. Van de kiezers met een Surinaamse achtergrond stemde 62% op de PvdA, 11% op GroenLinks en 12% op lokale partijen. En van die met een Antilliaanse achtergrond stemde 41% op de PvdA, 19%

op GroenLinks, 10% op het CDA en 11% op lokale partijen (Tillie, Fennema, & Van Heelsum, 2000).

24

De onderzoekers Tillie, Fennema & Van Heelsum (2000) concluderen dat de partijkeuze van kiezers met een migratieachtergrond in de jaren negentig geleidelijk aan meer bepaald werd door

inhoudelijke en ideologische overwegingen. Hierdoor zijn ze meer gaan lijken op de Nederlanders zonder migratieachtergrond. Zo stemde een deel van de kiezers met een Turkse achtergrond op het CDA, omdat deze partij opkomt voor mensen met een religieuze achtergrond (Jacobs, 2001; Tillie, Fennema, & Van Heelsum, 2000). Bij zowel kiezers met als zonder migratieachtergrond zijn verschillen in opleidingsniveau een belangrijke verklarende factor voor verschillen in opkomst en stemgedrag. Tevens speelt bij de keuze van kiezers met een migratieachtergrond mee of er kandidaten uit de eigen etnische groep op de kandidatenlijst staan.

Lokale partijen blijken (ook) aantrekkingskracht te hebben op kiezers met een migratieachtergrond.

Bij de verkiezingen van 1998 ging bijna 15% van hun stemmen naar lokale partijen, inclusief

leefbaarheidspartijen. Bij Turkse Nederlanders betreft het regelmatig Turkse lokale partijen zoals lijst Demir in Den Haag en de lijst Isçi in Utrecht. Maar ook andere lokale partijen, zoals de Partij van de Mensenrechten en Toekomst ’21 in Amsterdam, Solidair ’93 in Rotterdam, de Haagse partij de Multiculturele Stad ’98 of Leefbaar Utrecht, zijn populair bij kiezers met een migratieachtergrond. De tweede generatie lijkt - in 1998 - vaker op lokale partijen te stemmen dan de eerste. Verder blijkt uit de cijfers dat lager opgeleiden vaker op de PvdA (en het CDA) stemden en hoger opgeleiden vaker op GroenLinks, en onder kiezers met een Turkse en Antilliaanse achtergrond ook op D66. Over het algemeen zijn er geen grote verschillen te constateren tussen het stemgedrag van mannen en vrouwen (Tillie, Fennema, & Van Heelsum, 2000).

Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 is in enkele onderzochte gemeenten de PvdA nog steeds de partij die de meeste stemmen krijgt van de grote herkomstgroepen, maar neemt de steun voor deze partij wel af (Van Heelsum, Michon, & Tillie, 2016). Bij de Amsterdamse

gemeenteraadsverkiezingen van 2014 bleek dat de steun voor de PvdA onder alle groepen verder was afgenomen, maar dat het verlies onder Marokkaanse Amsterdammers (en Amsterdammers zonder migratieachtergrond) significant groter was dan onder de andere groepen met een