Hoofdstuk 2. Lokale politieke participatie van burgers met een migratieachtergrond, 1986-2018
2.4 Maatschappelijk debat over raadsleden met een migratieachtergrond
René Jacobs (2001) merkte aan het begin van deze eeuw op dat het belangrijkste effect van de toekenning van lokaal kiesrecht aan niet-Nederlanders was dat de politieke participatie van mensen met een migratieachtergrond ”bijna de normaalste zaak van de wereld is geworden, de verkrampte houding tegenover multiculturalisme in vele kringen aan het verdwijnen is, en migranten in zowat alle partijen een daadwerkelijke stem hebben”. Dit klinkt anno 2020 te optimistisch. Er zijn bij tijd en wijle wel degelijk discussies geweest over raadsleden met een migratieachtergrond, zoals over het vermeende cliëntelisme. En de verkrampte houding tegenover multiculturalisme is alleen maar toegenomen. Maar Jacobs heeft wel gelijk dat het lokaal kiesrecht van niet-Nederlanders sinds 1986 zelden een punt van discussie is geweest. Discussie was er soms wel over de wijze waarop mensen met een migratieachtergrond van dit recht gebruik maakten.
De begin- of pioniersfase was een “tijd van wederzijdse vrijblijvendheid”, toen “de winst van nieuwe kiezers en leden opwoog tegen het verlies van programmatische samenhang en eenheid in de fractie”, stelt De Beus (2002, p.53) aan het begin van deze eeuw. Maar vanaf eind jaren negentig komt er verandering in deze ‘wederzijdse vrijblijvendheid’. Sindsdien, en vooral in de
eenentwintigste eeuw, zijn er vooral rond verkiezingstijd discussies over en affaires met
ambtsdragers met een migratieachtergrond, of ze wel voldoende gekwalificeerd zijn en dat er sprake zijn van cliëntelisme (De Beus 2002, p.53). Maar zoals De Beus aangeeft, hebben politici zonder migratieachtergrond vaak boter op hun hoofd: zij “doen het zelf ook, maar op een meer verhulde of slimme manier”. Als een Turkse kandidaat stemmen ronselt onder Turkse kiezers heet het
cliëntelisme, maar als een kandidaat die ondernemer is stemmen werft onder ondernemers, is dit zelden een punt van discussie.
In paragraaf 2.1.2 hebben we al het politieke debat rond en na de wetswijziging over het lokaal kiesrecht behandeld. We sloten daar af met de opmerking dat rond 2005 het debat van toon en inhoud veranderde met de opkomst en entree van de PVV in de Tweede Kamer. Met de opkomst van rechts-populistische partijen zijn ook de twijfels over de loyaliteit van ambtsdragers met een
migratieachtergrond toegenomen. Zo heeft de PVV keer op keer de vermeende loyaliteit van Tweede Kamerleden met een dubbele nationaliteit geproblematiseerd. Overigens maakt ook de partij DENK zich hieraan schuldig, namelijk door collega-Kamerleden met een Turkse achtergrond van andere partijen te belasteren als verraders van Turkije en de Turkse gemeenschap in Nederland (Özdil, 2020). Hoewel de opkomst van een partij als DENK mede te begrijpen valt als reactie op het anti-islamdiscours in Nederland, maakt de partij ook gebruik van populistische strategieën (Klei, 2019;
Geling, 2016). De polarisatie in het debat over de multiculturele samenleving is duidelijk toegenomen.
35
In de loop van deze eeuw is het debat over integratie verhard en worden hogere eisen gesteld aan migranten en vluchtelingen om mee te mogen doen, ook aan de politiek. Dit komt tot uiting in een wetsvoorstel van het kabinet-Rutte-II, om de termijn van vijf jaar voor het aanvragen van
naturalisatie en stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen te verlengen naar zeven jaar. Dit was een wens van de VVD, die in de VVD-PvdA coalitie werd uitgeruild met de wens van de PvdA voor een kinderpardonregeling. Het accent lag op de verlenging van de naturalisatietermijn en de reden in het wetsvoorstel die daarvoor werd aangevoerd, was dat de meeste inburgeringsplichtige vreemdelingen na vervulling van hun inburgeringsplicht nog niet volledig zouden kunnen participeren in de
Nederlandse samenleving. Die motivatie was erg zwak, zoals met name leden van progressieve politieke partijen lieten weten (Butter, 2017). Het wetsvoorstel werd op 28 juni 2016 aangenomen door de Tweede Kamer maar werd op 3 oktober 2017 verworpen na een stemming in de Eerste Kamer.13 Sindsdien is het niet meer aan de orde geweest. Toch maakt dit duidelijk dat veranderende ideeën over integratie van migranten ook hun weerslag hebben op ideeën over politieke en
burgerrechten. Wat verder opvalt is dat de PvdA in deze coalitie instemde met een wetsvoorstel dat diametraal tegenover hun standpunt staat over uitbreiding van het kiesrecht voor niet-Nederlanders uit hun verkiezingsprogramma’s tot 2005.
Toch lijkt het erop dat progressieve partijen in grote lijnen zijn blijven vasthouden aan hun ideeën over het belang van lokaal kiesrecht voor mensen met een migratieachtergrond. Dit komt
bijvoorbeeld tot uiting in de uitspraak van minister Koolmees (D66) van SZW tijdens een kort plenair debat in de Tweede Kamer op 14 februari 2019 aangevraagd door Kamerlid Kuzu van DENK, in het kader van een brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer over ‘Grondrechten in een pluriforme samenleving’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 29614 nr. 107). Minister Koolmees stelt in dit debat: “Meedoen in de politiek door mensen met een migratieachtergrond versterkt hun betrokkenheid bij de samenleving en helpt om problemen te benoemen en
oplossingen te bedenken die anders misschien over het hoofd worden gezien.”14 Dit is het standpunt dat progressieve partijen ook al voorstonden rond de grondwetswijziging in de jaren tachtig.
De aanleiding voor het aanvragen van het debat door Kamerlid Kuzu was een proefschrift van Paul Hindriks (2018) waarin werd geconcludeerd dat Nederlanders zonder migratieachtergrond negatief reageren op burgers met een moslimachtergrond die interesse tonen in de politiek. Het empirische onderzoek van Hindriks, gebaseerd op enquêtes onder representatieve steekproeven onder de Nederlandse bevolking, laat zien dat onder veel Nederlanders weerstand bestaat tegen mensen met een migratie- en/of moslimachtergrond als die willen deelnemen aan de politiek. Dat wordt gezien als een bedreiging van de dominante positie van de autochtone bevolking in politiek en samenleving (Hindriks, 2018). Deze gevoelens van bedreiging berusten bij een klein deel van de respondenten op (radicaal-rechtse) opvattingen over ongelijkwaardigheid van migranten en moslims. Maar bij veruit de meeste Nederlanders gaat het om weerstand tegen verandering van de status quo, vanwege de veronderstelling dat de winst aan macht voor de ene partij automatisch een verlies aan macht voor de andere betekent. Kortom, politiek als een zero-sum game. Deze weerstand tegen politieke participatie van migranten en moslims is sterker bij mensen die er nationalistische opvattingen van burgerschap op nahouden, opvattingen die door rechtse partijen worden uitgedragen. In mindere mate is de weerstand aanwezig bij degenen die een inclusief perspectief van de natie erop na houden, gebaseerd op burgerrechten (Hindriks, 2018). Progressieve partijen dragen de laatstgenoemde opvatting uit. Toch maakt het onderzoek van Hindriks duidelijk dat ook onder progressieve delen van de bevolking opvattingen leven over bedreiging door politieke participatie van migranten en moslims, vanwege benauwdheid om macht en invloed te moeten inleveren. Ook zij zien politiek als een zero-sum game. Een ander resultaat uit het empirisch onderzoek van Hindriks is
13 Wetsvoorstel 33.852 (R2023): https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33852_verlenging
14 Tweede Kamer, 14 februari 2019, Plenaire vergadering 54, onderwerp 11, ‘Deelname aan de politiek door mensen met een migratieachtergrond’.
36
dat groepen met een migratieachtergrond elkaar eveneens beschouwen als concurrenten als het om politieke invloed gaat. De gedeelde minderheids- of migrantenstatus leidt dus niet automatisch tot politieke solidariteit tussen de verschillende herkomstgroepen (Hindriks, 2018).
2.4.2 Vertegenwoordiging en diversiteit
De mate waarin politieke partijen zich inspannen om mensen met een migratieachtergrond te werven en op de kandidatenlijst te zetten, houdt verband met opvattingen over vertegenwoordiging en diversiteit. Er bestaat een vrij brede consensus onder partijen dat de diversiteit in de samenleving in zekere zin weerspiegeld moet worden in politiek en bestuur. Maar de opvattingen verschillen over de nadere invulling hiervan en vooral over hoe de vertegenwoordiging van minderheidsgroepen te bevorderen. Met name progressieve partijen (o.a. PvdA, GroenLinks en D66) vinden dat hiervoor aandacht moet zijn in het kader van de rekrutering van kandidaten voor de
gemeenteraadsverkiezingen, terwijl partijen als de VVD en de SP menen dat een ‘kleurenblind’ beleid voldoende is, omdat migranten met kwaliteiten vanzelf in het vizier zouden komen (Berger,
Fennema, Van Heelsum, & Wolff, 2001; Klei, Meer kleur in de Kamer? Bij de progressieve partijen begint het te jeuken, 2020). Een groot verschil met het minderheden- en doelgroepenbeleid uit het verleden is dat de diversiteit die bevorderd moet worden in de politiek tegenwoordig breed wordt opgevat, op zo’n manier dat diversiteit naar sekse, herkomst, seksuele geaardheid, en soms ook naar leeftijd, opleidingsniveau, lichamelijke beperkingen en regio, ook daaronder vallen. Opvallend is dat diversiteit naar godsdienst en levensbeschouwing zelden in dit rijtje voorkomt, terwijl het in de tijd van de verzuiling het onderscheidende kenmerk bij uitstek was. Waarschijnlijk komt dat door de combinatie van secularisering en het anti-islamdiscours.
De diversiteit van de bevolking zou idealiter weerspiegeld moeten worden in de
vertegenwoordigende organen. Indien de volksvertegenwoordiging op lokaal, provinciaal en nationaal niveau een afspiegeling vormt van de diversiteit in de samenleving, zou dat leiden tot een betere kwaliteit en legitimiteit van de democratie. Hiervoor zijn verschillende argumenten aan te dragen (Leijenaar, Niemöller, & Van der Kooij, 1999, p. 8; Staatscommissie parlementair stelsel, 2018). Allereerst zou een afspiegeling zorgen voor een grotere legitimiteit en acceptatie van de besluiten door de bevolking, ook onder minderheidsgroepen. Deze groepen zullen zich bij een diverse gemeenteraad beter kunnen herkennen in de raad en zich beter vertegenwoordigd voelen (Akachar, 2019). Dit vergroot hun vertrouwen in de politiek. Ten tweede zou een betere afspiegeling in de raad zorgen voor een grotere responsiviteit. Politici uit minderheidsgroepen zullen over het algemeen meer oog hebben voor de specifieke problematiek van de eigen groep (Leijenaar,
Niemöller, & Van der Kooij, 1999). Hier gaat het dus om de meerwaarde van diversiteit in ervaring en kennis voor de kwaliteit van de besluitvorming. Een volksvertegenwoordiging die divers is
samengesteld, weet beter wat er in de maatschappij leeft (E-Quality, 2011). Dit wordt bevestigd door onderzoek: “Meerdere studies tonen aan dat politici met verschillende achtergronden (anders dan de huidige norm) standpunten inbrengen die anders over het hoofd worden gezien. In Nederland blijken bijvoorbeeld vrouwelijke Kamerleden met een niet-westerse migratieachtergrond cruciaal voor het stellen van Kamervragen over onderwerpen die vrouwen met een migratieachtergrond betreffen” (Mügge & Runderkamp, 2019). Ten derde is een afspiegeling van belang met het oog op het vergroten van de betrokkenheid van de bevolking bij de politieke besluitvorming (Leijenaar, Niemöller, & Van der Kooij, 1999). Vrouwen en mensen met een migratieachtergrond zitten
doorgaans in andere netwerken dan het ‘doorsnee’ raadslid. Hoe groter de diversiteit in de raad, hoe meer verschillende mensen (via netwerken) betrokken raken bij de lokale politiek.
Het in de politiek bevorderen van een zekere mate van afspiegeling van de maatschappelijke diversiteit is ten slotte van belang met het oog op het realiseren van kansengelijkheid en het tegengaan van uitsluiting. Uit democratisch oogpunt hebben burgers niet alleen gelijke rechten,
37
maar dienen ze ook gelijke kansen te hebben om deze rechten uit te oefenen. Burgers moeten gelijke kansen hebben om aan de politiek deel te nemen en op een politieke positie terecht te komen, ongeacht geslacht, afkomst en andere kenmerken (E-Quality, 2011) Hiervan is duidelijk geen sprake als bepaalde minderheidsgroepen sterk zijn ondervertegenwoordigd. Daarnaast kan een betere vertegenwoordiging van minderheden in politieke organen de kansengelijkheid bevorderen, doordat zij als rolmodel fungeren en zo de emancipatie van de leden van hun groep bevorderen (Sahin, 2019).
Vanuit democratisch oogpunt zijn er echter ook potentiële spanningsverhoudingen tussen vertegenwoordiging en diversiteit. Raadsleden vertegenwoordigen idealiter de hele bevolking en hebben het algemeen belang voor ogen. Ook raadsleden zonder migratieachtergrond dienen kennis te hebben van problemen die spelen onder minderheidsgroepen en moeten zich evenzeer inzetten voor het aanpakken hiervan. Het openlijk nastreven van een afspiegeling van de
bevolkingssamenstelling in de samenstelling van de wetgevende en uitvoerende macht - door bijvoorbeeld quota - zou het wantrouwen tegen politici uit minderheidsgroepen kunnen versterken:
dat zij vooral gekozen zijn vanwege hun achtergrond en niet vanwege hun kwaliteiten; en dat zij vooral ‘hun eigen groep’ vertegenwoordigen. Democratie vereist vertrouwen in gekozen politici dat zij ook anderen vertegenwoordigen dan ‘hun eigen groep’ (De Beus, 2002, p. 49). Indien sprake is van een duidelijke voorkeursbehandeling ter bevordering van diversiteit, kan dit het vertrouwen in volksvertegenwoordigers ondergraven in hun opdracht om alle burgers te vertegenwoordigen.
Jean Tillie15 spreekt in dit kader over een diversiteitsparadox. Als je meer gelijkheid wil bereiken in de politiek moeten partijen enerzijds aandacht hebben voor verschillen bij de rekrutering en selectie van kandidaten en deze verschillen benoemen. Anderzijds moeten partijen en raadsleden die verschillen daarna weer loslaten: eenmaal in de Amsterdamse raad moet ook een raadslid met een
migratieachtergrond er voor alle Amsterdammers zijn. Dat is een ingewikkeld proces, van soms benoemen en dan weer loslaten van verschil; het kan voor spanningen zorgen. Het hokjesdenken en benadrukken van verschillen tussen groepen dat bij het bevorderen van een evenredige
vertegenwoordiging tot uiting komt, staat op gespannen voet met het beoordelen van personen op basis van individuele kenmerken, capaciteiten en verdiensten. Dit is een reden die de VVD en SP aanvoeren voor hun kleurenblinde beleid. Ook komt het tot uiting in de weerstand bij veel raads-leden met een migratieachtergrond om vastgepind te worden op hun ‘etniciteit’ (zie hoofdstuk 4).
Dit soort spanningen tussen vertegenwoordiging en maatschappelijke diversiteit komen terug in discussies rondom lokale verkiezingen. Veel politieke partijen met name progressieve partijen -vinden dat een zekere afspiegeling van de diversiteit in de samenleving in de politiek tot uiting moet komen. Maar als ze eenmaal gekozen zijn, dienen alle raadsleden, ook die met een
migratieachtergrond, het algemeen belang voor ogen te hebben en niet het groepsbelang (Michon, 2011). De steeds weer opduikende discussies en beschuldigingen van cliëntelisme bij raadsleden met een migratieachtergrond duiden op wantrouwen bij politieke partijen en gevestigde politici tegen raadsleden met een duidelijke etnische achterban (Michon, 2011). Het heeft te maken met het gegeven dat relatief veel raadsleden met een migratieachtergrond hun zetel te danken hadden aan voorkeurstemmen. Dat zorgt voor scheve ogen in de partij en fractie, omdat ze hiermee ‘ingaan’
tegen de door de partij vastgestelde volgorde van kandidaten. Vanwege de vele voorkeurstemmen wordt ook de vrees geuit dat deze raadsleden onder druk staan van de achterban om hiervoor iets terug te doen (Michon, Tillie, & Van Heelsum, 2007). Maar onderzoek onder raadsleden met een migratieachtergrond laat steeds weer zien dat zij zeggen de hele bevolking te willen
vertegenwoordigen, en niet alleen hun eigen gemeenschap (Michon, Tillie, & Van Heelsum, 2007;
Michon, 2011; Akachar, 2019). Zij zijn zich terdege bewust van deze spanningsverhouding.
15 Presentatie tijdens de online BZK Expertmeeting ‘Politiek en bestuur voor iedereen’ op 8 juli 2020.
38
Het idee dat een democratisch systeem beter functioneert en wordt geaccepteerd indien het in zekere mate een afspiegeling vormt van de diversiteit onder de bevolking wordt ook breder
toegepast, op de diversiteit van allerlei organen van het openbaar bestuur. Zo streeft de regering in het kader van haar emancipatiebeleid naar meer vrouwen in topposities in het openbaar bestuur (Minister van BZK, 2019). Over het algemeen lijkt de politiek ervan uit te gaan dat mensen met een migratieachtergrond uit gekozen vertegenwoordigingen vanzelf doorstromen naar andere functies in het openbaar bestuur (De Beus, 2002). Deze laissez-faire houding bestaat er ook ten aanzien van de emancipatie van vrouwen in politiek en bestuur, maar hun langzame doorstroming naar politieke en bestuurlijke functies heeft duidelijk gemaakt dat dit niet vanzelf gaat (De Beus, 2002; Minister van BZK, 2019). Ook hier lijkt dus expliciete aandacht voor diversiteit vereist om het te bevorderen.