De financiering en eigendom van de onderwijshuisvesting is niet geregeld zoals bij kantoren. Bij de onderwijshuisvesting zit dit wat complexer in elkaar. In dit hoofdstuk wordt de gehele regeling rondom de onderwijshuisvesting beschreven zoals het eigendom, de verantwoordelijkheden en de financieringsstromen. In dit hoofdstuk zullen subvragen 3a, b en c worden beantwoord.
a. Hoe werkt het financiële systeem van een school?
b. Hoe is de financiële interactie tussen het schoolbestuur en de gemeente
c. Hoe kan het Split Incentive probleem worden opgelost?
4.1.1 Beleid en Regelgeving Onderwijs huisvesting
Verandering overheidsbeleid – decentralisatie.
In 1997 is er sprake geweest van decentralisatie van de verantwoordelijk voor de scholenbouw van het basisonderwijs. De verantwoordelijk voor de bouw is gedecentraliseerd van het Rijk naar de gemeente (van der Pol, 2009). De decentralisatie van het Rijk naar de gemeente is doorgevoerd zodat gemeentes meer mogelijkheden hebben om afwegingen te maken op lokaalniveau.
Deze verandering in het beleid m.b.t. de bouw van scholen heeft invloed gehad op het binnenklimaatprobleem van de schoolgebouwen dat nu speelt.
Voor 1997 was het Rijk verantwoordelijk voor de scholenbouw in Nederland. Het feit dat het Rijk zich hiermee bemoeide ligt ten grondslag aan de overtuiging dat goed onderwijs het fundament is van onze samenleving (van der Pol, 2009). Aangezien een goed binnenklimaat erg van belang is werden de nieuwbouwplannen voor de start van de bouw voorgelegd aan de Inspectie van Volksgezondheid. Sinds de decentralisatie
ligt de verantwoordelijkheid voor de scholenbouw bij de gemeente en dus ook de verantwoordelijkheid voor een goed binnenklimaat. Er is echter gebleken dat de GGD, die als gemeentelijke dienst kan adviseren bij de toetsing van het binnenklimaat, vaak alleen vraag-gestuurd optreedt.
Hierdoor is de controle op het binnenklimaat van scholen verslechterd, wat de eventuele oorzaak kan zijn geweest voor het grootschalige binnenklimaatprobleem dat nu speelt.
Wet van Primair onderwijs (WPO)
In de Wet Primair Onderwijs is alles m.b.t. de onderwijshuisvesting vastgelegd. O.a. is opgesteld dat de gemeente zorg draagt voor de realisatie van de huisvesting en het daarna overdraagt aan een schoolbestuur.
Daarnaast zijn in de wet ook regels bepaald voor o.a. de verhuur en zijn zaken vastgelegd met betrekking tot de procedure. Ook is bepaald dat een
“Verordening voorziening huisvesting onderwijs” opgesteld moet worden door de gemeente waarin voorwaarde zijn opgenomen die gelden om in aanmerking te komen voor nieuwbouw of groot onderhoud.
4.1.2 Eigendom schoolgebouwen
Er zijn verschillende eigendomsvormen mogelijk bij schoolgebouwen, zowel binnen de portefeuille van de gemeente als van het schoolbestuur.
Uit een interview met de heren Lex Keijser en Remco Berghuis van de gemeente Rotterdam, is gebleken dat er binnen de gemeente Rotterdam drie soorten eigendomsvormen zijn m.b.t. schoolgebouwen zoals weergegeven in Figuur 4.1.
1. Schoolgebouwen die volledig in eigendom zijn van de gemeente 2. Schoolgebouwen die worden gehuurd van een derde partij zoals
woningcorporaties
3. Schoolgebouwen in eigendom volgens de Wet Primair Onderwijs.
Dit betekent dat de school juridisch eigenaar is en de gemeente economisch eigenaar.
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 51 Het eigendom volgens de Wet Primair Onderwijs zal verderop in deze
paragraaf nader worden toegelicht. Deze drie eigendomsvormen komen niet alleen bij de gemeente Rotterdam voor, maar ook bij overige gemeentes. Echter is over het algemeen het eigendom van schoolgebouwen geregeld volgens de Wet Primair Onderwijs (WPO). Binnen de gemeente Rotterdam zijn 400 schoolgebouwen in eigendom volgens de WPO en 100 schoolgebouwen zijn volledig in eigendom. Slechts enkele schoolgebouwen worden gehuurd van een derde partij. De gemeente probeert het aantal schoolgebouwen, die volledig in eigendom zijn, ook te verminderen. De reden hiervoor is dat de gemeente verantwoordelijk is in alle opzichten m.b.t. de schoolgebouwen. Dit kost veel tijd en geld, waardoor ze de verantwoordelijkheid m.b.t. de schoolgebouwen liever deels uit handen geven aan de schoolbesturen.
Figuur 4.1 Eigendomsvormen van schoolgebouwen binnen de gemeentelijke portefeuille en de portefeuille van het schoolbestuur. Eigendom volgens Wet Primair Onderwijs;
schoolbestuur is juridisch eigenaar en gemeente economisch eigenaar (Bron: Interview met Keijser & Berghuis, gemeente Rotterdam, 2011 & Interview met van der Peet, Stichting Christelijk Onderwijs Haaglanden, 2011)
Binnen de portefeuille van schoolbesturen zijn ook twee eigendomsvormen mogelijk zoals weergegeven in Figuur 4.1. Dit is gebleken uit een interview met Ton van de Peet, beleidsmedewerker bij de Stichting Christelijk Onderwijs Haaglanden (SCOH).
1. Schoolgebouwen die volledig in eigendom zijn van het schoolbestuur
2. Schoolgebouwen in eigendom volgens de Wet Primair Onderwijs.
Het SCOH heeft schoolgebouwen die volledig in eigendom zijn van hen.
Deze komen uit de erfenis vanuit oude kerkbesturen die toentertijd eigen schoolgebouwen aangeschaft hebben. Het grootste deel van de schoolgebouwen zijn echter in eigendom volgens de Wet Primair Onderwijs.
Aangezien het eigendom van schoolgebouwen in Nederland over het algemeen is geregeld volgens de Wet Primair Onderwijs is deze eigendomsvorm aangehouden voor het verdere onderzoek. De eigendomsvorm heeft invloed op de financieringsstromen m.b.t. tot scholen en schoolgebouwen, waardoor het van belang is om tijdens het onderzoek te richten op één eigendomsvorm.
Eigendom schoolgebouwen volgens Wet Primair Onderwijs
Volgens de Wet Primair Onderwijs kan het eigendom opgesplitst worden in juridisch eigendom en economisch eigendom. De gemeente draagt de
zorgplicht voor de onderwijshuisvesting en zorgt daarmee voor de realisatie van de onderwijshuisvesting. Na de realisatie komt het eigendom van de huisvesting in de handen van het schoolbestuur. De huisvesting is dan in juridisch eigendom van het schoolbestuur.
Figuur 4.2 Schematische weergaven van het eigendom van schoolgebouwen geregeld volgens Wet Primair Onderwijs
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 52 Dit betekent dat de exploitatiekosten van het gebouw voor rekening komen
van het schoolbestuur (Uhlenbusch, 2010). Het economisch eigendom blijft daarentegen in handen van de gemeente volgens het economisch claimrecht. Dit betekent dat het schoolbestuur de huisvesting in eigendom krijgt, maar deze niet mag verkopen of verhuren. Wanneer het schoolbestuur besluit de huisvesting te verlaten, dan valt het eigendom van het schoolgebouw terug in handen van de gemeente (Uhlenbusch, 2010).
Schoolbesturen krijgen de schoolgebouwen van de gemeente en betalen dus geen huur voor de gebouwen (Berghuis & Keijser, 2011 & van der Peet, 2011)
Definitie juridisch en economisch eigendom
“Het schoolbestuur heeft het juridisch eigendom over de huisvesting. De exploitatiekosten van het gebouw komen voor rekening van het schoolbestuur.
De gemeente heeft het economisch eigendom over de huisvesting. De gemeente mag het gebouw na gebruik door de onderwijsinstelling verkopen of verhuren. Dit wordt ook wel het economisch claimrecht genoemd” (Uhlenbusch, 2010).
4.1.3 Verantwoordelijkheden schoolgebouwen
Het proces om tot huisvesting te komen voor het primair onderwijs is niet eenvoudig. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de scheiding van de verantwoordelijkheden en van de te besteden budgetten. Daarbij komen de budgetten ook uit verschillende bronnen. In de Wet Primair Onderwijs zijn de verantwoordelijkheden m.b.t. de onderwijshuisvesting vastgelegd.
Zowel de gemeente als het schoolbestuur zijn verantwoordelijk voor de huisvesting, echter allebei op een andere wijze. In Figuur 4.3 wordt weer gegeven welke verantwoordelijkheden elke partij heeft. Een gescheiden verantwoordelijkheid betekent ook een gescheiden financiering. In Figuur 4.3 is kort aangegeven waaruit de huisvesting wordt bekostigt. In de volgende paragraaf zal hier dieper op in worden gegaan.
Gemeente Schoolbestuur
Bekostiging Ministerie van BZK schenkt jaarlijks geld in het gemeentefonds. De
Figuur 4.3 Overzicht verantwoordelijk heden van de gemeente en van het schoolbestuur m.b.t. de onderwijshuisvesting volgens de Wet Primair Onderwijs
Gemeente
De decentralisatie in 1997 heeft ertoe geleid dat de verantwoordelijkheid voor de bouw van een schoolgebouw voor het primair onderwijs is gedecentraliseerd van het rijk naar de gemeente (van de Pol, 2009). De gemeente is verantwoordelijk voor de huisvesting van het onderwijs. Dit betekent dat de gemeente zorgt voor de realisatie van de huisvesting en daarbij ook zorg draagt voor het groot onderhoud, tijdelijke bouw, uitbreiding en renovatie. Bij groot onderhoud kan je spreken van de instandhouding van de buitenkant van de huisvesting, als het ware de schil van het gebouw.
“Eigenlijk mag je het budget wat je krijgt vanuit het Rijk niet besteden aan gebouwen. Dat hoort de gemeente te doen want die zijn economisch eigenaar. Dus eigenaar van het gebouw. Alles wat eraan vastzit dat moet eigenlijk de gemeente voor zijn rekening nemen. Behalve het onderhoud aan de binnenkant” (Interview Richard Winter, Amsterdamse Stichting Katholiek Onderwijs, 2011).
Schoolbestuur
Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor klein onderhoud. Dit betekent onderhoud aan de binnenkant van het gebouw en schilderwerk. Hieronder vallen o.a. het herstellen van gebroken glas, ontstoppen riolering, vervangen buiten zonwering, maar ook de onderhoud van de technische
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 53 installaties en schoonmaakonderhoud. Naast het klein onderhoud komt
ook de energierekening ten kosten van het schoolbestuur.
Figuur 4.4 geeft schematisch weer wat de verantwoordelijkheden zijn van beide partijen; gemeente en schoolbestuur.
Er is een zogenoemde ‘kruisjeslijst’
opgesteld waarin exact staat
aangegeven welke verantwoordelijkheid onder de
gemeente valt en welke onder het schoolbestuur. Uit de interviews is gebleken dat deze kruisjeslijst ook in de praktijk daadwerkelijk wordt aangehouden om te zien wie verantwoordelijk is voor een bepaald vervanging of aanschaf.
Figuur 4.4 Schematische weergave van de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de gemeente en het schoolbestuur volgens de Wet Primair Onderwijs
Duurzaamheid schoolgebouwen
In de interviews is navraag gedaan naar de verantwoordelijkheid voor verduurzaming en het binnenklimaat van het schoolgebouw. Volgens Remco Berghuis, van gemeente Rotterdam is de verantwoordelijkheid voor het binnenklimaat niet geregeld bij wet. “Er is niemand verantwoordelijk op dit moment voor het binnenklimaat van schoolgebouwen als het gaat om de luchtkwaliteit. Dit is niet bij wet geregeld”. Ook de verantwoordelijkheid m.b.t. het verduurzamen is niet duidelijk.
Schoolbesturen moeten zelf beslissen of ze het gebouw gaan verduurzamen, maar zij mogen uiteindelijk niet investeren in bepaalde maatregelen aangezien deze onder de verantwoordelijkheid vallen van de gemeente. Extra isolatie van de dichte delen bijvoorbeeld zal op dat
moment toch voor rekening van de gemeente komen. Het schoolbestuur is altijd afhankelijk van de medewerking van de gemeente of er een duurzaam en gezond schoolgebouw gerealiseerd kan worden. Echter is wel uit meerdere interviews gebleken dat gemeentes soms wel de verantwoordelijkheid op zich nemen voor ‘duurzaamheid’. Bijvoorbeeld bij vervanging t.a.v. groot onderhoud altijd zal worden voldaan aan de huidige eisen uit het Bouwbesluit.
“Het niet regulier onderhoud is ook geregeld met een beetje extra. Als je zegt we hebben een schoolgebouw met een kozijn en enkel glas, dat ding moet vervangen worden, dan plaats je geen kozijn met enkel glas weer terug. Dan gaan we gewoon naar HR ++ glas en die verbetering is dan voor ons”. (Berghuis, gemeente Rotterdam, 2011)
“Als een schoolbestuur een aanvraag doet voor vervanging van de kozijnen en er zit enkel glas in dan plaatsen we wel kozijnen met HR ++
glas tegenwoordig. We voldoen dan in ieder geval aan de eisen van het Bouwbesluit. Daar zit dan een beetje duurzaamheid in”.(Voet, gemeente Den Haag, 2011)