4.3.1 Financieringstromen onderwijshuisvesting
Zoals eerder beschreven bestaat de financiering van de onderwijshuisvesting uit twee verschillende stromen. Één stroom die vanuit het Ministerie BZK, via de gemeente naar het schoolgebouw loopt en één stroom die van het Ministerie OC&W, via het schoolbestuur naar het schoolgebouw loopt. Onderstaand worden de stromen gedetailleerd toegelicht. Zie Figuur 4.9 voor een totaal overzicht. De vier interviews die zijn gehouden met de gemeente en schoolbesturen hebben gezorgd dat er duidelijk inzicht is verkregen in de financieringstromen die worden toegepast op de onderwijshuisvesting. Onderstaande informatie volgt vanuit interviews met Dhr. L. Keijser & Dhr. R. Berguis (gemeente Rotterdam), Dhr. de Lange (gemeente Delft), Dhr. T. van de Peet (SCOH) en Dhr. R. Winter (ASKO).
Financieringstroom via de gemeente
Vanuit het Ministerie BZK wordt er geld voor de onderwijshuisvesting in het gemeentefonds gestort. Dit budget is niet geoormerkt. De gemeente moet zelf aan de hand van het integrale huisvestingsplan bepalen hoeveel er jaarlijks vanuit het gemeentefonds wordt besteed aan de onderwijshuisvesting. Wanneer dit bepaalt is gaat de gemeente dit geld besteden aan de huisvesting.
De gemeente is verantwoordelijk voor zowel de nieuwbouw van de onderwijshuisvesting als de renovatie en het groot onderhoud van de onderwijshuisvesting.
Figuur 4.7 Financieringstroom via de gemeente
Het budget dat wordt gereserveerd voor de onderwijshuisvesting zal zich splitsen in twee stromen. Ten eerste de stroom die rechtstreeks van de
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 58 gemeente naar de onderwijshuisvesting gaat (donkerblauwe pijl in Figuur
4.7). Dit betreft de nieuwbouw van schoolgebouwen. Ten tweede het budget voor groot onderhoud en renovatie (lichtblauwe pijl in Figuur 4.7).
Het schoolbestuur moet jaarlijks een aanvraag doen bij de gemeente voor het grootonderhoud/renovatie.
Wanneer deze aanvraag wordt goedgekeurd, dan ontvangt het schoolbestuur een budget hiervoor. Vanaf dat moment is de gemeente niet meer betrokken bij de financiering. Het schoolbestuur zal vervolgens het groot onderhoud uit laten voeren en bekostigen met het ontvangen budget vanuit de gemeente.
Financieringstroom via het schoolbestuur
Het schoolbestuur ontvangt jaarlijks het lumpsumbudget vanuit het Ministerie OC&W. Vanuit het lumpsumbudget gaan de budgetten personeelskosten en personeelsbeleid naar de school (donkerrode pijl in Figuur 4.8. Ook een deel van het budget Materiële instandhouding behoort tot deze stroom, namelijk de budgetten gebaseerd op de leerlingafhankelijke pve’s en de aanvullende
pve’s (genaamd materiële instandhouding 2 en 3 in Figuur 4.9). Het budget gebaseerd op de groepafhankelijke pve’s binnen het budget materiële instandhouding wordt gebruikt voor de bekostiging van het schoolgebouw (materiële instandhouding 1 in Figuur 4.9). Vanaf dit punt kunnen zich twee situaties voordoen m.b.t. de financieringstromen. De eerste is zoals weergegeven in Figuur 4.9.
Figuur 4.8 Financieringstroom via het schoolbestuur
Één deel van materiële instandhouding 1 (1a) wordt rechtstreeks vanuit het schoolbestuur besteed aan het schoolgebouw. Met dit budget wordt met name het relatief grote onderhoud, zoals schilderwerk, bekostigd. Dit budget wordt bovenschools geregeld, dus door het schoolbestuur op portefeuille niveau. De reden hiervoor is dat er een herverdeling van het
budget gemaakt kan worden naar prioriteit binnen de portefeuille van het schoolbestuur. Dit betreft de rode pijl in Figuur 4.9 (bovenschoolse stroom). Het andere deel van materiële instandhouding 1 (1b) wordt aan de schooldirectie van de betreffende school gegeven. De schooldirectie bekostigt hiermee het relatief kleine onderhoud, zoals vervanging van armaturen, en betaalt de energierekening hiervan.
In de tweede situatie is er geen stroom die via de schooldirectie loopt. Het gehele budget materiële instandhouding 1 wordt rechtstreeks door het schoolbestuur bekostigd. Dit betekent dat het gehele budget m.b.t. de onderwijshuisvesting bovenschools wordt uitgegeven. Schoolbesturen regelen dit op deze manier om zo de meest efficiënte verdeling van het budget te maken binnen de portefeuille. Het scheelt per schoolbestuur hoe de verdeling van de budgetten is geregeld.
Ten slotte wordt er door sommige schoolbesturen een deel van de budgetten afgeroomd voor de bekostiging van het schoolbestuur zelf.
Hierdoor zal het budget dat werkelijk aan de onderwijshuisvesting wordt besteed verminderen.
Beperkingen financieringstromen m.b.t. duurzaamheid
Wanneer een schoolbestuur een schoolgebouw wil verduurzamen komt er een hele belangrijke beperking bij kijken. In de Wet Primair Onderwijs staat bepaald dat het schoolbestuur de bekostiging materiële instandhouding en bekostiging personeelskosten alleen kan aanwenden voor kosten hiervan (Inspectie van het Onderwijs, 2009). Het geld uit het lumpsumbudget mag niet worden besteed aan huisvesting (alleen aan materiële instandhouding), dit valt namelijk onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Dit is een verandering in de wet sinds de invoering van de lumpsum financiering. Voorheen was het wel toegestaan om te investeren in huisvesting, maar de schoolbesturen mochten wel alleen investeren in ‘extra’ huisvesting. De gemeente was namelijk in die periode altijd verantwoordelijk voor de basisvoorzieningen. Het was daarom niet toegestaan voor de school om in deze basisvoorzieningen te investeren.
Vaak was ervoor de schoolbesturen geen mogelijkheid om te investeren in huisvesting aangezien de budgetten die ze ontvingen al vaak te klein
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 59 waren, maar wanneer er wel budget over was dan bestond de mogelijkheid
in ieder geval, iets wat nu in de wet verboden is (Uhlenbusch, 2010).
De beperking vanuit de WPO speelt een grote rol bij het verduurzamen en het verbeteren van het binnenklimaat van een schoolgebouw. Wanneer een schoolbestuur het gebouw wil renoveren m.b.t. het binnenklimaat en duurzaamheid, maar de gemeente niet wil investeren, dan wordt het erg lastig om een renovatie uit te voeren aangezien het schoolbestuur dus niet mag investeren in de verantwoordelijkheden van de gemeente.
De twee mogelijke oplossingen voor bovenstaande beperking zijn:
1. De gemeente investeert extra in maatregelen m.b.t. duurzaamheid en het binnenklimaat die vallen onder hen verantwoordelijkheid 2. Het schoolbestuur betaalt de investering uit eigen geld.
In veel gevallen zullen de bovenstaande twee oplossingen ook niet mogelijk zijn. Ten eerste kan het schoolbestuur de investering vaak niet bekostigen uit eigen geld, puur omdat ze geen eigen gelden hebben (sommige schoolbesturen hebben dit als erfenis vanuit de kerken mee gekregen (van der Peet, 2011). Ten tweede wil de gemeente vaak niet investeren in extra maatregelen m.b.t. duurzaamheid vanwege het Split Incentive probleem. De gemeente heeft de kosten, maar geen baten.
Mogelijke oplossingen voor het Split Incentive probleem worden toegelicht in het volgende hoofdstuk.
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 60
Figuur 4.9 Schematische weergave van de financieringstromen op het schoolgebouw
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 61