Eigendom en de verantwoordelijkheden m.b.t. de onderwijshuisvesting in Nederland is gescheiden tussen de gemeente en het schoolbestuur. De gemeente zorgt dat een schoolgebouw wordt gerealiseerd, waarna het in juridisch eigendom komt van het schoolbestuur. De gemeente blijft hierbij economisch eigenaar en heeft hierdoor altijd de laatste zeggenschap over het gebouw. De verantwoordelijkheden m.b.t. het schoolgebouw zijn ook
verdeeld tussen de gemeente en het schoolbestuur zoals weergegeven in Figuur 4.11
Figuur 4.11 Verantwoordelijkheden geemente en schoolbestuur
De gescheiden verantwoordelijkheden brengt ook een gescheiden financiering met zich mee. Zowel de gemeente als het schoolbestuur ontvangen een budget vanuit het Rijk voor de bekostiging van de verantwoordelijkheden, zoals weergegeven in Figuur 4.12
Gemeente Schoolbestuur
Bekostiging Ministerie van BZK schenkt jaarlijks geld in het gemeentefonds. De
Figuur 4.12 Gescheiden financieringsstromen tussen de gemeente en het schoolbestuur
Aangezien de financiering van het schoolgebouwen is gescheiden tussen gemeente en schoolbestuur is onderling contact tussen beiden partijen belangrijk Het schoolbestuur moet jaarlijks een aanvraag doen voor het grootonderhoud bij de gemeente. Op deze manier kan de gemeente de financiële middelen eerlijk en naar prioriteit van de aanvragen verdelen over de verschillende schoolgebouwen in de gemeentelijke portefeuille.
Het schoolbestuur is dus financieel van de gemeente afhankelijk wanneer zij groot onderhoud willen uitvoeren. Wanneer de aanvraag is goedgekeurd ontvangt het schoolbestuur van de gemeente geld om het groot onderhoud te laten uitvoeren en te bekostigen.
3a.Hoe werkt het financiële systeem van een school?
3b.Hoe is de financiële interactie tussen het schoolbestuur en de gemeente
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 65 Er zijn op dit moment drie mogelijke oplossingen voor het Split Incentive
probleem die in de markt worden toegepast. Deze oplossingen zijn gericht op kantoren en zullen daarom niet direct toepasbaar zijn voor scholen. De drie oplossingen zijn:
1. Greenlease.
Er worden afspraken gemaakt over de verdelingen van de energiebesparing zodat ook de eigenaar voordelen heeft van de investering die hij doet.
2. All-in huur
In plaats van een kale huur kan een all-in huur worden gevraagd.
Wanneer energiebesparende maatregelen worden toegepast zullen de baten hiervan ten goede komen aan de eigenaar.
3. ESCo’s
Een Energy Service Company neemt zowel de investering als de risco’s uit handen van de eigenaar. Aan de hand van de behaalde energiebesparing wordt de ESCo terugbetaald.
De greenlease kan omgevormd worden naar een oplossing die ook geschikt is voor schoolbesturen. Er kunnen tussen de gemeente en het schoolbestuur afspraken gemaakt worden dat de gemeente voorinvesteert en het schoolbestuur de gemeente terug zal betalen door middel van de energiebesparing die wordt gerealiseerd.
Een ESCo kan ook worden gebruikt bij het verduurzamen van schoolgebouwen. Het voordeel hierbij is dat zowel gemeentes als schoolbesturen niet hoeven te investeren en de risico’s uit handen worden genomen, aangezien beide aspecten door de ESCo wordt overgenomen. De onervarenheid in Nederland brengt op dit moment nog veel onzekerheden mee over het concept en maakt het gebruik ervan nu nog erg complex. Ook de wet- en regelgeving beperkt de uitvoering
hiervan, met name wanneer verder gekeken wordt naar energieopwekking. Nader onderzoek naar de mogelijkheden is gewenst voor een eventuele oplossing in de toekomst van schoolgebouwen.
3c.Hoe kan het Split Incentive probleem worden opgelost?
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 66
5 Mogelijke oplossingen voor het probleem
De financiering is voornamelijk het probleem dat er voor zorgt dat er weinig duurzame en frisse scholen worden gerealiseerd. In hoofdstuk 4 is toegelicht hoe het financieringssysteem van een school werkt. In dat hoofdstuk is duidelijk geworden dat het financieringsysteem van een school redelijk complex is vanwege het gescheiden eigendom en de verantwoordelijkheden wat ook gescheiden budgetten en financieringstromen met zich meebrengt tussen het schoolbestuur en de gemeente.
Het financieringssysteem van het primair onderwijs wordt op dit moment onder de loep genomen en er wordt gekeken naar mogelijke veranderingen die de financiering van scholen en daarbij ook de financiering van schoolgebouw moet vereenvoudigen. Doordecentraliseren wordt gezien als de beste oplossing, maar ook het verhogen van de normvergoeding wordt aangekaard als mogelijke oplossing.
5.1.1 Doordecentralisatie
De huidige Wet Primair Onderwijs biedt de mogelijkheid tot doordecentralisatie. Met doordecentralisatie wordt bedoeld dat alle verantwoordelijkheid m.b.t. de huisvestingsvoorzieningen in handen komt van het schoolbestuur. Dit betekent dat ook de voorzieningen waar de gemeente op dit moment verantwoordelijk voor is, worden verschoven naar het schoolbestuur. Doordecentralisatie kan leiden tot efficiënter keuzes waar het schoolbestuur meer zicht op heeft dan de gemeente die er verder van af staat.
“Doordecentralisatie naar één partij (schoolbestuur) maakt het mogelijk makkelijker integrale keuzes maken. Investeringen in duurzame oplossingen worden in dat geval evenwichtiger afgewogen tegen voordelen als gezonder binnen- en buitenmilieu en lager energieverbruik” (van Aarle de Laat, 2011).
Wanneer doordecentralisatie plaats zal vinden dan zal dit ook invloed hebben op de financiering. Wanneer op dit moment gekozen wordt voor doordecentralisatie, dan zal de gemeente jaarlijks het geld wat ze binnen krijgen van het Rijk direct moeten doorgeven aan het schoolbestuur.
Hiermee zal ook direct het probleem opgelost zijn dat de gemeentes eventueel niet alle gelden die binnenkomen voor onderwijshuisvesting ook daaraan uitgegeven.
Wanneer doordecentralisatie wordt doorgevoerd in heel Nederland dan zullen de gescheiden financieringstromen helemaal moeten verdwijnen. Al het geld zou dan via het Ministerie OC&W direct moeten worden toegekend aan het schoolbestuur.
“Een herverdeling van verantwoordelijkheden dient gepaard te gaan met een uitname uit het Gemeentefonds en een overheveling van deze middelen naar het ministerie van OC&W” (VNG)
Op dit moment kunnen gemeentes en schoolbesturen samen beslissen of ze overgaan tot doordecentralisatie, maar dit komt niet echt van de grond.
Gemeentes willen de huisvesting liever niet uit handen geven, omdat ze dan geen zeggenschap meer hebben over wat er gaat gebeuren met de gebouwen. Daarbij komt ook dat veel schoolbesturen niet staan te springen om doordecentralisatie, vanwege het feit dat dit veel tijd gaat eisen en ze de kennis niet hebben om dit door te voeren.
5.1.2 Aanpassen budgetten
In voorgaand hoofdstuk is ook duidelijk geworden dat de normvergoeding, aan de hand waarvan het budget voor het gemeentefonds wordt berekend, te laag is. Hierdoor kunnen de huidige eisen aan de onderwijshuisvesting niet worden geïntegreerd omdat dit niet bekostigd kan worden. De normvergoeding is gebaseerd op eisen uit 1985, dat zorgt voor een flink tekort aan budget. Wanneer de normvergoeding wordt verhoogd waardoor het totaal budget voor onderwijs in het gemeentefonds toeneemt, dan zal de gemeente ook duurzaamheid en maatregelen m.b.t. het binnenmilieu kunnen bekostigen. Deze aanpassing zal voort moeten komen vanuit het Rijk.
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 67
“ Dan moeten budgetten worden aangepast aan de eisen van deze tijd en de huidige onderwijsmethoden. Dat kan door bijvoorbeeld nacalculaties te maken van recent gebouwde scholen, waarvan de kwaliteit goed is bevonden. Op basis hiervan genereer je een gemiddeld bouwkosten niveau met toeslagen voor zaken als architectonische inpassing, binnenmilieu etc.“(Otto & Ditters, 2010).
5.1.3 Oplossing bekijken in de huidige situatie.
De twee bovengenoemde veranderingen m.b.t. de financiering zijn mogelijke oplossingen, echter zullen deze op grote schaal en op hoger niveau moeten worden doorgevoerd. De kans is groot dat het doorvoeren van één van de oplossingen nog lang op zicht laat wachten, waardoor de komende jaren het probleem blijft voort bestaan. Om deze reden richt dit onderzoek zich op de oplossing van het probleem in de huidige situatie. Er moet gekeken worden op welke manier een schoolgebouw duurzaam en gezond gerealiseerd kan worden binnen het huidige financieringssysteem van het primair onderwijs. Door de ontwikkeling van een financieringsmodel waarmee inzicht wordt gegeven van de financiële haalbaarheid van een duurzame en frisse school, rekening houdend met het financieringsysteem in de huidige situatie zoals de gescheiden verantwoordelijkheid en gescheiden budgetten. Aan de hand van dit financieringsmodel kunnen de schoolbesturen in overleg met de gemeente een goede keuze maken over de realisatie van een gezond en duurzaam schoolgebouw. Het is dan ook wel belangrijk dat in het model ook naar voren komt of en hoe het split Incentive probleem opgelost kan worden.
Vanuit de drie oplossingen voor het Split Incentive probleem, is één oplossing aangehouden waarna gekeken zal worden in het financieringsmodel. Oplossing 1 lijkt de meest geschikte oplossing voor het Split Incentive probleem bij scholen.
De overige twee oplossingen worden als niet mogelijk of minder geschikt ervaren. De all-in huur kan niet worden toegepast bij scholen aangezien deze geen huur betalen. Het gebruik van een ESCo biedt wel
mogelijkheden voor de toekomst, maar op dit moment staat het in Nederland nog in de kinderschoenen.
Aangezien uit de interviews is gebleken dat schoolbesturen openstaan voor de oplossing waarbij de gemeentelijke investering (deels) wordt terug betaald d.m.v. de energiebesparing, lijkt dit de beste oplossing waarnaar gekeken moeten worden.
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 68
Empirisch kader
Maartje Fleur van Gerwen Een Frisse Duurzame school; een haalbare kaart? 69