Niet-vergunde prostitutie

Meerdere sleutelinformanten hebben moeite om niet-vergunde prostitutie te beschouwen als een vorm van niet-legale prostitutie. In hun ogen vallen uitsluitend de misstanden in de prostitutiebranche (minderjarigheid en seksuele uitbuiting) onder de noemer legale prostitutie, terwijl niet-vergunde prostitutie volgens hen ook kan worden beschouwd als een vorm van ongehoorzaamheid of eigenwijsheid. In dit onderzoek wordt niet-vergunde exploitatie beschouwd als een vorm van niet-legale prostitutie, indien er in de desbetreffende gemeente sprake is van een vergunningsplicht.

Tot dusverre heeft de overheid geen landelijk prostitutiebeleid vastgesteld. De gemeente kan op grond van artikel 151a van de Gemeentewet ‘een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling’. Op grond van dit artikel hebben gemeenten discretionaire bevoegdheden in het beheersen en reguleren van de lokale seksbranche. Hierdoor kan rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden op lokaal niveau.

Naar aanleiding hiervan hebben veel gemeenten een vergunningstelsel opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) opgesteld voor seksinrichtingen, hetgeen betekent dat voor het exploiteren van een seksinrichting een gemeentelijke vergunning is vereist.2 Van niet-vergunde exploitatie is er sprake indien bedrijven of personen prostitutie exploiteren waarvoor geen gemeentelijke vergunning is afgegeven, terwijl er wel een vergunningsstelsel is of waarvan de vergunning op één of meerdere voorwaarden niet in orde is (Biesma e.a. 2006). Er zijn echter ook gemeenten die geen beleid of vergunningstelsel hanteren (Aanhangsel Handelingen II 2013-2014, 1817). In een dergelijk geval is er geen sprake

2 Een seksinrichting is de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden (Model-APV).

van niet-legale prostitutie, omdat seksbedrijven in de desbetreffende gemeente niet vergunningplichtig zijn.3

Artikel 151a Gemeentewet biedt geen voorziening om een beleid te voeren waarbij prostitutie binnen de gemeentegrenzen geheel wordt verboden. Het voeren van een dergelijk nulbeleid zou niet in overeenstemming zijn met de Wet opheffing algemeen bordeelverbod 2000, waarmee prostitutie juist is gelegaliseerd. Een verbod is volgens het kabinet waarschijnlijk ook in strijd met art. 19 van de Grondwet, waarin het recht op vrije keuze van arbeid is opgenomen.4 Gemeenten blijken toch vaak op grond van morele overwegingen een nulbeleid te willen voeren (Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen 2014a). Dit heeft de Raad van State (2002) in haar uitspraak over het beleid van de gemeente Barneveld afgekeurd. De gemeente voerde een streng ruimtelijk beleid vanwege de mogelijke aantasting van de sociaal-maatschappelijke structuur en het feit dat de vestiging van een seksinrichting in de gemeente zou indruisen tegen de overheersende ethische opvattingen van de Barneveldse bevolking. Feitelijk kwam het er op neer dat er sprake was van een nulbeleid gebaseerd op morele overwegingen. Volgens de Raad van State kennen dergelijke argumenten die strekken tot bescherming van de openbare zeden geen wettelijke grondslag, waardoor de gemeente niet beschikt over de bevoegdheid om seksinrichtingen op deze grond te verbieden.

Thuisprostitutie

Thuisprostitutie behoort tot de minst gereguleerde en de meest aan het zicht onttrokken vormen van prostitutie (TK 2009-2010, 32211-3). De regelgeving op dit gebied kan per gemeente verschillen, waardoor ook per gemeente zal verschillen of thuisprostitutie vergunde of niet-vergunde prostitutie is (Aanhangsel Handelingen II 2013-2014, 1817). Afhankelijk van deze keuze kan er sprake zijn van een legale of niet-legale situatie. Het is voor een thuisprostituee van groot belang bekend te zijn met de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de desbetreffende gemeente.

3 Het is mogelijk dat het bestemmingsplan dit in deze gemeente niet toestaat, waarmee het ook niet-legaal is.

4 Art. 19 Grondwet; ‘De bevordering van voldoende werkgelegenheid is een voorwerp van zorg der overheid’.

Vormen van niet-legale prostitutie 27

In veel gemeenten zijn thuiswerkers niet vergunningplichtig, omdat de woning van de thuisprostituee niet wordt gezien als seksinrichting indien er geen sprake is van een bedrijfsmatig karakter van de werkzaamheden (Werson en Den Hertog 2011). Het bestanddeel ‘bedrijfsmatig karakter’ speelt een belangrijke rol in de beoordeling van het begrip thuisprostitutie. In de gemeente Amsterdam is de vergunningsplicht gericht op bedrijfsmatige prostitutie. Wanneer zelfstandig werkende prostituees bedrijfsmatig in een woning werken zijn ook zij vergunningplichtig. Het aantal plekken waar bedrijfsmatige prostitutie is toegestaan staat opgenomen in de bestemmingsplannen. Dit betreffen geen woonhuizen. De gemeente Amsterdam stelt het bedrijfsmatig karakter afhankelijk van verschillende factoren die in de feitelijke situatie getoetst dienen te worden. Thuisprostitutie in Amsterdam is een niet-vergunde, legale vorm van prostitutie, tenzij er meerdere prostituees wonen en werken in een woning, er derden (zoals een partner) betrokken zijn bij de activiteiten, de prostituee geen huurder of eigenaar van de woning is, de prostituee niet staat ingeschreven op het adres waar ze werkt, er aan de buitenkant van de woning uitingen van prostitutie zichtbaar zijn, er een merkbare aanloop van klanten is, de activiteiten overlast geven voor omwonenden, er wordt geadverteerd door de prostituee of de prostituee ingeschreven staat in het Handelsregister (Gemeente Amsterdam 2013b). Deze lijst is niet-limitatief. In de gemeente Den Haag is het verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren zonder vergunning, hieronder valt ook thuisprostitutie (APV Den Haag 2013). Dit houdt in dat een thuisprostituee over een vergunning dient te beschikken.

In dit onderzoek sluiten we aan bij de definitie in de APV van de gemeente Amsterdam, aangezien die het beste aansluit bij het voorstel voor de nieuwe Wet regulering prostitutie (TK 2009-2010, 32211-3). Onder legale thuisprostitutie verstaan we prostitutie: die plaatsvindt in de eigen woning van de betreffende prostituee; die niet anders ingeschreven staat in het Handelsregister dan als ZZP-er; waar slechts gewerkt wordt door één persoon, de betreffende prostituee; waar geen actieve of commerciële werving van klanten plaatsvindt; en waar geen overlast is voor omwonenden. Waar geen gemeentelijke vergunning is vereist voor thuisprostitutie, is er sprake van niet-vergunde legale thuisprostitutie. Deze omschrijving wordt aangehouden, omdat deze aansluit bij de nieuw in te voeren Wet Regulering Prostitutie.

Escort

Een andere vorm van prostitutie is de escort. Escortbedrijven geven bedrijfsmatig gelegenheid tot prostitutie in de vorm van bemiddeling tussen een klant en een prostituee.5 Van niet-vergunde escort is er sprake wanneer een escortbedrijf wordt geëxploiteerd waarvoor geen gemeentelijke vergunning is afgegeven, terwijl hiervoor wel een vergunning is vereist. In een groot aantal gemeenten geldt geen vergunningsplicht voor deze bedrijven (Werson en Den Hertog 2011). Een escortbedrijf wordt daar niet aangemerkt als seksinrichting, omdat het een vorm is van niet-locatie gebonden prostitutie waar veelal gebruik wordt gemaakt van mobiele nummers. Gemeenten die geen vergunningsplicht kennen voor escortbedrijven zijn hierdoor een interessante vestigingslocatie. Vaak zullen deze bedrijven hun kantoor hier vestigen en de diensten aanbieden in een andere gemeente waar wel een vergunning is vereist, zoals in Amsterdam (APV 2008). Bij overtredingen van deze bedrijven in die andere gemeenten kunnen dan geen bestuurlijke maatregelen worden opgelegd, omdat er sprake is van niet-vergunde, legale escort in de gemeente waar het bedrijf gevestigd is. Gemeenten die wel een vergunningsplicht kennen voor escortbedrijven hebben vaak moeite met controle en toezicht op deze sector. Uit de Korpsmonitor Prostitutie en Mensenhandel blijkt dat in de Gooi en Vechtstreek geen regionale escortcontroles werden uitgevoerd, omdat dit teveel capaciteit kost en uiteindelijk te weinig oplevert (Werson en Den Hertog 2011). Ook kunnen escortbedrijven gemakkelijk en snel verplaatst worden, doordat zij niet locatie gebonden zijn en vaak alleen afhankelijk zijn van een telefoon of internet (Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2012a).