In 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtsper-sonen met een wettelijke taak (RWT’s) op het terrein van Economische Zaken (EZ).
Belangrijkste conclusie is dat vooralsnog geen verbetering is opgetreden in de verantwoording over de rechtmatigheid door deze RWT’s. Voor de vaststelling van de rechtmatigheid van de publieke middelen van de stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA) is nu weliswaar actie ondernomen, maar voor de Waarborg Platina, Goud en Zilver in Gouda (Waarborg Gouda) en Certin (dochter van het Nederlands Meetinstituut, NMi) is dit niet geval. Zeker nu onlangs (in maart 2002) een nieuwe waarborginstelling door de minister van EZ is aangewezen (Edelmetaal Waarborg Nederland in Joure), beveelt de Algemene
Rekenkamer de minister van EZ aan op korte termijn ook voor deze RWT’s stappen te ondernemen om de rechtmatigheid te waarborgen.
De Algemene Rekenkamer concludeert verder dat, in het kader van de uitwerking van de centrale toezichtsvisie van het Ministerie van EZ, voor de verbetering van de sturings- en toezichtsrelatie met de RWT’s
actiepunten zijn geformuleerd en dat met het NMi gewerkt wordt aan een herziening van de relatie. Zij vindt dit een positieve ontwikkeling en spreekt de wens uit dat voor alle RWT’s op het terrein van EZ op korte termijn een adequaat sturings- en toezichtsarrangement tot stand komt.
De minister van EZ stelde in reactie op het concept-rapport dat uit de constatering dat geen veranderingen zijn opgetreden in de verant-woording van de RWT’s op het terrein van EZ niet mag worden afgeleid dat intussen niets gebeurd is, en meldde recente ontwikkelingen bij drie RWT’s. De Algemeen Directeur van het NMi vond in de passages die op zijn organisatie betrekking hebben geen aanleiding tot commentaar.
20.1 Beschrijving van het veld
Op dit moment behoren volgens de Algemene Rekenkamer vijf (clusters van) RWT’s tot het beleidsterrein van het Ministerie van EZ:
• de stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA);
• het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR);
• het Nederlands Meetinstituut (NMi);
• Waarborginstellingen: Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V. in Gouda en per 2002 ook de Edelmetaal Waarborg Nederland in Joure;
• de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA).
In vergelijking met het vorige RWT-onderzoek is een aantal veranderingen opgetreden. Zo is de Nederlandse Organisatie voor Energie en Milieu (Novem) per 2002 niet langer aan te merken als RWT, aangezien zij de status van tijdelijke baten-lastendienst heeft gekregen.
Verder is in 2002, met de overgang van het Directoraat-Generaal Telecom-municatie en Post van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) naar het Ministerie van EZ, de OPTA als RWT onder het beleidsterrein van
EZ komen te vallen. Het ministerie heeft aangegeven dat zij de OPTA onder wil brengen bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa).
Over de RWT-status van een aantal organisaties bestaat een verschil van mening tussen de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van EZ. De aard van deze discussie is in onderstaand kader toegelicht.
Discussie over RWT-status
Sinds het begin van het meerjarige RWT-onderzoeksprogramma bestaat verschil van mening tussen het Ministerie van EZ en de Algemene Rekenkamer over de RWT-status van enkele organisaties. De discussie spitst zich toe op de vraag of de maximumtarieven die de minister van EZ voor activiteiten van deze organisaties vaststelt te beschouwen zijn als een wettelijke heffing, zoals bedoeld in artikel 91 lid 1 letter d van de Comptabili-teitswet 2001. De discussie heeft betrekking op de volgende organisaties: de energie-distributiebedrijven, de Gasunie, TenneT en de TNT-Post-Groep.95
Aangezien de OPTA ondergebracht gaat worden bij de NMa (geen RWT), is deze organisatie niet meegenomen in dit onderzoek. Ook de Edelmetaal Waarborg Nederland te Joure is niet in het onderzoek betrokken; dit omdat 2003 het eerste volledige boekjaar als RWT zal zijn voor deze organisatie.
In onderstaande tabel zijn de ontvangsten weergegeven van de in het onderzoek betrokken RWT’s van het Ministerie van EZ.
Tabel 1: omvang publieke middelen RWT’s (2001)
Publieke middelen (€ miljoenen)
Private middelen
Centraal Orgaan Voorraadvorming
Aardolie-producten (COVA) 77,3 Ja
Nederlands Instituut voor
Vliegtuig-ontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR) 44,3 Ja
Nederlands Meetinstituut (NMi) 30,3 Ja
Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V. te
Gouda 4,8 Ja
20.2 Bevindingen 20.2.1 Verantwoording
20.2.1.1 Waarborging rechtmatigheid niet verbeterd
De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de waarborging van de rechtmatigheid van de inning en/of besteding van de publieke middelen van de RWT’s van EZ in vergelijking met het vorige RWT-onderzoek niet is verbeterd.
Alleen het NIVR kan voor het jaar 2001 een volledige rechtmatigheids-verklaring overleggen. Het NMi doet dit ook voor haar begrotings-gefinancierde onderdelen, maar niet voor de door haar dochter Certin in rekening gebrachte wettelijke tarieven.
De Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V. te Gouda (Waarborg Gouda) en de stichting COVA overleggen nog steeds geen rechtmatigheidsverklaring.
Voor COVA is inmiddels eind 2003 een controleprotocol vastgesteld. Op basis van een kosten/baten-afweging heeft EZ besloten geen
rechtmatigheidsverklaring van de Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V.
te verlangen.
95Per 2002 is deze organisatie, met de overgang van het directoraat-generaal Telecommunicatie en Post naar het Ministerie van EZ, onder het beleidsterrein van EZ gebracht.
20.2.1.2 Verantwoording bedrijfsvoering onveranderd
In haar derde RWT-rapportage (van 2002) heeft de Algemene Rekenkamer in kaart gebracht over welke aspecten van bedrijfsvoering de verschil-lende RWT’s zich in hun jaarverslagen en jaarrekeningen verantwoorden.
Hieruit bleek dat het NMi en het NIVR in hun jaarverslaggeving informatie verstrekten over verschillende aspecten van de bedrijfsvoering, zoals interne sturing en beheersing en primaire en ondersteunende processen.
Voor de verslaggeving over 2001 is dat opnieuw het geval.
De stichting COVA verantwoordt zich in haar jaarverantwoording over geen enkel bedrijfsvoeringsaspect, terwijl de Waarborg Gouda in haar
«Rapport inzake de jaarrekening 2001» summier op enkele bedrijfsvoeringaspecten ingaat.
20.2.1.3 Verantwoording over prestaties
Evenals in het vorige RWT-onderzoek blijken alle vier de onderzochte RWT’s van het Ministerie van EZ in hun jaarverslaggeving over 2001 in te gaan op de door hen geleverde prestaties.
20.2.2 Toezicht
20.2.2.1 Uitwerking toezichtsvisie leidt tot actiepunten
In zijn reactie op het derde RWT-onderzoek deelde de minister mee dat de plannen voor de uitwerking van de departementale toezichtsvisie
(SPRINT) voor de afzonderlijke RWT’s in mei 2002 door de departements-leiding waren geaccordeerd en ter hand genomen.
De Algemene Rekenkamer constateert dat medio 2003 voor elke RWT een aantal actiepunten is geformuleerd voor de verbetering van de sturings-en toezichtsrelatie. Met de uitvoering van deze actiepuntsturings-en is esturings-en begin gemaakt, maar de trajecten zijn nog niet afgerond.
20.2.2.2 Doorlichting sturings- en toezichtsarrangementen vooralsnog op schema
De Algemene Rekenkamer heeft ook bij het Ministerie van EZ gevraagd naar de stand van zaken en verdere planning van de uitvoering van de (rijksbrede) doorlichting van de toezichtsarrangementen op het depar-tement aan de hand van de checklist van het Ministerie van BZK.96Het departement heeft aangegeven dat deze checklist, voor zover niet al meegenomen in lopende evaluaties, voor zover mogelijk en voorzover van toepassing, zal worden meegenomen in de doorlichting van de arrangementen. Voor zover mogelijk en voorzover van toepassing, omdat elk toezichtsarrangement is toegesneden op de specifieke situatie van de betreffende RWT. Bij het – voor maart 2004 voorziene – aangepaste toezichtsarrangement voor het NMi is bijvoorbeeld gebruik gemaakt van de checklist.
20.2.2.3 Informatievoorziening in begroting en jaarverslag
Op het punt van de informatie over RWT’s die het Ministerie van EZ gaat opnemen in zijn begroting en jaarverslag heeft het departement aange-geven dat het zal voldoen aan de betreffende wet- en regelgeving. Het Ministerie van EZ heeft, conform de Comptabiliteitswet 2001, in de begroting 2004 als bijlage (bijlage 7) een overzicht opgenomen van de ZBO’s en RWT’s die onder haar verantwoordelijkheid vallen. Voor zover
96Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Checklist toezicht, juni 2002.
van toepassing is hierbij aangegeven welk begrotingsbedrag binnen welk begrotingsartikel is opgenomen. Analoog hieraan zal EZ in het jaarverslag een overzicht over de realisatie opnemen.
20.2.2.4 Reviewbeleid
In het derde RWT-rapport (van 2002) is aangegeven dat het NMi eenmaal in de vijf jaar wordt gereviewd en het NIVR jaarlijks. Daarnaast zou bij de stichting COVA vanaf 2001 jaarlijks een review worden uitgevoerd. Deze review door de Auditdienst van het Ministerie van EZ was medio 2003 nagenoeg afgerond.
Het Ministerie van EZ stelt zich nog steeds op het standpunt dat de Waarborg Gouda niet door het departementen hoeft te worden gereviewd, aangezien deze geen begrotingsgefinancierde RWT is.
20.2.3 Informatie over prestaties: een casestudy
De Algemene Rekenkamer heeft gekeken hoe de sturings- en toezichts-relatie tussen het Ministerie van EZ en het NMi is vormgegeven. Zij wilde hiermee een indruk krijgen van de wijze waarop bij het ministerie
invulling wordt gegeven aan de verplichting die op RWT’s rust om het departement periodiek informatie te verschaffen over hun geraamde en gerealiseerde prestaties, ten behoeve van de begroting en het jaarverslag (artikel 44a Comptabiliteitswet 2001).
In het onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer zich beperkt tot de begrotingsgefinancierde wettelijke taken die de dochterondernemingen van het NMi uitvoeren. Daarbij gaat het om het standaardenbeheer door NMi Van Swinden Laboratorium (VSL) en de controle op meetmiddelen en het toezicht op speelautomaten door NMi Verispect.
In de afgelopen jaren heeft het NMi informatie geleverd aan het Ministerie van EZ over de geraamde en gerealiseerde prestaties. Welke informatie moet worden aangeleverd is vastgelegd in de basiscontracten die tussen de Staat en het NMi zijn afgesloten. Deze informatieafspraken hebben betrekking op zowel de kwantiteit (aantallen uit te voeren activiteiten) en kwaliteit van de prestaties (omschrijving van activiteiten), als de daaraan verbonden kostprijzen/uitvoeringskosten.
De geraamde/beoogde prestaties staan vermeld in de offertes voor de uitvoeringsovereenkomsten tussen het NMi en het ministerie. Deze offertes gaan vergezeld van een accountantsverklaring, waarin wordt bevestigd dat de gehanteerde prijzen overeenkomen met de betreffende bepalingen in de basiscontracten.
In de verslaggeving van het NMi wordt een overzicht gegeven van de geplande en uitgevoerde activiteiten (prestaties) van het NMi. Bij deze verslaggeving dient door de accountant een verklaring te worden gevoegd waarin wordt verklaard dat het overzicht volledig en juist is.
Zowel in de planningsfase (uitvoeringscontracten) als de
verantwoordingsfase (jaarverslagen) vindt overleg plaats tussen het NMi en het Ministerie van EZ. Vooralsnog beschikt het ministerie niet over een procesbeschrijving voor de beoordeling van de plannings- en
verantwoordingsinformatie van het NMi.
Zowel het Ministerie van EZ als het NMi hebben aangegeven dat weliswaar veel relevante informatie over de prestaties van het NMi aan het ministerie wordt geleverd, maar dat de geformuleerde beleids-doelstellingen van het ministerie op het terrein van de meetmiddelen, speelautomaten en het standaardenbeheer op dit moment dusdanig
abstract zijn, dat het moeilijk is om een relatie te leggen tussen de geleverde prestatiegegevens en de beleidsdoelstellingen. Het ministerie was daarom medio 2003, in overleg met het NMi, bezig met het specifi-ceren van zijn informatiebehoefte, als basis voor het herzien van de basiscontracten en de herinrichting van de informatiestroom tussen het ministerie en het NMi. Als leidraad fungeert daarbij een evaluatie van het begrotingsartikel Bijdragen NMi uit 2002, waarin belangrijke aanbeve-lingen voor de sturingsrelatie EZ-NMi werden gedaan (bijvoorbeeld voor de formulering van operationele doelstellingen en het gebruik van indicatoren).
Het onderliggende projectplan gaat uit van de voltooiing van deze herziening in september 2003.
20.3 Conclusies en aanbevelingen
De Algemene Rekenkamer constateert dat er in vergelijking met het derde RWT-onderzoek uit 2002 geen veranderingen zijn opgetreden in de verantwoording door de RWT’s vallend onder het beleidsterrein van het Ministerie van EZ. Zo gingen alle vier de in het onderzoek betrokken RWT’s in hun jaarverantwoordingen opnieuw in op de geleverde prestaties. Verantwoording over bedrijfsvoeringsaspecten bleef beperkt tot het NMi, het NIVR en in beperkte mate de Waarborg Gouda. Nog steeds is geen rechtmatigheidsverklaring beschikbaar voor de Waarborg Gouda, de stichting COVA en het tariefgefinancierde onderdeel van het NMi.
Voorts stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de plannen voor de uitwerking van de departementale toezichtsvisie uit mei 2002 hebben geleid tot actiepunten voor de verbetering van de sturings- en toezichts-relaties, maar dat de trajecten nog niet zijn afgerond. Specifiek voor de relatie met het NMi stelt zij vast dat het Ministerie van EZ bezig is met het specificeren van haar informatiebehoefte en op basis daarvan herinrichten van de informatiestroom tussen het NMi en het ministerie.
20.4 Reactie minister en RWT 20.4.1 Reactie minister van EZ en NMi
De minister van Economische Zaken spreekt in reactie op het specifieke deel van het rapport over zijn departement de hoop uit, dat de langlo-pende discussie over het begrip RWT met het rijksbreed gedragen standpunt dat zijn ambtsgenoot van Financiën op 16 juni 2003 heeft voorgelegd, tot een eind kan worden gebracht.
Volgens de minister mag uit de constatering in het rapport dat geen veranderingen zijn opgetreden in de verantwoording van de RWT’s op het terrein van EZ niet afgeleid worden dat intussen niets gebeurd is. Over drie RWT’s meldt hij nieuwe ontwikkelingen.
NMi Certin B.V. is op grond van de IJkwet aangewezen voor het verrichten van (type)keuringen aan meetinstrumenten. Op Europees niveau wordt er onderhandeld over een nieuwe richtlijn Meetinstrumenten. Deze
onderhandelingen zijn reeds zo vergevorderd dat de verwachting
gerechtvaardigd is dat de richtlijn halverwege 2004 wordt vastgesteld. De omzetting van deze richtlijn in nationaal recht (binnen 2 jaar) zal conse-quenties hebben voor de huidige keuringssystematiek en derhalve ook voor de status en positie van NMi Certin. Bij de inrichting van de nieuwe
wetgeving zal ook aandacht geschonken worden aan het toezicht op en de verantwoording over de uitvoering van de taken door de private onder-neming. In dat kader zal in de loop van 2004 duidelijkheid komen over de noodzaak en eventuele invulling van een rechtmatigheidsverklaring.
Indien de rechtmatigheidsverklaring noodzakelijk is, zal deze volgens de minister ook over de huidige methodiek van tariefstelling en besteding met ingang van de verantwoording over 2004 moeten worden afgelegd.
Voor de COVA is eind 2003 een controleprotocol opgesteld, waarin het onderwerp rechtmatigheid wordt afgedekt. De minister verwacht daardoor over het boekjaar 2003 een rechtmatigheidsverklaring te ontvangen.
Het vragen van een rechtmatigheidsverklaring aan de Waarborg Gouda wordt volgens de minister op dit moment door het verantwoordelijke Directoraat-Generaal nader onderzocht. In de loop van 2004 zal op dit punt besluitvorming plaatsvinden. Intussen is de Waarborg Gouda wel
opgenomen in de reviewplanning 2004 van de AD.
De algemeen directeur van NMi laat weten dat de op zijn organisatie betrekking hebbende passages in het rapport hem geen aanleiding geven tot commentaar.
20.5 Nawoord Algemene Rekenkamer
Het verheugt de Algemene Rekenkamer dat de tariefgefinancierde
Waarborg Gouda inmiddels toch is opgenomen in de reviewplanning 2004 van de AD. Zij zal de verdere ontwikkelingen met belangstelling volgen en ziet geen aanleiding tot een verdere reactie.
20.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht RWT’s
Overzicht openstaande acties voor verantwoording en toezicht op RWT’s bij het Ministerie van Economische Zaken
Jaar van constatering Omschrijving Toezegging minister
Rechtmatigheid
2000 Er ontbreken rechtmatigheidsverklaringen bij de Waarborg Gouda en COVA.
Het bestuur van COVA heeft besloten een
rechtmatigheidsverklaring te laten opstellen vanaf 2002 (toezegging in derde RWT-rapport). Eind 2003 heeft EZ een controleprotocol voor COVA vastgesteld waarin rechtmatigheid wordt afgedekt.
Verantwoording door RWT’s
2002 In de verantwoording van de Waarborg Gouda en
COVA is er nauwelijks aandacht voor bedrijfsvoerings-aspecten.
Geen.
Informatie in Begroting en Jaarverslag
Toezicht
2002 Er is geen uitgewerkte toezichtsvisie voor de OPTA voor de periode tot 1 januari 2005, wanneer de opname van OPTA in de NMa is voorzien.
Er wordt gewerkt aan de uitwerking van de toezichts-visie voor de OPTA (toezegging in derde RWT-rapport).
21 MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN