Samenvatting
Bij het Ministerie van BZK wordt het terrein van de rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT) gedomineerd door de 25 politieregio’s. Die RWT’s beslaan meer dan 70% van de begroting van het ministerie. Op het vlak van de rechtmatigheid, gegevens over de bedrijfsvoering en
prestaties is daar al veel bereikt.
Ook ten aanzien van de rechtmatigheid bij de overige RWT’s heeft het departement de zaak grotendeels op orde. Bij 28 van de 31 RWT’s worden accountantsverklaringen inclusief rechtmatigheidsoordelen afgegeven.
Inmiddels heeft het Ministerie van BZK een aantal visiedocumenten ontwikkeld die een goede basis vormen voor «de gesloten toezichts-keten». Op dit terrein is naar de mening van de Algemene Rekenkamer goede voortgang gemaakt.
Ten tijde van het onderzoek ging de Algemene Rekenkamer ervan uit dat de toezichtsarrangementen in het vierde kwartaal van 2003 gereed zouden zijn. De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat in het kader van de doorlichting van de toezichtsarrangementen ook aandacht wordt besteed aan het departementaal reviewbeleid. In dat verband vraagt de Algemene Rekenkamer om toe te zien op een voortvarende ontwikkeling van een door de beleidsdirecties «gedragen» departementaal review-beleid.
De Algemene Rekenkamer benadrukt dat het nu vooral gaat om de nadere invulling en met name om de goede werking. Zo dient het ministerie met de RWT’s nog nadere afspraken te maken over in de jaarverslagen op te nemen informatie over de bedrijfsvoering en de prestaties.
De minister deelde in zijn reactie mede dat hij graag gevolg geeft aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om goede afspraken met RWT’s te maken ten aanzien van de informatie die het ministerie over de RWT’s in de begroting en het jaarverslag wil gaan opnemen. Verder beoogt de minister het gehele toezichttraject af te ronden conform de Kaderstellende visie op toezicht.
14.1 Beschrijving van het veld
De Algemene Rekenkamer heeft in het kader van dit onderzoek bij het Ministerie van BZK zeven (clusters van) RWT’s geïnventariseerd. Het gaat om de in onderstaande tabel opgenomen RWT’s ofwel cluster van RWT’s.
Tabel RWT’s bij BZK met begrotingscijfers 2001 (in miljoenen€).
(Cluster van) RWT’s
Begrotings-gefinancierd
Niet begrotings-gefinancierd
Politieregio’s (25) 2 459,0
Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut
Politie (LSOP) 63,7
Nederlands Instituut voor Brandweer en
Brandweerbestrijding (Nibra) 3,2
Sociale Verzekeringsbank (SVB) (remigratie
regeling)* 33,6
(Cluster van) RWT’s Begrotings-gefinancierd
Niet begrotings-gefinancierd
Nederlands bureau brandweer examens
(Nbbe) 1,9
Stichting Administratie Indonesische
Pensioenen (SAIP) 82,9
Stichting VUT-fonds Overheidspersoneel 145,9
∗Met ingang van 2003 is de uitvoering overgegaan naar het Ministerie van Justitie
In haar rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 3» merkte de Algemene Rekenkamer de Stichting ICTU (Informatie- en Communicatietechnologie Uitvoeringsorganisatie) nog aan als een RWT. Inmiddels wordt deze door het ontbreken van een wettelijk taak niet meer als RWT beschouwd. De stichting ICTU wordt derhalve niet verder in het onderzoek meegenomen.
14.2 Bevindingen
14.2.1 Verantwoording over rechtmatigheid 14.2.1.1 Politieregio’s
Uit het vorige RWT-rapport bleek dat alle 25 politieregio’s bij hun jaarrekening over het jaar 2000 een accountantsverklaring hadden. Het oordeel betrof zowel het getrouwe beeld als de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbijdragen.
Voor 2001 is het controlevoorschrift aangescherpt ten aanzien van de voorwaarden die aan de rechtmatigheidsverklaring gesteld worden. In de verklaringen moet sindsdien worden opgenomen dat het Besluit
Comptabele regelgeving regionale politiekorpsen (CRRP) is nageleefd.
Deze zinsnede is in 22 verklaringen opgenomen.
14.2.1.2 LSOP
Voor de accountantscontrole van het jaar 2000 was er geen controle-protocol beschikbaar. Vanaf 2001 zou het controlecontrole-protocol dat voor de politieregio’s wordt gebruikt ook van toepassing zijn op het LSOP. Uit de jaarverantwoording 2001 blijkt dit het geval te zijn. In de accountants-verklaring is aangegeven dat wordt voldaan aan de geldende wet- en regelgeving voorzover deze betrekking heeft op de toewijzing en besteding van rijksgelden.
14.2.1.3 Nibra
Bij de jaarverantwoording van het Nibra wordt naast een getrouw beeld verklaring aangegeven dat de controle is verricht in overeenstemming met de Regeling controle Nibra. Daarnaast wordt in het oordeel gemeld dat in de jaarrekening is voldaan aan de wettelijke bepalingen zoals opgenomen in het Besluit Nibra. Daardoor wordt ook de rechtmatigheid beoordeeld.
Er is een nieuw Informatieprotocol opgesteld. Vanaf januari 2003 is dit geformaliseerd door het Nibra en het Ministerie van BZK.
14.2.1.4 SVB
Voor het Ministerie van BZK is de wettelijke taak het uitvoeren van de
Remigratieregeling. Met ingang van 2003 is de uitvoering overgegaan naar het Ministerie van Justitie.
Jaarlijks controleert de interne accountant van de SVB de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten en de naleving van de relevante regelgeving en het handhavingsbeleid. Hij doet dit op basis van een controleprotocol. De interne accountant geeft echter geen expliciet rechtmatigheidsoordeel af.
14.2.1.5 Nbbe
Naar aanleiding van de accountantsverklaring 2000 heeft het Nbbe afgesproken om over het jaar 2001 een rechtmatigheidsoordeel te geven.
Deze afspraak is echter niet gerealiseerd. Voor de toekomst verwacht het ministerie verbetering met de voorschriften uit het protocol van
afspraken. Het Nbbe heeft toegezegd om de rechtmatigheidsverklaring vanaf 2002 definitief in de accountantsverklaring op te nemen.
14.2.1.6 SAIP
Naast een jaarverslag legt het SAIP aan de ministers van BZK en VWS verantwoording af over de uitvoering van een aantal regelingen en uitkeringen. In het jaarverslag 2001 is een getrouw beeld verklaring opgenomen. Door de verwijzing naar de wettelijke bepalingen omvat het oordeel ook de rechtmatigheidseis. Ten aanzien van de specifieke verantwoordingen is er een afzonderlijk controleprotocol. De daarbij gegeven verklaring dekt ook de rechtmatigheid af.
14.2.1.7 VUT-fonds
Evenmin als over 2000 wordt bij de jaarverantwoording 2001 van het VUT-fonds geen rechtmatigheidsoordeel gegeven. Gegeven de situatie dat het fonds in een afbouwfase verkeert, zet het ministerie op dat punt geen actie in gang.
14.2.2 Verantwoording over bedrijfsvoering
Tussen de minister en de RWT dienen duidelijke afspraken te bestaan over de reikwijdte en de diepgang van de verantwoording over prestaties, middelen en bedrijfsvoering en die afspraken dienen te zijn vastgelegd, bijvoorbeeld in een contract.
Alle RWT’s besteedden in de jaarverslagen aandacht aan diverse aspecten van de bedrijfsvoering.
14.2.3 Conclusie rechtmatigheid
Bij 28 van de 31 RWT’s die tot het beleidsterrein van het Ministerie van BZK zijn te rekenen, omvat de accountantsverklaring tevens de rechtma-tigheid. Bij één RWT wordt de rechtmatigheid wel in de controle
betrokken, zonder dat er een expliciet accountantsoordeel wordt afgegeven. Bij twee RWT’s tenslotte werd over 2001 alleen een getrouwheidsverklaring afgegeven. Resumerend concludeert de Algemene Rekenkamer dat het Ministerie van BZK ten aanzien van de rechtmatigheid vrijwel geheel aan de normen voldoet.
14.2.4 Informatie over RWT’s en ZBO’s in begroting en jaarverslag 14.2.4.1 Ontwikkelingen
Het Ministerie van BZK geeft aan dat er in de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) 2003 een onderscheid is tussen de informatie voor de begroting 2004 en het jaarverslag 2004. In het «Integraal draaiboek begrotingscyclus BZK» is opgenomen dat het hierbij gaat om een nieuwe bijlage bij de begroting. In deze bijlage neemt BZK voor de begrotingsgefinancierde RWT’s het beleidsartikel op waarin de RWT is opgenomen alsmede de daarbij behorende raming van de bijdrage aan de RWT voor het begro-tingsjaar 2004. Ook de niet-begrotingsgefinancierde RWT’s zullen in de bijlage worden genoemd.
In het Jaarverslag 2004 zal het ministerie vooralsnog gegevens opnemen over het gebruik van de bevoegdheden die de minister heeft ten aanzien van de goedkeuring van de tarieven, de goedkeuring van de begroting en de jaarrekening en over de opbouw van de vermogenspositie, een en ander conform de Rijksbegrotingsvoorschriften.
De toezichtsarrangementen, die volgens de planning in de loop van het vierde kwartaal 2003 beschikbaar komen, zullen zicht geven op de te leveren informatie voor het Jaarverslag 2004.
14.2.4.2 Conclusies
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het Ministerie van BZK zich enerzijds conformeert aan de regelgeving van de minister van Financiën en anderzijds aan de toezichtsarrangementen. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan om goede afspraken met RWT’s te maken ten aanzien van de informatie die het ministerie over de RWT’s in de begroting en het jaarverslag gaat opnemen.
14.2.5 Informatie over prestaties
14.2.5.1 Ontwikkeling van de visie op prestaties
Het ministerie dient in informatieafspraken te vermelden welke gegevens de RWT moet leveren: alleen volume- en prijsgegevens of daarnaast ook informatie over:
• de kwantiteit van de prestaties;
• de kwaliteit van de prestaties en
• de daaraan verbonden kostprijzen of uitvoeringskosten.
Indien de RWT niet alle aspecten kan afdekken, dient de RWT te melden of er een traject loopt waarin de ontbrekende aspecten wel worden
betrokken.
Het Ministerie van BZK verwacht in staat te zijn om prestatiegegevens van de RWT’s te benutten voor de begroting 2004 en voor de verantwoording over 2004.
Wel dient het departement nog verder te ontwikkelen over welke prestaties zij geïnformeerd wil worden.
14.2.5.2 Informatie van de RWT’s over prestaties
De jaarverslagen van de politieregio’s geven, op basis van de zogenoemde Landelijke Politiebrief, informatie over prestaties op het terrein van de landelijke beleidsthema’s van de politie. Het Landelijk Kader Politie heeft besloten de gegevens uit de politiesystemen voorlopig niet te
hanteren, maar de gegevens te putten uit systemen buiten de politie, zoals de Politie monitor bevolking, Compas en Luris II en gegevens van het CJIB. Het ministerie vindt dat de politie daarmee voorkomt dat discussie ontstaat over de betrouwbaarheid van de gegevens. Over de betrouwbaarheid van de gegevens maakte de Algemene Rekenkamer reeds opmerkingen in haar op 13 februari 2003 uitgebrachte rapport
«Zicht op taakuitvoering politie».
Ook de overige RWT’s vermelden gegevens over prestaties in hun jaarverslagen. Zo geeft het jaarverslag van het LSOP inzicht in de opleidingsgegevens. Met het NIBRA en het Nbbe zijn in 2002 en 2003 informatieprotocollen afgesloten. Daarin zijn onder meer afspraken gemaakt over in de jaarverslagen op te nemen prestaties. Alleen in dat van het Nbbe is ook sprake van informatie over effecten van prestaties.
De jaarverslagen van de SAIP, het VUT-fonds en de SVB verstrekken gegevens over de uitvoering van de diverse regelingen. Het VUT-fonds en de SVB gaven daarnaast nog inzicht in de gemiddelde uitvoeringskosten per uitkering.
14.2.5.3 Conclusie
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat met name in de jaarverslagen van de politieregio’s informatie over de prestaties op het terrein van de beleidsthema’s wordt opgenomen. Ten aanzien van de overige RWT’s concludeert de Algemene Rekenkamer dat weliswaar informatie over de prestaties wordt gegeven, maar dat nog niet wordt ingegaan op de effecten van de prestaties.
14.2.6 Toezicht op RWT’s
14.2.6.1 Ontwikkelingen in de toezichtsvisies
In zijn reactie op het vorige RWT-rapport deelde de minister van BZK onder meer mee dat er een toezichtsvisie vastgesteld zou worden. In het Rapport bij het Jaarverslag 2002 merkte de Algemene Rekenkamer op dat in mei 2002 door het Audit Committee de stuurgroep Toezicht was ingesteld. Deze had tot taak zich te buigen over de implementatie van de regeringsnota «Kaderstellende visie op toezicht». In september 2002 heeft de Bestuursraad de door de stuurgroep ontwikkelde visie «Toezicht als onderdeel van de Mededeling over de Bedrijfsvoering» vastgesteld.
In reactie op het «Rapport bij het Jaarverslag 2002» heeft de minister van BZK ten aanzien van de daarin gemelde tekortkomingen in het toezicht medegedeeld, dat de afzonderlijke toezichtsarrangementen per (cluster van) ZBO/RWT in het vierde kwartaal van 2003 gereed zouden zijn. Over de voortgang daarin zou in de managementsrapportages worden
gerapporteerd. Daarmee krijgen zij een plaats in de reguliere planning- en controlcyclus.
14.2.6.2 Ontwikkelingen in het reviewbeleid
Het Ministerie van BZK heeft nog geen reviewbeleid vastgesteld. De minister van BZK heeft wel gereageerd op de door het Ministerie van Financiën opgestelde toezichtsrapportage. Hij stelde daarin dat de voortgang van een nieuw door de beleidsdirecties «gedragen» departe-mentaal reviewbeleid wordt opgenomen in de werkafspraken die de secretaris-generaal met de directeuren-generaal maakt, dan wel onderdeel uitmaakt van de managementrapportages die binnen BZK worden
gebruikt. Daarmee krijgt de voortgang een plaats in de reguliere
planning-en controlcyclus binnplanning-en BZK planning-en zal nadere actie wordplanning-en geformuleerd planning-en ondernomen.
In de in het vorige RWT-rapport beschreven situatie dat de accountants-dienst van het Ministerie van BZK bij een aantal (clusters) van RWT’s periodiek reviews uitvoert, is geen verandering gekomen. Wel zal de AD zijn eigen reviewbeleid gaan herschrijven.
14.2.6.3 Ontwikkelingen in het toezicht op bedrijfsvoering
In de eerdere vermelde nota «Toezicht als onderdeel van de mededeling over de bedrijfsvoering» is aangegeven dat de mededeling zich naast het kerndepartement ook uitstrekt over de ministeriële verantwoordelijkheid behorende bij de aansturing van overige zelfstandige organisaties.
Daaraan is toegevoegd dat het daarbij gaat om ZBO’s en RWT’s.
Het departement is van mening dat er sprake kan zijn van een «in control»
situatie over taken en diensten waarvoor bij wet de ministeriële verant-woordelijkheid is beperkt, als het toezicht door BZK is ingericht, gepositio-neerd en werkt zoals dat in de Kaderstellende visie op toezicht wordt aangegeven.
14.2.6.4 Toezicht op vermogensvorming
In een eerdere rapportage van de Algemene Rekenkamer (Vermogens-vorming bij instellingen op afstand van het rijk86heeft de Algemene Rekenkamer de vermogensvorming onderzocht bij instellingen die een publieke taak uitvoeren met publiek geld. Uit het onderzoek bleek dat beleid op het gebied van vermogensvorming in veel gevallen ontbrak of onvoldoende was ontwikkeld. Toezicht op vermogensvorming werd hierdoor bemoeilijkt.
Politieregio’s
Bij het Ministerie van BZK is voor de politieregio’s, die ook in het hiervoor genoemde onderzoek van de Algemene Rekenkamer waren betrokken, nagegaan of er intussen beleid was ontwikkeld en/of regelgeving was aangepast.
Eén van de taken van de in 1999 door het Ministerie van BZK ingestelde Stuurgroep Implementatie Modernisering Politiezorg (STIMP) was om voorstellen te doen voor gelijkwaardiger vermogensposities van de politiekorpsen.
In het zogenoemde budgettair kader 2000 e.v., waarin het ministerie voorgenomen beleid en vaststelling van het normbedrag voor de politieregio’s bekend maakt, is het resultaat van deze voorstellen opgenomen. Op basis van een aantal normen zijn voor de korpsen de normvermogens vastgesteld. Daarbij geldt een bepaalde bandbreedte.
Naar rato van de omvang van vermogenstekorten bij de politieregio’s verstrekt het ministerie een eenmalige bijzondere bijdrage. Korpsen met een vermogensoverschot worden voor de jaren 2001 en 2002 gekort op de algemene bijdrage. Deze aanpassing dient via het vermogen door de korpsen te worden verwerkt.
In december 2000 is de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) ingevoerd. Deze wet en de bijbehorende bepalingen gelden eveneens voor de politieregio’s. Op de datum van inwerkingtreding van de Wet fido heeft de minister van Financiën, in overenstemming met de minister van BZK en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat de «regeling
86Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 066, nrs. 1–2.
uitzettingen en derivaten decentrale overheden» gepubliceerd.
Uitgangspunt van de Wet fido en de hiervoor genoemde regeling is risicobeheersing. Zo dienen de korpsen een treasury-statuut te hebben.
Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat in 2001 meer dan de helft van de politieregio’s een dergelijk statuut had.
Daarnaast is inmiddels een aantal andere instrumenten ontwikkeld zoals de «Harmonisatie Afschrijvingssystematiek Politie» en vanaf 2003 is de regeling «Indicatoren Vermogensbeheer Politiekorpsen» van kracht geworden.
Hiermee kunnen het toezicht op de vermogensvorming en de onderlinge vergelijkbaarheid van de vermogens verfijnd worden.
Overige RWT’s
Bij de overige RWT’s kan het toezicht op de vorming van reserves niet steunen op beleid of is het beleid onvoldoende ontwikkeld.
14.2.6.5 Implementatie Kaderstellende visie op toezicht
In de «Kaderstellende visie op toezicht» is een evaluatie aangekondigd van toezichtsarrangementen. Het Kabinet heeft daartoe een checklist87 opgesteld, die gebruikt moet worden voor de zelfevaluatie van de toezichtsarrangementen. Deze zelfevaluaties worden vervolgens ter toetsing voorgelegd aan de Ambtelijke Commissie II. De Algemene Rekenkamer is de invulling van dit evaluatietraject door het ministerie nagegaan.
Zodra de toezichtsarrangementen gereed zijn, zal het ministerie een planning opstellen voor de te evalueren toezichtsarrangementen. De voornemens voor wat betreft planning, regie, monitoring van de
uitvoering en coördinatie van de uitvoering worden geïmplementeerd op basis van de Rijksbegrotingsvoorschriften 2004.
14.3 Conclusies
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat het Ministerie van BZK inmiddels een aantal visiedocumenten heeft ontwikkeld die een goede basis vormen voor «de gesloten toezichtsketen». Op dit terrein is naar de mening van de Algemene Rekenkamer goede voortgang gemaakt. De Algemene
Rekenkamer benadrukt dat het nu vooral gaat om de nadere invulling en met name om de goede werking. Wel vraagt zij nog specifieke aandacht voor het ontwikkelen van een reviewbeleid en de planning van de evaluatie van de toezichtsarrangementen.
Ten tijde van het onderzoek ging de Algemene Rekenkamer er vanuit dat de toezichtsarrangementen in het vierde kwartaal van 2003 gereed zouden zijn. Zij doet de aanbeveling om daarbij ook de ontwikkeling van een door de beleidsdirecties gedragen reviewbeleid te betrekken.
Ten aanzien van het inzicht in de vermogenspositie van de politieregio’s concludeert de Algemene Rekenkamer dat er inmiddels beleid en regelgeving zijn ontwikkeld die vergelijking van de vermogenspositie mogelijk maken.
87Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Checklist toezicht, juni 2002.
14.4 Reactie minister
De minister deelt mede dat hij graag gevolg geeft aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om goede afspraken met RWT’s te maken ten aanzien van de informatie die het ministerie over de RWT’s in de begroting en het jaarverslag wil gaan opnemen.
De minister merkt hierbij op dat vooral van de poilitieregio’s, die veruit het grootste deel van het RWT-veld van BZK uitmaken, veel informatie wordt ontvangen. Voor het Nbbe en het Nibra zijn informatieprotocollen opgesteld en is het toezicht geïntensiveerd.
Daarnaast verstrekken de RWT’s gegevens over prestaties in de eigen jaarverslagen. Daarbij moet goed doordacht worden welke aanvullende informatie nog daadwerkelijk benodigd is en of het voor alle organisaties noodzakelijk is in te gaan op de effecten van prestaties.
Verder wil de minister samen met de RWT’s bezien of het mogelijk is de gegevens tijdig voor de verantwoording van BZK beschikbaar te hebben.
Het opnemen van prestatiegegevens van RWT’s doorloopt in de
BZK-verantwoording een groeitraject dat start in de verantwoording over 2004.
Verder gaat de minister in op de gesloten toezichtsketen. De minister deelt mede dat alle toezichtgebieden met de bijbehorende ministeriële
verantwoordelijkheid zijn geïnventariseerd. De checklist behorende bij de Kaderstellende visie op toezicht is voor alle toezichtgebieden ingevuld. De verwachting is dat in het derde kwartaal van 2004 sprake zal zijn van vastgestelde toezichtsarrangementen voor alle toezichtgebieden van BZK, nadat deze in de eerste helft van 2004 zijn geëvalueerd en geconformeerd aan de Kaderstellende visie op toezicht. In het laatste kwartaal van 2004 zal de bestaande toezichtsvisie worden aangescherpt en hierin zal ook het reviewbeleid op de RWT’s worden opgenomen. Het ministerie beoogt met deze planning het gehele interne toezichttraject af te sluiten.
14.5 Nawoord Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister graag goede afspraken maakt met de RWT’s ten aanzien van de informatie die het ministerie in de begroting en jaarverslag wil gaan opnemen en dat hij hiervoor reeds een aanzet heeft gegeven voor de verantwoording 2004.
Verder is de Algemene Rekenkamer verheugd dat het ministerie in 2004 beoogt de vormgeving van het gehele interne toezichttraject af te ronden conform de «Kaderstellende visie op toezicht».
14.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht
Overzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording en toezicht op RWT’s bij het Ministerie van BZK
Overzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording en toezicht op RWT’s bij het Ministerie van BZK