In 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtsper-sonen met een wettelijke taak (RWT’s). Ten opzichte van het vorige onderzoek constateert de Algemene Rekenkamer dat het Ministerie van Justitie door middel van de op 1 januari 2002 ingevoerde «Regeling Uitgangspunten Financieel Economisch Toezicht Ministerie van Justitie»
een goede basis heeft gelegd voor het financieel toezicht. De Algemene Rekenkamer waardeert het dat die regeling, uiterlijk voor het boekjaar 2005, zal moeten leiden tot een rechtmatigheidsoordeel bij de
jaarverantwoordingen van alle RWT’s. De Algemene Rekenkamer is van mening dat voldaan wordt aan haar normen ten aanzien van de rechtma-tigheid als het departement gebruik maakt van het bij die regeling gevoegde model accountantsverklaring.
Inmiddels is al een groot aantal controleprotocollen op het
rechtmatigheidsaspect aangepast. Of dat voor de verantwoordingen 2002 daadwerkelijk ook al heeft geleid tot «meer rechtmatigheidsverklaringen»
dan over 2001 is nog niet bekend omdat de jaarverslagen op het moment van onderzoek nog niet beschikbaar waren.
Er bestaat geen departementsbrede visie over de wijze waarop de RWT’s zich publiekelijk dienen te verantwoorden over hun prestaties. Een en ander is nu nog afhankelijk van de desbetreffende wet- en regelgeving. De Algemene Rekenkamer beveelt aan een visie te ontwikkelen over welke gegevens over prestaties RWT’s in hun jaarverslag moeten opnemen.
In de hierboven genoemde regeling staat een aantal aspecten van bedrijfsvoering genoemd die in de verantwoording opgenomen moeten worden in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Hierdoor is een basis gelegd voor de beoordeling van de bedrijfsvoering bij de RWT’s.
Het Ministerie van Justitie beschikt nog niet over een toezichtsvisie, waarin de drie elementen van toezicht (informatieverzameling, oordeels-vorming en interventie) aan de orde komen. In zijn antwoord op het vorige RWT-onderzoek (2002) stelde de minister van Justitie dat er geen behoefte is aan een algemeen omvattende toezichtsvisie.
Uit een door de Departementale Auditdienst uitgevoerd onderzoek naar het toezicht op ZBO’s/RWT’s blijkt dat de reikwijdte van het toezicht over het algemeen beperkt is ingevuld (zowel ten opzichte van de uitvoering van het beleid als ten aanzien van het financieel-economisch toezicht) en dat het toezicht versnipperd is.
Het Ministerie van Justitie zal de organisatie van het toezicht op de RWT’s op basis van de bevindingen van bovengenoemde audit van de Departe-mentale Auditdienst en de bevindingen van een werkgroep, die het besturingsmodel van het Ministerie van Justitie doorlicht, vormgeven. De besluitvorming hierover is nog niet afgerond.
Eind 2002 heeft het Ministerie van Justitie per Directoraat-Generaal coördinatoren aangesteld, die belast zijn met het faciliteren van de uitvoering van de doorlichting van de toezichtsarrangementen. Deze operatie is conform het kabinetsstandpunt begin 2002 van start gegaan en
moet in juli 2005 afgerond zijn. Het ministerie deelt mee dat inmiddels een aantal regelingen is doorgelicht. Het is nog onduidelijk of alle RWT’s zullen worden doorgelicht. Daarvoor is nog geen planning opgesteld.
Uit het onderzoek blijkt dat het Ministerie van Justitie weliswaar geen departementsbreed reviewbeleid heeft vastgesteld, maar dat de beleids-directies wel reviews laten uitvoeren door de Departementale Auditdienst.
Dit laat onverlet dat de Departementale Auditdienst aanbevelingen heeft gedaan ten aanzien van het reviewbeleid en verbeteringen heeft aange-geven. De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat het review-beleid één van de aspecten is die in het kader van de doorlichting van toezichtarrangementen wordt meegenomen.
Het geheel overziende en rekening houdend met de uitkomsten van door de Departementale Auditdienst in 2002 en 2003 gehouden onderzoeken naar het subsidiebeheer en het toezicht dient het Ministerie van Justitie nog werk te verrichten om het beheer en het toezicht op de RWT’s verder te verbeteren.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan de besluitvorming ten aanzien van het toezicht en het reviewbeleid op korte termijn af te ronden.
In zijn reactie deelt de minister van Justitie, mede namens de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, mee dat inmiddels besluit-vorming heeft plaatsgevonden omtrent de sturing van het toezicht. De ministers concluderen dat daarmee hun ministerie een integrale departe-mentale visie op toezicht heeft.
13.1 Beschrijving van het veld
Ten opzichte van het vorige RWT-onderzoek (2002) zijn er geen wijzigingen opgetreden met betrekking tot het aantal RWT’s. Bij het Ministerie van Justitie zijn er 11 (clusters van) RWT’s in het onderzoek betrokken.
Het gaat om de volgende (clusters van) RWT’s.
• Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)
• Raden voor de rechtsbijstand (RRB’s)
• Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO)
• Bureau Financieel Toezicht (BFT)
• Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM)
• Stichting Reclassering Nederland (SRN)
• Vereniging Slachtofferhulp Nederland (SHN)
• (Gezins)voogdij-instellingen (GVI’s)
• Haltbureaus (Halt)84
• Particuliere Jeugdinrichtingen (PJI’s)
• Particuliere TBS-inrichtingen (PTI’s)
Bij het Ministerie van Justitie loopt een discussie over de status van de Forensisch Psychiatrische Klinieken (FPK’s).
Deze organisaties voeren een wettelijke taak uit voor de minister van Justitie op grond van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden. De financiering loopt echter via de AWBZ, die onder verant-woordelijkheid van de minister van VWS valt.
FPK’s zijn geen zelfstandige rechtspersonen, maar onderdeel van stichtingen Geestelijke gezondheidszorg. De verantwoordelijkheids-verdeling qua sturing en toezicht tussen de Ministeries van VWS en van Justitie is niet helder.
84De Stichting Halt Nederland is pas in 2003 RWT geworden. Deze stichting is derhalve niet meegenomen in het onderzoek.
Er loopt nog een discussie met het Ministerie van Justitie over de
RWT-status van de Haltbureaus. Het gaat om de vraag of deze instellingen een «bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen». Deze discussie is nog gaande, maar zal naar verwachting spoedig afgerond zijn.
In onderstaande tabel zijn de bijdragen van het departement in 2001 per (cluster van) RWT opgenomen.
Tabel 1 Overzicht publieke middelen (2001 in miljoenen euro’s)
RWT/Cluster Aantal RWT’s Begrotingsbedrag
COA 1 1 090,2
RRB’s 5 268,4
LBIO 1 4,0
BFT 1 3,2
SGM 1 9,4
SRN 1 121,5
SHN 1 6,6
GVI’s 20 129,6
Halt 13 9,9
PJI’s 8 76,6
PTI’s 5 77,2
Totaal 57 1 796,6
13.2 Bevindingen 13.2.1 Verantwoording 13.2.1.1 Rechtmatigheid
Verantwoording over rechtmatigheid
In deze paragraaf worden de bevindingen over de rechtmatigheid in de jaarverantwoordingen van de RWT’s over 2001 weergegeven. De jaarverantwoordingen over 2002 waren ten tijde van het onderzoek nog niet beschikbaar.
Met uitzondering van het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM) en de Haltbureaus is er voor 2001 bij de overige in het onderzoek betrokken RWT’s een jaarverantwoording met een accountantsverklaring. Bij 6 van de 43 over 2001 afgegeven accountantsverklaringen wordt tevens een expliciet rechtmatigheidsoordeel gegeven.
Het SGM bestaat uit de Commissie SGM en het secretariaat van deze commissie. De Commissie SGM is een RWT. Het ambtelijk secretariaat van de Commissie SGM maakt deel uit van het Ministerie van Justitie.
Zowel de uitgaven van het ambtelijk secretariaat als van de uitkeringen aan de geweldslachtoffers zijn opgenomen in de financiële verant-woording van het departement, waarbij de Departementale Auditdienst een rechtmatigheidsverklaring afgeeft. Door die constructie legt niet het bestuur van de RWT, maar de minister verantwoording af over de rechtmatige besteding van de publieke gelden.
Bij alle 13 Haltbureaus is over 2001 door de accountant, conform het controleprotocol, een verklaring bij de kwantitatieve productie gegeven.
Met ingang van 2003 is er een wijziging in de financieringsstructuur doorgevoerd. Vanaf dat jaar onderhoudt het departement alleen een subsidierelatie met de stichting Halt Nederland. In het controleprotocol is
opgenomen dat de accountant een oordeel moet geven over de getrouwheid en de rechtmatigheid.
Ontwikkelingen na 2001
Op 1 januari 2002 is de «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie» ingevoerd.
Deze regeling bevat uitgangspunten voor het financieel-economisch toezicht op de door Justitie gesubsidieerde rechtspersonen met een wettelijke taak. Deze regeling is niet van toepassing op het SGM. Ten aanzien van de accountantsverklaring is vermeld dat naast een oordeel over het getrouwe beeld ook een oordeel over de rechtmatigheid dient te worden gegeven.
De invoering van de regeling zal derhalve zijn weerslag moeten vinden op het door de betreffende accountant af te geven oordeel en op het per RWT af te sluiten controleprotocol. Vastgesteld is dat inmiddels een groot aantal controleprotocollen op het rechtmatigheidsaspect is aangepast.
De minister van Justitie heeft in zijn antwoord van juli 2003 op vragen van de minister van Financiën over dit onderwerp geantwoord dat in opzet is gewaarborgd dat de RWT’s het boekjaar 2005 (of eerder) afsluiten met een verklaring van rechtmatigheid.
Conclusie verantwoording over rechtmatigheid
De «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie», die per 1 januari 2002 is ingegaan, zal uiterlijk over het boekjaar 2005 moeten leiden tot een rechtmatigheidsoordeel bij de jaarverantwoordingen van alle RWT’s. De Algemene Rekenkamer is van mening dat voldaan wordt aan haar normen ten aanzien van de rechtma-tigheid als het departement gebruik maakt van het bij die regeling gevoegde model accountantsverklaring.
De Algemene Rekenkamer constateert dat er over 2001 nog slechts op een beperkte schaal sprake is van rechtmatigheidsverklaringen bij de
jaarverantwoordingen van de RWT’s. Omdat de verantwoordingen over 2002 van de RWT’s op het moment van onderzoek nog niet beschikbaar waren is niet bekend of de aanpassingen in de regelgeving hebben geleid tot meer rechtmatigheidsverklaringen over 2002.
Ten aanzien van het SGM concludeert de Algemene Rekenkamer dat niet het bestuur van die RWT zich verantwoordt over de rechtmatige besteding van de middelen, maar de minister van Justitie. De Algemene Reken-kamer dringt erop aan de RWT zelf de financiële verantwoording te laten afleggen.
13.2.1.2 Informatie over prestaties
Visie op prestaties
Er bestaat geen departementsbrede visie met betrekking tot de wijze waarop de RWT’s zich publiekelijk verantwoorden over hun prestaties bij het uitvoeren van de wettelijke taak. Er kon niet aangeven worden of die er wel zal komen. Het departement gaf aan dat de wijze van verant-woorden door RWT’s niet gekoppeld is aan het departementale
verantwoordingsproces. De wijze waarop nu in de jaarverantwoordingen wordt gerapporteerd over prestaties hangt af van de wijze waarop dit per RWT is vastgelegd in wet- en regelgeving.
Naast de jaarrekening en het jaarverslag krijgt het Ministerie van Justitie van een aantal RWT’s op basis van een informatieprotocol informatie over prestaties.
Informatie van de RWT’s over prestaties
De conclusie van het vorige RWT-onderzoek was dat in de jaarverantwoordingen in het algemeen, in meer of mindere mate, informatie is opgenomen over prestaties. Er was echter vrijwel geen aandacht voor effecten en de relatie tussen kosten en prestaties. Door de minister de Justitie waren op dit punt geen toezeggingen gedaan.
Het beeld in de jaarverantwoordingen 2001 van de RWT’s met betrekking tot informatie over prestaties is ten opzichte van het vorige
RWT-onderzoek niet veranderd. Wel bestaan er verschillende subsidie-relaties tussen RWT’s en beleidsdirecties.
Conclusies informatie over prestaties
In de jaarverantwoordingen verstrekken de RWT’s weliswaar informatie over hun prestaties, maar de relatie tussen de kosten en prestaties verdient nog de aandacht.
Daarnaast beveelt de Algemene Rekenkamer aan een visie te ontwikkelen op de door de RWT’s in hun jaarverantwoording op te nemen gegevens over prestaties.
13.2.1.3 Verantwoording RWT’s over bedrijfsvoering
Bevindingen rapportage over bedrijfsvoering
Evenals in het vorige RWT-onderzoek komt uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar voren dat in het algemeen de informatie over de bedrijfsvoering in de jaarverantwoordingen 2001 beperkt inzicht geeft in de doelmatigheid van het beheer en de organisatie van de RWT. In de verantwoording van RWT’s wordt over het algemeen wel ingegaan op een aantal aspecten van bedrijfsvoering. Deze aspecten verschillen echter per RWT. Tot 2002 waren er voor de rapportages ook geen algemene
richtlijnen. De op 1 januari 2002 ingevoerde «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie» stelt hieraan een aantal eisen. In de jaarlijkse verantwoording dient een bedrijfsvoeringspa-ragraaf te worden opgenomen. Hierin dient tenminste te worden
ingegaan op:
– de administratieve organisatie;
– de betrouwbaarheid van de informatievoorziening;
– maatregelen gericht op voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O);
– de wijze van kwaliteitsborging.
Voor het toezicht op de uitvoering van genoemde regeling zijn de beleidsdirecties verantwoordelijk.
Met deze regeling heeft de minister van Justitie een basis gelegd voor de beoordeling van de bedrijfsvoering bij de RWT’s. Gezien het tijdstip van invoering had deze regeling uiteraard nog geen gevolgen voor de verantwoordingen over 2001.
Conclusie bedrijfsvoering
De Algemene Rekenkamer concludeert dat er in de verantwoordingen over 2001 door RWT’s in het algemeen wel wordt ingegaan op een aantal aspecten van bedrijfsvoering. Deze aspecten verschillen echter per RWT.
De «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie» moet gaan leiden tot een meer gestandaardiseerde rapportage van de RWT’s over bedrijfsvoering. Bij naleving van de regeling kan het departement zich een beeld vormen over de
bedrijfs-voering van de RWT’s en hierover rapporteren in het jaarverslag van het departement.
13.2.1.4 Informatie over RWT’s en ZBO’s in begroting en jaarverslag
Ontwikkelingen
De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke voorbereidingen het Ministerie van Justitie getroffen heeft om in de begroting en het jaarverslag 2004 een overzicht op te nemen van alle RWT’s en ZBO’s die onder het ministerie vallen.85Het ministerie is van plan om zo’n overzicht in een bijlage op te nemen. Dit zal echter geen verdiepingsbijlage zijn. Er zal per ZBO en RWT aangegeven worden onder welk beleidsartikel de betreffende organisatie valt. Per organisatie zal het begrotings- en
gerealiseerde bedrag opgenomen worden. Het betreft hierbij echter alleen bedragen die in de departementale begroting en verantwoording zijn opgenomen en niet de andere publieke inkomsten zoals premies en heffingen. Het ministerie acht het vermelden van deze publieke inkomsten niet conform de Rijksbegrotingsvoorschriften en daarom niet van
toepassing.
Wat betreft het overzicht «opbouw vermogenspositie rechtspersoon-lijkheid bezittende ZBO’s en RWT’s» wijst het departement erop dat deze informatie in de huidige praktijk (veel) later beschikbaar komt (afhankelijk van de desbetreffende subsidieregeling). Het Ministerie van Justitie gaat ervan uit dat dit probleem zich ook bij andere ministeries voordoet. Zij zal dit vraagstuk in interdepartementaal verband aankaarten, om uit te vinden op welke wijze aan de strekking van de Comptabiliteitswet kan worden voldaan.
Conclusies
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het ministerie in begroting en jaarverslag 2004 aandacht zal besteden aan RWT’s en ZBO’s. De financiële informatie hierbij betreft echter alleen de begrotingsbijdragen.
De Algemene Rekenkamer wacht met belangstelling de uitkomst van het interdepartementaal overleg over de opbouw van de vermogenspositie van de RWT’s af.
13.2.2 Toezicht op RWT’s 13.2.2.1 Toezicht
Het Ministerie van Justitie beschikt nog niet over een toezichtsvisie, waarin de drie elementen van toezicht (informatieverzameling, oordeels-vorming en interventie) aan de orde komen. In zijn antwoord op het vorige RWT-onderzoek stelde de minister van Justitie dat er geen behoefte is aan een algemeen omvattende toezichtsvisie.
In april 2002 heeft de Bestuursraad van het Ministerie van Justitie het principebesluit genomen om het toezicht op RWT’s en ZBO’s te
versterken. Hiertoe zal het toezicht door de toezichthoudende functie op het niveau van directeuren-generaal worden versterkt. Ook zal worden bezien of de instelling van een onafhankelijke Inspectie Justitie ressor-terend onder de secretaris-generaal wenselijk is.
In het in 2003 door de Departementale Auditdienst uitgevoerde onderzoek
«Audit toezicht ZBO’s/RWT’s» naar de uitwerking van het hiervoor
85Op grond van de artikelen 18 en 65 vierde respectievelijk tweede lid van de Comptabili-teitswet (CW) 2001.
genoemde besluit concludeert de Auditdienst dat de reikwijdte van het toezicht over het algemeen beperkt is ingevuld (zowel ten opzichte van de uitvoering van het beleid als ten aanzien van het financieel-economisch toezicht) en dat het toezicht versnipperd is.
Wel zijn zoals reeds eerder vermeld de uitgangspunten voor het financieel-economische toezicht op RWT’s opgenomen in de «Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie».
Deze regeling betreft met name onderwerpen op het vlak van begroting, tussentijdse rapportage over de uitvoering en verantwoording. Dit toezicht is daarmee sterk financieel gericht.
Het Ministerie van Justitie zal de organisatie van het toezicht op de RWT’s op basis van de bevindingen van bovengenoemde audit van de Departe-mentale Auditdienst en de bevindingen van een werkgroep, die het besturingsmodel van het Ministerie van Justitie doorlicht, vormgeven. De besluitvorming hierover is nog niet afgerond.
13.2.2.2 Reviewbeleid
De baseline financieel beheer van het Ministerie van Financiën volstaat met het noemen van de wenselijkheid van een reviewbeleid, maar geeft hier geen aanknopingspunten voor. De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat het reviewbeleid één van de aspecten is die in het kader van de implementatie van de baseline wordt aangepakt en dat in het kader van de doorlichting van toezichtarrangementen ook het element review wordt meegenomen.
In de door het Ministerie van Justitie uitgewerkte baseline «Normenkader financieel beheer Justitie» is bepaald dat de subsidieverstrekker een reviewbeleid opstelt. De beleidsdirecties zijn dan ook verantwoordelijk voor de inhoud van het reviewbeleid.
Uit het onderzoek blijkt dat het Ministerie van Justitie weliswaar geen departementsbreed reviewbeleid heeft vastgesteld, maar dat de beleids-directies wel reviews laten uitvoeren door de Departementale Auditdienst.
Dit laat onverlet dat de Auditdienst aanbevelingen heeft gedaan ten aanzien van het reviewbeleid en verbeteringen heeft aangegeven.
13.2.2.3 Implementatie Kaderstellende visie op toezicht
Het kabinet heeft een checklist ontwikkeld om de toezichtarrangementen door te lichten om zo een goed beeld te krijgen van de structuur van het toezicht. De departementen dienen deze checklist Toezicht in te vullen.
Deze operatie is begin 2002 van start gegaan en moet in juli 2005 afgerond zijn.
In een brief aan de Tweede Kamer d.d. 23 oktober 2002 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de voortgang en de ontwikkelingen geschetst. Over het Ministerie van Justitie wordt in deze brief onder meer vermeld dat ten aanzien van het evaluatietraject door het ministerie voor de korte en lange termijn een plan wordt opgesteld. Voor de kortere termijn zal worden vastgesteld wie de betrokkenen zijn bij dit project, hoe deze zullen worden benaderd, hoe de checklist wordt geïntroduceerd en hoe en met wie deze lijst wordt ingevuld. Voor de langere termijn wordt geïnventariseerd op welke wijze de RWT’s en ZBO’s
in de evaluatie betrokken zullen worden. Het ministerie moet nog een planning opstellen voor de komende jaren.
Eind 2002 heeft het Ministerie van Justitie per directoraat-generaal coördinatoren aangesteld, die belast zijn met het faciliteren van de uitvoering van de doorlichting van de toezichtsarrangementen. Inmiddels is een aantal regelingen met behulp van de checklist Toezicht doorgelicht.
Het is nog onduidelijk of alle RWT’s met behulp van de checklist zullen worden doorgelicht.
13.2.2.4 Raden van Toezicht
Bij het Ministerie van Justitie is het LBIO de enige RWT met een wettelijk voorgeschreven raad van toezicht. Dit is vastgelegd in de Wet LBIO. De directie van het LBIO legt over het gevoerde beleid aan de raad van toezicht verantwoording af.
De raad van toezicht ziet toe op de werkzaamheden van de directie en op de algemene gang van zaken binnen het LBIO. Voor een aantal besluiten is de goedkeuring van de raad van toezicht vereist, bijvoorbeeld voor het vaststellen van de financiële begroting van het LBIO.
De directie en de raad van toezicht verstrekken de minister van Justitie desgevraagd alle voor de uitoefening van zijn taak benodigde informatie.
De minister van Justitie rekent evenals de Algemene Rekenkamer de raad van toezicht tot het interne toezicht van een RWT. Voor zijn toezicht op het
De minister van Justitie rekent evenals de Algemene Rekenkamer de raad van toezicht tot het interne toezicht van een RWT. Voor zijn toezicht op het