18 MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER
18.1 Beschrijving van het veld .1 Inleiding
Het onderzoek werd in 2003 verricht. Rode draad in het onderzoek is de implementatie van de wettelijke structuur die moet gaan gelden over 2004.
18.1.2 Schets van het RWT-terrein
Onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van VROM vielen medio 2003 zes RWT’s.
Voor wat betreft het financieel belang zijn het Kadaster, het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) en de stichting Servicecentrum Grond (SCG) de grootste RWT’s.
De publieke middelen bij deze RWT’s zijn in 2002 respectievelijk€ 165 miljoen,€ 46,9 miljoen en € 2,17 miljoen.
Daarnaast zijn er de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB), het Fonds Luchtverontreiniging (FLV) en de Stichting Bureau Architectenregister (SBA).
Twee rechtspersonen hebben in 2002 de RWT-status verloren: IMAG en ABOMA/KEBOMA. Vanwege een wetswijziging hebben deze organisaties geen wettelijke taak meer. De minister van VROM stelt geen tarieven meer vast voor keuringen op geluidshinder van apparaten. Per 1 januari 2003 heeft ook het KIWA zijn RWT-status verloren als gevolg van een wijziging van het Besluit Ondergrondse Opslagtanks. Het KIWA heeft nu geen wettelijke taak meer.
De door het CFV reeds uitgevoerde wettelijke taken op het gebied van het financieel toezicht op woningcorporaties zijn geformaliseerd in de
gewijzigde Woningwet. Deze wet trad in werking in oktober 2001. Op basis van de gewijzigde Woningwet verleent het CFV woningcorporaties steun voor specifieke projecten. Dit is een nieuwe wettelijke taak. Voor deze steun betalen woningcorporaties een heffing.
De opbrengst van deze projectsteun bedroeg voor het CFV over 2002
€ 32,4 miljoen. Het CFV voert vanaf 2002 op verzoek van het ministerie een toetsing uit van de rechtmatigheid op basis van de jaarstukken van de woningcorporaties en statutenwijzigingen. Het betreft hier overigens geen wettelijke taak van het CFV.
18.2 Bevindingen 18.2.1 Verantwoording
18.2.1.1 Verantwoording over rechtmatigheid
Over 2002 hebben de accountants van de belangrijkste RWT’s – Kadaster en CFV – een rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening afgegeven.
Voor het Kadaster is over 2002 een rechtmatigheidsverklaring opgenomen in de zogenoemde additionele informatie bij het jaarverslag, die alleen aan het ministerie wordt gezonden. Voor het CFV is over 2002 voor het eerst een rechtmatigheidsverklaring afgegeven. De nieuwe Woningwet verplicht tot een dergelijk oordeel.
Voor het SCG en de SBA wordt geen rechtmatigheidsverklaring
afgegeven. De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat voor deze twee RWT’s ook een rechtmatigheidsverklaring wordt afgegeven.
18.2.1.2 Verantwoording over prestaties
Met het Kadaster, het CFV en het SCG heeft het ministerie expliciete afspraken, veelal in toezichtsarrangementen en andere overeenkomsten, gemaakt om informatie over prestaties aan te leveren. Daarbij gaat het onder meer om resultaten van klanttevredenheidsonderzoeken, initia-tieven voor kwaliteitsverbetering, adviezen aan klanten, overzicht van uitvoering van taken et cetera. De toegezegde informatie komt voor een groot deel terug in of bij het jaarverslag.
In vergelijking met de bevindingen in het vorige RWT-onderzoek zijn geen noemenswaardige veranderingen in de informatieverstrekking
opgetreden. Het Kadaster heeft, alleen in de additionele informatie, gegevens over de confrontatie van begrote kostprijzen per product met de gerealiseerde kostprijzen toegevoegd.
Voor de StAB zijn geen toezeggingen bekend, maar deze RWT levert wel een aantal prestatiegegevens.
18.2.1.3 Verantwoording over bedrijfsvoering
Kadaster
In het vorige RWT-onderzoek bleek dat het Kadaster voornemens was over 2001 bij de jaarstukken te komen met een mededeling over de bedrijfs-voering. Nu de bedrijfsvoeringsmededeling over 2001 inderdaad is afgegeven, is het Kadaster de eerste RWT met een dergelijke mededeling.
Daarom heeft de Algemene Rekenkamer de totstandkoming van deze mededeling nader onderzocht. Hierbij is eerst naar de informatie in de jaarverslagen 2001 en 2002 en in de additionele informatie gekeken.
Het ministerie heeft aangegeven op een vrij hoog abstractieniveau geïnteresseerd te zijn in de informatie over bedrijfsvoering, aangezien de minister verantwoordelijk is voor de continuïteit van de bedrijfsvoering.
Afspraken over de informatie die het ministerie wenst over bedrijfs-voering zijn vastgelegd in het «Informatie- en controleprofiel». Het ministerie wil informatie over de volgende onderwerpen:
• kostendekkendheid;
• kostenbeheersing;
• kwaliteitsbeleid in de planning- en controlcyclus;
• kostprijzen per product.
Als de kostprijzen per product stijgen (wat in 2000 het geval was), verlangt het ministerie van het Kadaster een sluitende verklaring. Nieuw is in dit verband de confrontatie van de met het ministerie afgesproken begrote kostprijzen per product met de daadwerkelijk gerealiseerde kostprijzen in de additionele informatie bij de jaarverslagen 2001 en 2002. Doelma-tigheid van de bedrijfsvoering zal tevens onderwerp van onderzoek zijn bij de periodieke (vijfjarige) evaluatie. De eerstvolgende evaluatie was in 2003 gepland.
Een andere recente ontwikkeling in de verantwoording over de bedrijfs-voering is de opname van een mededeling over de bedrijfsbedrijfs-voering in het jaarverslag. Het Kadaster heeft in haar jaarverslag 2001 de volgende bedrijfsvoeringsmededeling opgenomen:
Als Raad van Bestuur zijn wij van mening dat het systeem van
management control van het Kadaster in 2001 effectief heeft gewerkt. De werkprocessen worden zo beheerst, dat kan worden gesteld dat de
organisatie in behoorlijke mate effectief en efficiënt heeft geopereerd.
Naar onze mening is de jaarverantwoording deugdelijk, is de geldende wet- en regelgeving nageleefd en zijn de waarden voldoende beveiligd.
In het jaarverslag 2002 is de mededeling uitgebreid. Het Kadaster heeft de volgende toevoeging gedaan:
Hiernaast onderkennen wij dat verdere verbeteringen mogelijk zijn. Als voorbeeld noemen wij de uniformiteit tussen regio’s, de productiviteit, het kwaliteitsdenken en de verkorting van de levertijden.
De bedrijfsvoeringmededeling 2001 stelt dat de organisatie «in behoorlijke mate effectief en efficiënt heeft geopereerd». Dit oordeel is gebaseerd op de risico-inventarisatie en de werking van de Planning & Controlcyclus.
Elementen zijn de ISO-certificatie, EDP-audits en operational audits. De term «voldoende» wordt niet gebruikt omdat er op verschillende punten verbetering mogelijk is.
Medewerkers van het Kadaster gaven aan dat het Kadaster zichzelf in control acht, hetgeen volgens het Kadaster tevens betekent dat er een rechtmatige en doelmatige taakuitvoering heeft plaatsgevonden. Verder houdt in control zijn volgens het Kadaster in dat risico’s in een vroeg stadium kunnen worden onderkend en dat op een adequate wijze daarop kan worden gereageerd, bijvoorbeeld bij risico’s aangaande fouten in de registratie van kadastrale gegevens. De rechtmatigheid is afgedekt door de zinsnede: de geldende wet- en regelgeving is nageleefd. De doelma-tigheid moet worden beoordeeld over een aantal jaren om ontwikkelingen te signaleren.
De Raad van Bestuur kan tot haar oordeel over de bedrijfsvoering komen, omdat zij van mening is dat zij kan steunen op een effectief systeem van management control.
Overige RWT’s
De StAB had concrete plannen om over 2001 te komen tot een
mededeling bedrijfsvoering. Echter, in het jaarverslag 2002 van de StAB is nog geen mededeling bedrijfsvoering opgenomen. Het Ministerie van VROM en de StAB bleken niet tot afspraken te kunnen komen over de elementen waaruit deze mededeling moest bestaan.
Bij de overige RWT’s zijn er ten opzichte van het vorige RWT-onderzoek geen ontwikkelingen in de informatie over de bedrijfsvoering gesigna-leerd.
18.2.1.4 Verantwoording over RWT’s in begroting en jaarverslag Ministerie van VROM
In de begroting 2004 heeft het ministerie een overzicht opgenomen van alle ZBO’s en RWT’s, het betreffende beleidsartikel en het begrotings-bedrag. Het Ministerie van VROM heeft hiermee voldaan aan de eisen uit de CW 2001, artikel 18, vierde lid, voor de begroting 2004.
De voorbereidingen om te voldoen aan de eisen uit de CW 2001, artikel 65, tweede lid, voor het jaarverslag 2004 zijn nog niet begonnen. Het ministerie heeft nog geen voorschriften gegeven voor informatie die RWT’s en ZBO’s in hun jaarverslagen over 2003 zouden moeten opnemen.
18.2.2 Toezicht 18.2.2.1 Toezichtsvisie
Binnen het Ministerie van VROM is een nieuwe afdeling TopZO (Toezicht op Zelfstandige Organen) opgericht waarbinnen de toezichtactiviteiten op zelfstandige organen zijn ondergebracht. De beleidsdirecties, die
voorheen belast waren met het toezicht, zullen zich alleen beleidsmatig met de zelfstandige organen bezig gaan houden. TopZO is onderdeel van de centrale directie Financieel-Economische Zaken (DFEZ), maar rappor-teert rechtstreeks aan de minister, door tussenkomst van de directeur DFEZ.
Het ministerie onderscheidt medio 2003 veertien zelfstandige organen, waarvan er zes RWT zijn. In 2000 heeft het ministerie voor alle RWT’s toezichtsarrangementen opgesteld. TopZO heeft een departementale toezichtsvisie op zelfstandige organen opgesteld. In de toezichtsvisie is sprake van een sluitende toezichtsketen van informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie. De visie gaat ook in op de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de afdeling TopZO. Verder komen de eisen aan het toezicht aan de orde. Deze zijn:
• onafhankelijkheid;
• transparantie;
• professionaliteit;
• maatwerk.
De visie geeft verder de hoofdtaken van de toezichthouder weer. Het toezicht op de bedrijfsvoering houdt volgens de toezichtsvisie onder andere in: oordeelsvorming over rechtmatigheid, doelmatigheid en ordelijkheid van financieel beheer bij de zelfstandige organen en de goedkeuring van tarieven.
De departementale toezichtsvisie besteedt nog onvoldoende aandacht aan de elementen review en prestaties.
TopZO zal in het kader van haar activiteiten de reeds bestaande toezichts-arrangementen voor de individuele RWT’s doorlichten en actualiseren met inachtneming van de checklist Toezicht van het Ministerie van Binnen-landse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor het Kadaster geldt reeds het in 2001 geactualiseerde Informatie- en controleprofiel.
18.2.2.2 Werking toezicht
Tot nu toe heeft het Ministerie van VROM geen beleid voor de uitvoering van reviews ontwikkeld. In het vorige RWT-onderzoek werd dit reeds geconstateerd. Het ministerie is van mening dat pas bij een concrete aanleiding moet worden gereviewd en dat er geen standaardinstrument hoeft te worden ontwikkeld.
De Departementale Accountantsdienst heeft geen beleid ontwikkeld voor reviews op RWT’s of ZBO’s. Bij de RWT’s zijn in 2002 geen reviews uitgevoerd, ook niet bij de StAB, die eventueel in aanmerking zou kunnen komen vanwege het overgaan van de loonadministratie van het ministerie naar de StAB zelf.
De Departementale Accountantsdienst heeft tussen eind 2002 en begin 2003 een onderzoek uitgevoerd naar het financiële toezicht van het CFV op woningcorporaties. De Accountantsdienst is van mening dat de
omschrijving van de taken van het CFV in wet- en regelgeving zodanig algemeen is dat zij veel ruimte geeft voor interpretatieverschillen. Met de Accountantsdienst is de Algemene Rekenkamer van mening dat hierdoor vooralsnog de ministeriële verantwoordelijkheid voor het financiële toezicht op corporaties niet toereikend wordt ingevuld.
18.2.2.3 Raden van Toezicht
Kadaster
In het vorige RWT-onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar systemen van «checks and balances» bij RWT’s. In dit onderzoek is onder meer aandacht besteed aan raden van toezicht. In dit RWT-onderzoek brengt de Algemene Rekenkamer in ieder geval in kaart of daden van toezicht een rol hebben in het verticale toezicht. Hiervan is sprake wanneer de minister aangeeft bepaalde toezichtsactiviteiten achterwege te laten vanwege de aanwezigheid van een raad van toezicht.
Het Kadaster heeft een bij wet ingestelde raad van toezicht die uit vijf leden bestaat. De minister van VROM benoemt de leden van de raad voor vier jaar, met een mogelijke verlenging van vier jaar. De raad heeft voordrachtsrecht.
De Organisatiewet Kadaster (OWK) regelt de taken en bevoegdheden van de raad van toezicht van het Kadaster, zoals toezicht houden op de werkzaamheden van de raad van bestuur, het goedkeuren van belangrijke besluiten – bijvoorbeeld reorganisaties en grote investeringen – en instemmingsbevoegdheid voor onder andere de begroting, de jaarre-kening, het meerjarenbeleidsplan en dergelijke.
In de OWK wordt uitdrukkelijk gesteld dat de belangen van het Kadaster richtsnoer voor de raad zijn. Hiertoe behoort uitdrukkelijk het belang van de behoorlijke vervulling van de bij of krachtens de wet aan het Kadaster opgedragen taken. De raad is dus een orgaan van het Kadaster zelf en niet een extern toezichthoudend orgaan.
Er zijn verschillende vormen van overleg tussen minister en raad van toezicht. De voorzitter van de raad van toezicht is bij het bestuurlijk overleg van de minister met de raad van bestuur aanwezig, hetgeen uit de notulen blijkt. Onderwerpen die in het bestuurlijk overleg worden
besproken, vloeien voort uit de OWK, het I&C-profiel of komen in gezamenlijk overleg op de agenda. Te denken valt aan wetgevings-trajecten, het meerjarenbeleidsplan, jaarverslaglegging, tariefwijziging en beoordeling van raad van bestuur (bijvoorbeeld aan de hand van een Governancerapport). Indien nodig is er op ad hoc-basis contact tussen de voorzitter van de raad van toezicht en de minister, bijvoorbeeld bij een nieuwe tariefstelling of bij benoemingen van leden van het bestuur.
StAB
Bij de StAB is de raad van toezicht een intern toezichtsorgaan, omdat artikel 6 van de statuten stelt dat de raad zich richt naar het belang van de stichting. De raad houdt toezicht op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken van de stichting.
18.3 Conclusies en aanbevelingen
In dit rapport heeft de Algemene Rekenkamer geconcludeerd dat
vergeleken met de situatie zoals beschreven in het vorige onderzoek naar verantwoording en toezicht bij RWT’s vooruitgang is geboekt op het gebied van rechtmatigheidsverklaringen en de departementale toezichts-visie. In de verantwoording door RWT’s over bedrijfsvoering zijn eveneens positieve ontwikkelingen waar te nemen, maar is ook nog veel
vooruitgang te boeken. Meer toegespitst komt de Algemene Rekenkamer tot de volgende conclusies per deelterrein:
• De belangrijkste RWT’s geven nu een rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening af. Voor twee RWT’s wordt nog geen rechtmatigheids-verklaring afgegeven.
• Met de belangrijkste RWT’s zijn in de toezichtsarrangementen
expliciete afspraken gemaakt over aan te leveren prestatiegegevens. In veel gevallen wordt deze informatie in de jaarverslagen opgenomen.
Het Ministerie van VROM heeft nog geen voorschriften gegeven voor de door RWT’s en ZBO’s in hun jaarverslagen 2003 op te nemen informatie.
• Het Kadaster geeft als enige RWT een bedrijfsvoeringsmededeling af en loopt daarmee voorop op het terrein van publieke verantwoording over de bedrijfsvoering.
• De door de minister van VROM vastgestelde toezichtsvisie op zelfstandige organen (d.d. augustus 2003) besteedt nog onvoldoende aandacht aan de elementen «review» en «prestaties». De reeds bestaande toezichtsarrangementen voor de individuele RWT’s zullen worden doorgelicht en geactualiseerd.
• Tot nu toe heeft het Ministerie van VROM geen beleid ontwikkeld voor de uitvoering van reviews bij RWT’s.
• Bij het Kadaster functioneert een raad van toezicht die geen expliciete rol heeft in het verticale toezicht van de minister van VROM.
Om aan de door de Algemene Rekenkamer beoogde eindsituatie in 2005 voor toezicht op en verantwoording door RWT’s te kunnen voldoen, doet de Algemene Rekenkamer de minister van VROM in ieder geval de volgende aanbevelingen:
• De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat het ministerie het SCG en de SBA een rechtmatigheidsverklaring over de inning en de besteding van de publieke middelen laat afgeven.
• De met de afgifte van een bedrijfsvoeringsmededeling door het Kadaster in gang gezette positieve ontwikkeling zou kunnen worden doorgetrokken voor andere RWT’s. In eerste instantie kan daarbij de aandacht worden gericht op de StAB.
• De in 2003 opgestelde departementale toezichtsvisie zou moeten worden aangevuld met passages over de uitwerking van een review-beleid en prestaties.
• Bij de voorgenomen doorlichting van de toezichtsarrangementen kan aandacht worden geschonken aan het toezicht op de bedrijfsvoering en de prestaties. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de checklist
«Toezicht» uit de Kaderstellende Visie op Toezicht. Voor alle RWT’s zou het ministerie specifieke eisen aan de op te leveren informatie over bedrijfsvoering en prestaties kunnen opnemen. Voor de prestaties van de RWT’s is daarbij de door het Ministerie van VROM in het eigen jaarverslag 2004 op te nemen informatie over prestaties van RWT’s een belangrijk richtsnoer.
18.4 Reactie minister en RWT