De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat elke minister in 2005 in staat moet zijn aan de Tweede Kamer inzicht te verschaffen in de mate waarin de bedrijfsvoering op voor de minister relevante onderdelen op orde is.
Voor het bepalen van de reikwijdte van de ministeriële verantwoorde-lijkheid moet bepaald worden welke elementen van de bedrijfsvoering van RWT’s meegenomen moeten worden. Dat kan de minister doen door een risicoanalyse van de RWT of van de sector uit te voeren. Hierbij moet worden vastgesteld welke onderdelen van de bedrijfsvoering van belang zijn voor het waarborgen van:
• de rechtmatigheid van de inningen en bestedingen;
• de continuïteit van de leveren prestaties en
• het publiek belang.
Er ligt natuurlijk ook een eigen verantwoordelijkheid bij de RWT’s om verantwoording over hun bedrijfsvoering af te leggen. Het afgeven van een mededeling over de bedrijfsvoering kan hiervoor een goede manier zijn.
De Algemene Rekenkamer heeft in 2003 een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de visie en het toezicht van de minister op de bedrijfs-voering bij RWT’s en naar de verantwoording hierover door RWT’s. Het onderzoek is verkennend omdat de normen op het gebied van toezicht op en verantwoording over de bedrijfsvoering van RWT’s nog niet uitgekris-talliseerd zijn. De normen die wel beschikbaar zijn, zijn opgenomen in bijlage 2.
De Algemene Rekenkamer heeft bij een selectie van ministeries geïnven-tariseerd of de ministers een visie hebben op de verantwoording over de bedrijfsvoering door RWT’s en in hoeverre de RWT’s daar zelf aandacht aan besteden in hun verantwoording. In de volgende paragraaf wordt eerst ingegaan op de ontwikkelingen op het gebied van de mededeling over de bedrijfsvoering.
6.2 Mededeling over de bedrijfsvoering
In het kader van de VBTB-operatie dienen alle ministers in hun jaarverslag een Mededeling over de bedrijfsvoering op te nemen. Het toezicht op RWT’s maakt onderdeel uit van de bedrijfsvoering van de minister. Dit toezicht omvat het gehele functioneren van de RWT. De Algemene Rekenkamer is van mening dat delen van de bedrijfsvoering van de RWT zo cruciaal zijn voor de continuïteit van de publieke dienstverlening en voor de borging van het publieke belang dat de minister zich hierover een oordeel dient te vormen. Er is echter nog geen gemeenschappelijk kader om de «relevante onderdelen» van de bedrijfsvoering van de RWT te bepalen. Dat kader zou deel moeten uitmaken van het Referentiekader voor de Mededeling over de bedrijfsvoering, dat onder coördinatie van het ministerie van Financiën wordt ontwikkeld. Per 1 januari 2006 zou het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering48de status krijgen van ministeriële regeling. In april 2003 is echter besloten dat er geen ministeriële regeling komt. De toenemende weerstand tegen meer regelgeving en meer bureaucratie was een belangrijke factor in dit besluit.
Deze ontwikkeling leidde automatisch tot de opheffing van de werkgroep toezicht op bedrijfsvoering ZBO’s. Deze werkgroep was opgericht om een kader te ontwikkelen voor de inhoud van de verantwoording van RWT’s
48Ministerie van Financiën, 21 februari 2002, BZ 2002–00067M.
over bedrijfsvoering en prestaties49. Nu deze werkgroep is opgeheven, ligt voor de nadere uitwerking van normen voor bedrijfsvoering het initiatief bij departementen (eigen verantwoordelijkheid). De Algemene Reken-kamer onderkent dat voor zowel de departementen als de RWT’s dit een risicovolle ontwikkeling is. Op de ministeries stagneren het denkproces en de kennisuitwisseling en verder bestaat de mogelijkheid dat elk depar-tement het wiel opnieuw gaat uitvinden. RWT’s die met verschillende departementen te maken hebben, kunnen met verschillende visies op de bedrijfsvoering te maken krijgen. Dit laatste leidt tot een hogere admini-stratieve last bij de RWT’s.
6.3 Visie minister op bedrijfsvoering RWT’s 6.3.1 Bevindingen
In onderstaande tabel is per ministerie een beeld geschetst van de visie van de minister op de bedrijfsvoering van de RWT’s en de verantwoording daarover door RWT’s.
Tabel 10: Toezichtsvisie op bedrijfsvoering
Ministerie Stand van zaken visie op bedrijfsvoering medio 2003 Verantwoording door RWT’s
BuiZa Geen visie (RWT-status FMO wordt opgeheven) Niet in onderzoek betrokken
Justitie Geen visie, m.i.v. 2002 wel eisen1 Niet in onderzoek betrokken
BZK Geen visie, wel afspraken met RWT’s Alle RWT’s besteden in jaarverslagen aandacht aan aspecten bedrijfsvoering
OCW Niet in onderzoek betrokken Niet in onderzoek betrokken
Financiën Niet in onderzoek betrokken Niet in onderzoek betrokken
Defensie Geen visie (één kleine RWT) n.v.t.
VROM Geen visie. Wel afspraken met Kadaster en overleg met StAB.
Kadaster geeft mededeling bedrijfsvoering af, StAB:
overleg over inhoud mededeling
VenW Visie: departement wil inzicht in bepaalde aspecten Grote RWT’s geven info over aspecten; kleine RWT’s nagenoeg geen info
EZ Geen visie NMi, NIVR, Waarborg Gouda geven informatie over
bepaalde aspecten, COVA niet.
LNV Visie per RWT nog uit te werken. Staatsbosbeheer geeft veel informatie, CTB en enkele
onderwijsinstellingen geven beperkte informatie
SZW Ja, op basis van SUWI wetgeving Naast de SVB zal ook de CWI een mededeling over de
bedrijfsvoering opnemen in het jaarverslag over 2003; de UWV eveneens met ingang van 2004; overige RWT’s zijn niet in onderzoek betrokken.
VWS Geen visie, wel met topstructuurorganen afspraken over aspecten
Topstructuurorganen verantwoorden zich over bepaalde aspecten
1Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie.
6.3.2 Ontwikkelingen
Verschillende ministeries hebben geen (volledige) visie op bedrijfsvoering bij RWT’s ontwikkeld. Te noemen zijn: Buitenlandse Zaken, Defensie (beide één RWT), BZK, VROM, EZ en VWS.
Een beperkt aantal ministeries besteedt in de toezichtsvisie aandacht aan bedrijfsvoering. De wijze waarop verschilt echter. Hieronder wordt van enkele ministeries een toelichting gegeven.
Het Ministerie van VenW stelt in haar toezichtsvisie dat in veel gevallen inzicht in de bedrijfsvoering van belang is, en dat daarbij prestatie-indicatoren worden gebruikt die op basis van een risicoprofiel worden geselecteerd.
49DAR 2003–0038 M.
Volgens de departementale toezichtsvisie van het Ministerie van LNV verzekert de minister zich ervan dat de bedrijfsvoering van de externe organisaties (waaronder de RWT’s) op orde is. Dit houdt in dat het beheer ordelijk en controleerbaar is en de organisatie «in control» moet zijn.
Overigens werkt dit ministerie zijn departementale toezichtsvisie per RWT nog uit.
Het Ministerie van SZW wil dat alle RWT’s die zich bezighouden met arbeidsmarktbeleid en sociale zekerheid in 2005 een mededeling bedrijfsvoering opnemen, inclusief risico’s en verbeterpunten. Over de elementen van de mededeling bestaat nog geen duidelijkheid.
Het Ministerie van VWS heeft afspraken over informatievoorziening over de bedrijfsvoering met vijf topstructuurorganen op individueel niveau vastgelegd. De verantwoordelijkheid voor de verantwoording ligt primair bij de topstructuren zelf, die in een verslag aan het ministerie aandacht kunnen besteden aan bedrijfsvoeringsaspecten. Met de andere
begrotingsgefinancierde RWT’s zijn eveneens afspraken gemaakt.
In de toezichtsvisie van het Ministerie van VROM is nog geen plaats ingeruimd voor een expliciete visie op de bedrijfsvoering. Met het
Kadaster is echter al overeengekomen dat een mededeling bedrijfsvoering bij het jaarverslag wordt bijgevoegd. VROM maakt echter nog geen direct gebruik van de bedrijfsvoeringsmededeling van het Kadaster voor haar toezicht.
6.3.3 Praktijk bedrijfsvoering
De Algemene Rekenkamer is bij een aantal RWT’s nagegaan in hoeverre zij zich bij de minister verantwoorden over hun bedrijfsvoering. Een aantal ministeries ontvangt informatie van RWT’s over aspecten van de
bedrijfsvoering. Per RWT varieert deze informatie naar omvang, aspecten en diepgang.
Het Kadaster neemt sinds 2001 een mededeling bedrijfsvoering op in zijn jaarverslag. De IB-Groep doet dit met ingang van 2002. Staatsbosbeheer verstrekt geen mededeling bedrijfsvoering, maar verantwoordt zich wel over alle deelaspecten van de bedrijfsvoering, die de Algemene Reken-kamer onderscheidt. De SVB is bezig een bedrijfsvoeringsmededeling te ontwikkelen en wil over 2003 een bedrijfsvoeringsmededeling in haar jaarverslag opnemen. In 2003 hebben de eerste gesprekken tussen het Ministerie van SZW en de SVB plaatsgevonden over de formulering en de totstandkoming van de mededeling bedrijfsvoering.
Het RDW verstrekt evenmin een mededeling bedrijfsvoering, maar geeft in het jaarverslag (sinds 2001) inzicht in de bedrijfsvoering via de prestatie-indicatoren die de minister in de toezichtsvisie benoemd heeft.
Overigens nemen wel verschillende instellingen in meer of mindere mate informatie over de bedrijfsvoering in de verslaggeving op.
Mededeling bedrijfsvoering Kadaster
De Algemene Rekenkamer heeft de totstandkoming van de mededeling van het Kadaster nader onderzocht, omdat het Kadaster één van de RWT’s is die voorop loopt in de ontwikkelingen op dit gebied. In het onderzoek is nagegaan hoe de mededeling bij de bedrijfsvoering tot stand is gekomen.
De Raad van Bestuur kan tot zijn oordeel over de bedrijfsvoering komen, omdat hij van mening is dat hij kan steunen op een effectief systeem van management control. Het interne besturingsproces kent voldoende elementen die de kwaliteit van dat systeem kunnen weergeven. Zo verwees het Kadaster naar het in 2002 verkregen ISO-certificaat.
Voorts kent het Kadaster financial auditing, EDP-auditing, operational
audits en risicomanagement bij de interne bedrijfsvoering om de kwaliteit van het besturingsproces te bewaken. De audits gaan ook in op de werking van de systemen.
Het besturingsproces van het Kadaster kent drie met elkaar samenhan-gende cycli. Op basis van deze cycli vindt de verantwoording plaats. Het betreft de interne planning- en controlcyclus, de cyclus voor de opstelling van het jaarverslag en het meerjarenbeleidsplan en de kwaliteitsbewaking door middel van audits en het zogenaamde INK-model50, een model dat het formuleren van normen voor de bedrijfsvoering bevordert. Thema’s die aan bod komen zijn onder andere groeicijfers, mate van doelrealisatie en klanttevredenheid.
Voor het Kadaster betekent een bedrijfsvoeringmededeling dat de organisatie in control is. Dat houdt in dat het Kadaster in staat is risico’s – bijvoorbeeld risico’s aangaande fouten in de registratie van kadastrale gegevens – in een vroeg stadium te onderkennen en op een adequate wijze daarop kan reageren.
Voor een uitgebreidere beschrijving van de mededeling bedrijfsvoering wordt verwezen naar het departementale deel over het Ministerie van VROM.
6.4 Conclusies en aanbevelingen
De Algemene Rekenkamer voorziet op grond van de huidige stand van zaken dat weinig ministers in 2005 in staat zullen zijn de Tweede Kamer inzicht te verschaffen in de mate waarin de bedrijfsvoering van hun RWT’s op relevante onderdelen op orde is.
Op het gebied van het toezicht op de bedrijfsvoering van RWT’s moet nog veel gebeuren. Er wordt nog onvoldoende aansluiting gezocht met de ministeriële verantwoordelijkheid voor bepaalde aspecten. De visies die zijn onderzocht hebben weinig of geen aandacht voor belangrijke uitgangspunten, zoals een expliciete risicoanalyse, de continuïteit van de te leveren prestaties (taakuitvoering) en het publiek belang.
De ministers maken vrijwel geen gebruik van de mededeling bedrijfs-voering.
Het Kadaster is één van de instellingen51die voorop loopt op het terrein van publieke verantwoording over de bedrijfsvoering. Deze positieve ontwikkeling kan een voorbeeld zijn voor de andere ministeries en RWT’s.
Een mededeling bedrijfsvoering kan naar de mening van de Algemene Rekenkamer daar een doelmatig instrument voor zijn.
De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister in ieder geval een goed toezicht moet uitoefenen op die aspecten van de bedrijfsvoering die binnen zijn ministeriële verantwoordelijkheid vallen.
De Algemene Rekenkamer maakt zich zorgen over de ontwikkelingen op rijksniveau met betrekking tot de invoering van de mededeling over de bedrijfsvoering.
De opheffing van de werkgroep toezicht op bedrijfsvoering ZBO’s ligt in de lijn van de huidige trend tot deregulering en vermindering van de administratieve lasten, maar de Algemene Rekenkamer vindt dit voor de ontwikkeling van een doelmatig toezicht niet zonder risico’s. Het gevaar is aanwezig dat elk departement het wiel opnieuw gaat uitvinden. RWT’s die relaties met meer departementen hebben, kunnen de komende jaren geconfronteerd worden met de verschillende visies en aanpakken van de
50INK staat voor Instituut Nederlandse Kwali-teit.
51Bijvoorbeeld ook de IB-Groep publiceert een mededeling over de bedrijfsvoering.
ministeries. Dit kan een verhoging van administratieve lasten bij de RWT’s tot gevolg hebben.
De Algemene Rekenkamer dringt er bij het kabinet op aan bij de herbe-zinning op de hoeveelheid regels de doelmatigheid van het toezicht te bevorderen.
7 VERBREDING PUBLIEKE VERANTWOORDING