Knelpunten huidige crisisbeheersing Nederland

In deze paragraaf wordt gekeken naar de knelpunten in de huidige crisisbeheersingsstructuur in Nederland die de effectiviteit van de (nationale) crisisbeheersing vaak verminderen. In de analyse in hoofdstuk 5 wordt gekeken in hoeverre deze knelpunten in de huidige crisisorganisatie binnen het waterschap ook tot uiting komen. Vervolgens kunnen deze knelpunten worden aangepakt en bij de inrichting van de centrale crisisorganisatie in acht worden genomen om tot een effectievere crisisbeheersing te komen.

Doordat crises nog steeds voorkomen is gebleken dat de traditionele nationale crisisstructuur niet altijd slaagt in het voorkomen van moderne, grensoverschrijdende crises (Boin & Lodge, 2016, pp.291-292). Uit evaluaties van crises is daarnaast gebleken dat zich in de bestrijding van crises een aantal knelpunten voordoen. Vaak komt het neer op dezelfde knelpunten. De nationale crisisstructuur kent drie niveaus: het operationele, het tactische en het beleidsniveau. De crisisorganisaties van de waterschappen worden ook gekenmerkt door deze drie niveaus. Vandaar dat in dit onderzoek de aanname wordt gedaan dat de knelpunten waar de nationale crisisstructuur mee kampt ook voelbaar zijn voor de crisisorganisaties van de waterschappen. Dit wordt in het onderzoek getoetst, zodat er aanbevelingen gedaan kunnen worden om de knelpunten op te lossen.

Een eerste oorzaak die de effectiviteit van de huidige nationale crisisstructuur volgens eerder onderzoek (Scholtens, Jorritsma & Helsloot, 2014) vermindert, is de onrealistische setting waarin oefeningen plaatsvinden. Daarnaast ligt tijdens de oefeningen de focus op het BOB-model, waardoor coherentie in plaats van besluitvorming wordt getraind (Scholtens, Jorritsma & Helsloot, 2014, p.45). In lijn met het BOB-model wordt een gezamenlijk beeld van de situatie geschetst (‘Beeldvorming’), waarna een oordeel over de situatie wordt gevormd (‘Oordeelsvorming’), alvorens een besluit wordt genomen (‘Besluitvorming’) (Scholtens, Jorritsma & Helsloot, 2014, p.44). De focus in de oefeningen ligt vaak op het proces van besluitvorming in plaats van op de inhoud van het genomen besluit. Voor

31 de effectiviteit van crisisbeheersing is het van belang dat er regelmatig in een realistische context wordt geoefend, waarbij de focus op de inhoud van besluiten ligt. Aangezien er later in het theoretisch kader nog een uitgangspunt wordt geformuleerd over de oefeningen en deze drie elementen in één uitgangspunt worden samengevoegd, worden de volgende twee uitgangspunten niet genummerd. De eerste twee uitgangspunten die betrekking hebben op de oefeningen in het waterschap luiden: (A) Hoe realistischer de context van de oefeningen, hoe effectiever de crisisbeheersing door het waterschap.

(B) Hoe meer de focus tijdens de oefeningen ligt op de inhoud van de besluiten, hoe effectiever de crisisbeheersing door het waterschap.

Ten tweede blijkt de informatie-uitwisseling in de crisisbeheersing keer op keer een zwakke schakel (Kooijman, 2008, p.9). De crisisstructuur leidt tot een vertraagde informatiedoorstroom en daardoor tot een vertraagde besluitvorming. De veldmedewerkers wachten ondertussen niet op instructies van bovenaf, maar reageren volgens de Naturalistic Decision Making theorie op een natuurlijke manier zoals zij altijd reageren tijdens een crisis. Er kan niet van hen worden verwacht dat zij wachten op instructies van bovenaf. Daarom is het van belang dat een crisisorganisatie gedecentraliseerde operationele besluitvorming toestaat en de strategische besluiten tijdens de acute fase van een ramp maximaal binnen tien minuten worden genomen door het operationele niveau (Scholtens, Jorritsma & Helsloot, 2014, pp. 40-42). In de praktijk wordt dit doel door de vertraagde besluitvorming in de crisisstructuur meestal niet gehaald. De noodzakelijke informatie en opdrachten worden niet tijdig van het ene naar het andere niveau in de structuur overgebracht. Als reactie op dit knelpunt is in 2015 de werkwijze netcentrisch werken ingevoerd. Met deze werkwijze wordt beoogd om vooral tijdens een crisis een voor iedereen in de veiligheidsregio toegankelijk, actueel beeld van de (dreigende) calamiteit en stand van zaken van de bestrijding weer te geven. Er wordt dus voortdurend een totaalbeeld gepresenteerd. Om deze werkwijze te ondersteunen is het landelijk informatiemanagementsysteem LCMS ingevoerd (STOWA, 2011, p.1). Deze investering lijkt nog niet tot aantoonbare verbetering te leiden (Helsloot & Scholtens, 2015a, pp.68-73). Het lukt specialisten niet om tijdig informatie uit het operationele domein te vertalen in strategische informatie. Uit oefeningen is gebleken dat het voor de waterschappen een uitdaging blijft om een voor iedereen begrijpelijk en tegelijkertijd een actueel waterbeeld op te leveren (STOWA, 2011, p.2). De ontwikkeling van nieuwe technologieën biedt daarom (nog) geen efficiënte ondersteuning voor de crisisbeheersing van moderne crises (Boin, 2017, p.11). Het is de bedoeling dat de informatiesystemen dienen om de decentrale beslissers in het veld te ondersteunen besluiten te nemen in plaats van de centrale beslissers op kantoor te informeren (Scholtens, 2007, p.37). Door deze werkwijze te hanteren kunnen

32 veldmedewerkers effectiever handelen. Informatiemanagers moeten de juiste informatie snel lokaliseren, interpreteren en delen met strategische actoren. De voorbereiding en training van informatiemanagers moet hierop gericht zijn (Boin, 2017, p.11). De mate waarin informatie gedeeld wordt heeft impact op de crisisbeheersing en op de samenwerking met veiligheidspartners indien daar sprake van is. De informatiecoördinator moet weten welke informatie van belang is om te delen en snel een actueel beeld kunnen vormen van de situatie (Instituut Fysieke Veiligheid, 2016, pp.9-12). Een derde uitgangspunt voor een effectieve crisisbeheersing door het waterschap luidt:

(3) Hoe beter de informatiedoorstroom in het crisismanagementsysteem LCMS, hoe effectiever de crisisbeheersing door het waterschap.

Ten derde is de effectiviteit van crisisbeheersing afhankelijk van het bekend zijn met organisaties die bij crises een rol (kunnen) spelen (Instituut Fysieke Veiligheid, 2017, p.16) en de samenwerking tussen deze organisaties. Zoals in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk is besproken is een kenmerk van moderne, grensoverschrijdende crises het diffuse eigenaarschap. Bij een crisis zijn vaak vele organisaties en actoren betrokken. Het is voor een organisatie bijna nooit mogelijk de crisis zelfstandig te beheersen. Voor een effectieve crisisbeheersing is het belangrijk dat relevante partijen samenkomen en gezamenlijk de koers bepalen om de gevolgen van de crisis te beperken. Ook vraagt een effectieve bestrijding van incidenten om goede en snelle uitwisseling tussen verschillende organisaties en diensten. Hier speelt het Landelijk Crisis Management Systeem (LCMS) opnieuw een belangrijke rol in.

Ook voor de samenwerking met externe partners is het belangrijk de crisisbeheersing te oefenen. De relaties tussen eenheden worden hierdoor versterkt en er wordt wederzijds vertrouwen opgebouwd (Boin & ’t Hart, 2010, p.360). Het is van belang dat de partners elkaar kennen en op de hoogte zijn van elkaars vaardigheden. Dit is niet alleen belangrijk voor de geloofwaardigheid van het netwerk, maar ook voor de efficiëntie in de crisisbeheersing. Het netwerk van de veiligheidspartners kan de capaciteiten van de losse eenheden verder versterken en zo de effectiviteit van de gezamenlijke crisisbeheersing bevorderen. Het is van belang dat de waterschappen en hun partners weten wie ze voor welke taak nodig hebben en waar ze op kunnen rekenen (Unie van Waterschappen, 2017, p.9). In de voorbereidende fase van crisisbeheersing moeten taken en verantwoordelijkheden tussen crisispartners worden verdeeld en afgestemd.

Het vierde uitgangspunt voor een effectieve crisisbeheersing door het waterschap luidt:

(4) Hoe meer de multidisciplinaire samenwerking wordt geoefend, hoe effectiever de crisisbeheersing

33