Nussbaum (2011): de capability-benadering. Hierin staat niet de materiële ongelijkheid of armoede centraal, maar de mogelijkheden (capabilities) waar mensen over beschikken dan wel die ze ontberen om een waardig leven te leiden. Sen (2009) definieert ze niet heel precies. Dat doet Nussbaum (2011) wel, zij komt met een lijst van tien basale mogelijkheden, waaronder bijvoorbeeld invloed op je eigen woon- en werkomgeving (capability nummer 10). Zij stelt dat beleid zou moeten voorkomen dat individuen onder een minimaal niveau (door de politiek vast te stellen) van mogelijkheden zakken. Dus ook hier ligt de nadruk op absolute in plaats van relatieve armoede, maar dan niet zozeer in materiële zin zoals bij Rawls het geval is, maar in de zin van mogelijkheden (en vrijheden) (Chiappero-Martinetti & Moroni 2007). De stad of de wijk kan ervoor zorgen of toe bijdragen dat mensen die mogelijkheden worden ontnomen of juist krijgen. Zo konden (en mogelijk is dat nog steeds zo) sommige inwoners van Rotterdam geen hypotheek krijgen omdat ze in de wijk wonen waar ze wonen (Aalbers 2005). Dit proces van redlining betekent dat er ruimtespecifieke (buurtspecifieke) beperkingen zijn van de mogelijkheden en kansen van mensen (capabilities).
1.3 Stedelijke ongelijkheid en beleidscategorieën
Verschillende normatieve perspectieven op stedelijke ongelijkheid leiden tot verschil- lende beleidssuggesties of -opties. Voordat we die kunnen formuleren, delen we ze in in vier verschillende beleidscategorieën.
Als ruimtelijk onderzoekers zijn we snel geneigd ons eenzijdig te richten op ruimtelijk beleid, of misschien beter gezegd: fysiek beleid. In het geval van stedelijke ongelijkheid is het goed de focus te verbreden. In lijn met de literatuur maken we onderscheid tussen people-based en place-based beleid (zie bijvoorbeeld Kline & Moretti 2013; Spencer 2002). Het eerste type beleid is direct op groepen mensen gericht, zoals bepaalde inkomens- groepen of groepen met een bepaald opleidingsniveau. Place-based of gebiedsgericht
EEN
stedelijke regio’s. Er zijn veel voorbeelden uit diverse landen van gebiedsgericht beleid (zie hierna; vergelijk Kline & Moretti 2013). Doordat gebiedsgericht beleid niet alleen betrekking hoeft te hebben op fysiek beleid, maar vooral refereert aan de territoriale focus, is het onderscheid met people-based niet heel scherp. Het belangrijkste onderscheid tussen beide is dat place-based gaat over gebiedsgericht beleid en people-based over generiek beleid.
Daarnaast kan onderscheid worden gemaakt tussen beleid dat is gericht op het stimuleren van groepen mensen en plekken die het goed doen, ervan uitgaand dat dit de onderkant ook mee omhoog ‘trekt’: ‘the rising tide lifts all boats’. Ander beleid richt zich direct op de onderkant en probeert die een duwtje in de rug te geven. Bij elkaar leiden de twee dimensies (people-place en trekken-duwen) tot de onderstaande beleidscategorisering (tabel 1.1).
People-based beleid dat is gericht op het ‘trekken aan de bovenkant’ is bijvoorbeeld beleid dat de kenniseconomie stimuleert en het hoger onderwijs verbetert. De gedachte erachter is dat Nederland daarmee zijn innovatievermogen vergroot en zo de
concurrentie met andere landen beter aan kan; hier zou de gehele samenleving van mee moeten profiteren. In Naar een lerende economie besteedt de WRR (2013) uitgebreid aandacht aan het belang van onderwijs voor de Nederlandse economie. Internationaal is Creating a learning society (Stiglitz & Greenwald 2014) en de beleidsaanbevelingen daarin een goed voorbeeld.
Er is ook place-based beleid gericht op het stimuleren van de bovenkant in een bepaalde regio, in de verwachting dat op die manier ook andere gebieden worden ‘opgestoten in de vaart der volkeren’. Volgens Moretti (2012) heeft dergelijk beleid alleen zin als er sprake is van een big push; met andere woorden, er moet sprake zijn van grote investeringen. Veel grote stedelijke projecten, zoals in Nederland de Nationale Sleutelprojecten, kunnen worden gezien als een voorbeeld hiervan. Er worden wel vragen gesteld bij de mate waarin je succes kunt hebben met het genereren van een big
push. In een evaluatie van het Sleutelprojectenbeleid toont Bureau Stedelijke
Tabel 1.1
Beleidscategorieën ten aanzien van stedelijke ongelijkheid
Mensgericht Gebiedsgericht
Trekken
(aan de bovenkant) - Verbeteren hoger onderwijs- Stimuleren kenniseconomie
- Creëren / stimuleren productie- en innovatiemilieus
Duwen
(tegen de onderkant) - Scholing- Inkomensbeleid - Arbeidsmarktbeleid - Integratiebeleid
- Mengingsbeleid
- Investeren in leefbaarheid
EEN
EEN
Ontwikkeling zich kritisch over de mate waarin rijkssubsidies effectief zijn geweest (zie Spaans et al. 2013). Ook op een hoger schaalniveau (regionaal) is er beleid gericht op het creëren en stimuleren van ‘winnaars’, verwachtend dan wel hopend dat daar een trickle-down richting andere gebieden van uitgaat. Het Pieken in de Delta-beleid waarin werd ingezet op de ontwikkeling van drie stedelijke kennisregio’s (de regio’s
Amsterdam, Rijnmond en Eindhoven) is daar een voorbeeld van.
People-based beleid kan ook gericht zijn op het ondersteunen van de onderkant van de samenleving. Hiervan zijn vele voorbeelden. Specifieke aandacht voor de scholing van lager opgeleiden is gericht op het vergroten van de mogelijkheden van deze groepen op de arbeidsmarkt, om daarmee het gat tussen bevolkingsgroepen (de ongelijkheid dus) te verkleinen of niet groter te laten worden. Maar daarnaast is er ook inkomensbeleid en sociale-zekerheidsbeleid waarin, door middel van herverdeling, de financiële positie van lagere inkomensgroepen en inactieven op de arbeidsmarkt wordt verbeterd. Dit wordt nodig geacht omdat scholing niet voor iedere laagopgeleide effect heeft en omdat niet iedereen even goed wordt meegenomen in de eerder genoemde ‘vaart der volkeren’. Place-based beleid ten aanzien van het ‘duwen’ tegen de onderkant, dat zich richt op het meekrijgen van achterstandsgebieden en -wijken, is er volop in Nederland. Het is er ook op verschillende ruimtelijke schalen. Zo wordt er op regionaal vlak extra geïnvesteerd in krimpregio’s. Verwest en Van Dam (2010) geven aan dat het vooral zin heeft om beleid te voeren gericht op het begeleiden van processen van economische en demografische krimp; het proberen te keren van krimp heeft volgens hen minder kans van slagen. Op gebiedsniveau bestaat inmiddels een traditie van het tegengaan van achterstanden. De stadsvernieuwing van de jaren tachtig en negentig is een bekend voorbeeld. De aanpak van veertig zogenoemde Krachtwijken is het meest recente voorbeeld van rijksbeleid op dit vlak. Verschillende sociale wetenschappers hebben gewezen op de beperkte effectiviteit en de negatieve bijeffecten van de ruimtelijke/fysieke oriëntatie van dergelijk beleid. Die kritiek komt er in het kort op neer dat je met fysieke ingrepen de mensen zelf niet helpt (Permentier et al. 2013; Posthumus et al. 2014).
De Bevindingen laten zien dat vanuit verschillende normatieve perspectieven beleidsopties vanuit verschillende beleidscategorieën aan de orde zijn. Wanneer het normatieve perspectief het tegengaan van absolute (ruimtelijke) armoede is, dan komen vooral de onderste twee kwadranten van tabel 1.1 in beeld. Hiermee proberen we een beleidsmenu te bieden dat weliswaar geen panklare oplossingen biedt – we zouden nog meer inzicht moeten krijgen in de beleidseffectiviteit –, maar dat wel zorgt voor een consequente redenering van empirische bevindingen, naar normatieve perspectieven, naar beleidsopties.
EEN
Noten
1 Denk aan de regio San Francisco – San Jose: Silicon Valley genaamd, maar ook aan
Raleigh-Durham, Austin, Boston-Cambridge, New York en Seattle.
2 Een bekend voorbeeld is Detroit. Maar het geldt bijvoorbeeld ook voor Cleveland.
3 Volgens Moretti (2012) bestaat de innovatiesector uit: advanced manufacturing, information technology, life sciences, medical devices, robotics, composites and nanotechnology. Maar eigenlijk zegt Moretti: ‘Any job that generates new ideas and new products’.
4 Zie Moretti (2010) voor de achterliggende theorie en empirie van deze lokale multipliers. 5 Morreti rekent uit dat voor elke baan in de industrie die verloren gaat er 1,6 extra banen buiten
de industrie verloren gaan. Dit effect is zelfs groter als er hooggeschoolde banen verdwijnen. Als zo’n baan verloren gaat, dan gaan er 2,5 banen verloren in de stad. Zie Moretti (2010) voor meer berekeningen over de impact van lokale multipliers.
6 Zie ook Florida & Garlock (2013): ‘The bottom line: inequality is not just an occasional bug of urban economies. It’s a fundamental feature of them, an elemental byproduct of the same basic clustering force that underpins metros’ rise as centers of innovation, startups and economic growth. In other words, the exact same phenomenon of skill clustering that has made tech hubs like San Francisco, New York, and Boston such successes has contributed to the rise of inequality, the growing gap between the haves and the have-nots.’
7 Deze paragraaf is een samenvatting van een uitgebreider working paper (zie Buitelaar et al. 2016).
8 Al spreekt de WRR (2014) over morele in plaats van intrinsieke perspectieven. Voor ons zijn alle normatieve perspectieven ‘moreel’, dus ook het instrumentele.
9 Om die reden onderscheiden we in deze studie ook bewust geen perspectief waarin ongelijkheid intrinsiek als onrechtvaardig wordt gezien. Ongelijkheid kan volgens ons dus én vanuit een instrumenteel perspectief én als onrechtvaardig / problematisch worden gezien. 10 Daar waar Rawls zich niet lijkt te keren tegen materiële ongelijkheid, doet hij dat wel tegen
formele ongelijkheid of kansenongelijkheid. In lijn met Rawls stelt De Vos in zijn recente boek: ‘Mijn morele waardemeter is die van gelijke kansen, niet die van gelijke resultaten’ (2015: 21).