voor (rail)verkeer en de industrie
2.10 Internationale vergelijking
In deze paragraaf wordt de normstelling voor Schiphol op globale wijze vergeleken met de normstelling voor andere grote internationale luchthavens. Dit is op een kwali- tatieve wijze gebeurd vooral als verkenning van de mate waarin sprake is van een ‘level playing field’. Deze term wordt gebruikt om aan te geven of bepaalde luchthavens geen concurrentievoordelen hebben vanwege soepelere milieunormstelling en/of (geringere) internalisering van milieukosten.
Een kwantitatieve duiding van het level playing field vereist niet alleen een diepgaande analyse van de situatie van Schiphol maar ook van de situatie van de concurrenten van Schiphol. Voor zover bekend zijn naar het bestaan van een ‘level playing field’ nog geen kwantitatieve en integrale studies uitgevoerd. Uit de inventarisatie komt naar voren dat de uitvoering van een dergelijke analyse in belangrijke mate wordt gehinderd door een groot aantal verschillen in de toegepaste instrumenten en de normstelling. Alleen al door de verschillen in de geluidmaten die een rol spelen in nationale norm- stelling, is het maar zeer beperkt mogelijk om een vergelijking te maken tussen lucht- havens (Nijland et al., 2002). De bepaling van de ruimte die de diverse luchthavens nog hebben (ten opzichte van de milieunormen dan wel de fysieke capaciteit) lijkt dan ook relevanter dan de milieunormering in absolute zin (COFAR, 2001).
2 HET SCHIPHOLBELEID VANAF 1990
In een studie van de Stichting Economisch Onderzoek is gekeken naar de omvang en de invloed van heffingen op de kosten van de luchthavens Schiphol, Parijs Charles de Gaul- le, Parijs Orly, Londen Heathrow, Londen Gatwick en Frankfurt. Uit het onderzoek blijkt dat de luchthavens Schiphol, Londen (Heathrow en Gatwick) en Frankfurt, de kosten voor geluidisolatie, veiligheidsmaatregelen en de luchtverkeersleiding volledig doorbe- rekenen aan de eindgebruikers. Ondanks het feit dat de kosten voor Schiphol voor de geluidisolatie (veel) hoger zijn dan voor de andere luchthavens, zijn de totale kosten voor Schiphol echter relatief laag (9% van de heffingen). Alleen Frankfurt heeft een ver- gelijkbaar niveau; de overige luchthavens liggen beduidend hoger, met als uitschieter de luchthaven Heathrow (bijna 60% hoger). Wel zijn de kosten in 2003 bij Schiphol het sterkst gestegen. Gezien het geringe relatieve aandeel van de kosten voor geluidisolatie, wordt geconcludeerd dat er geen sprake is van een significant grotere invloed van de overheid op de kosten van de luchthaven Schiphol. Hoewel de kosten op Schiphol rela- tief laag zijn, is er volgens het onderzoek echter wel indirect sprake van aantasting van het level playing field doordat de KLM, vanwege haar grote gevoeligheid voor het aantal overstappassagiers (transfersegment), wél (meer dan proportioneel) nadeel zou kunnen ondervinden van de stijging van de heffingen op tickets (Pelger et al., 2003).
Ook op de andere luchthavens in noordwest Europa (behalve Kopenhagen) worden heffingen opgelegd op basis van het geluid dat vliegtuigen produceren. In de zuidelij- ke landen (Spanje en Italie) is dit niet het geval. Wat betreft de differentiatie naar de geluidproductie van een vliegtuig, kent Schiphol een gematigd regime. Op een deel van de Europese luchthavens wordt een heffing opgelegd die is gedifferentieerd naar startgewicht en/of etmaalperiode waarin een vlucht wordt uitgevoerd. Deze heffingen worden veelal ook geschaard onder geluidheffingen omdat ze zijn gericht op de inzet van kleinere vliegtuigen die minder geluid produceren of op het beperken van het aantal avond- en nachtvluchten.
Uit de vergelijking van de nachtnormering op Schiphol met die van andere luchtha- vens, blijkt dat Schiphol een soepelere nachtnormering heeft dan Londen Heathrow maar (beduidend) strenger dan Frankfurt en Parijs Charles de Gaulle (Wubben et al., maart 2004). Hierbij is gekeken naar quotering van nachtslots, regels voor het gebruik van de luchthaven (denk aan sluiting bepaalde banen of verbod op vluchten met vlieg- tuigen die relatief veel geluid produceren) en regels voor gebruik van routes en vlieg- procedures. Alleen op Heathrow en op Schiphol gelden speciale geluidnormen voor de nacht. Op Heathrow is additioneel het aantal nachtslots gelimiteerd. Op beide luchtha- vens bedraagt het aantal nachtvluchten momenteel ongeveer 5% van het totale aantal vluchten. Op de luchthavens van Parijs en Frankfurt bedraagt dit percentage 10%. Op Charles de Gaulle worden eisen gesteld aan de maximale geluidniveaus van vliegtui- gen. Op Frankfurt worden nu nog maar nauwelijks maatregelen genomen om de nachtelijke geluidbelasting te beperken. Na de opening van de vierde baan in 2006 zal dit veranderen. Volgens het onderzoek zijn er aanwijzingen om te veronderstellen dat de nachtnormering voor Schiphol, consequenties heeft voor het aantal slotaanvragen dat kan worden gehonoreerd. Volgens een opgave van Schiphol is in 2003 20% van de slots afgewezen die waren aangevraagd voor de periode 23-7 uur.
HET SCHIPHOLBELEID VANAF 1990 2
Alle luchthavens (op Malpensa na) hebben een verbod ingesteld voor het gebruik van de luchthaven door de meest-lawaaiige vliegtuigen gedurende (een deel van) de nacht. Op de meeste luchthavens (waaronder Schiphol) duurt deze periode 7 uur. Alleen Zürich en, na opening van de vierde baan in 2006, ook Frankfurt, kennen gedu- rende een deel van de nacht een volledige sluiting. Alleen de Engelse luchthavens en Schiphol kennen een quotering op basis van de geluidproductie van de vliegtuigen. Een drietal andere luchthavens stelt eisen aan het maximale aantal vluchten in de ran- den van de nacht. Schiphol is de enige luchthaven met aparte geluidquoteringen voor zowel het gehele etmaal als de nacht.
Tabel 2.10.1 geeft een kwalitatief overzicht van de regels en normen die worden gesteld aan het vliegverkeer en van de geluidheffingen die worden toegepast op de grootste Europese luchthavens.
Rond alle luchthavens die in de tabel zijn opgenomen, bestaan geluidzones. Deze en andere ruimtelijke maatregelen zijn niet in de tabel opgenomen. Zones hebben in alle gevallen een functie in de ruimtelijke ordening rond de luchthavens. Vrijwel overal lopen programma’s om de huizen in de directe omgeving te voorzien van akoestische isolatie (of worden deze opgestart). Voor zover kan worden nagegaan kent Schiphol
2 HET SCHIPHOLBELEID VANAF 1990
Tabel 2.10.1 Kwalitatieve vergelijking geluidnormering en heffingen op grote Europese luchthavens (bron: website van Boeing, Pelger et al., november 2003, Wubben et al., maart 2004, Ankreutz, november 2001, Lärmkontor, 2004 ) (+ = relatief streng, - = relatief soepel).
Luchthaven Regels en normen vliegverkeer Geluidheffingen2
(aantal banen) Nachtperiode Totaal Hoogte Differentiatie
Heathrow (3) ++ + ++ <2 Frankfurt (3) -- (++1) -- - >10 Ch. De Gaulle (4) -+ -- + >10 Schiphol (6) + + - 3-43 Gatwick (2) ++ + n.b. <2 Madrid (3) - -- geen Orly (3) ++ -+ n.b. >10 Brussel (3) - - n.b. <2 Fiumicino (4) -- -- geen Zürich (3) ++ -+ n.b. >10 München (2) -+ - n.b. >10 Malpensa (2) -- -- geen Kopenhagen (3) + -+ geen
1 Na opening van de vierde baan in 2006.
2 Alleen de hoogte van de geluidheffingen op de vier grootste luchthavens is kwantitatief bekend.
Op vier luchthavens worden geen geluidheffingen geheven. De differentiatie is uitgedrukt in de verhouding tussen de hoogste en laagste heffing op geluid. Heffingen op gewicht of tijdstip van de vlucht zijn niet als geluidheffing beschouwd.
3 De heffing op een vliegtuig dat net voldoet aan de Europese geluideisen (Hoofdstuk 3) is ruim
driemaal zo hoog als de heffing op een Boeing 777, een vliegtuig met een zeer ruime marge ten opzichte van deze eisen.
het meest omvangrijke isolatieprogramma en worden de diverse programma’s altijd betaald uit de opbrengsten van heffingen.
Verder ontbreken in de tabel de maatregelen die zich richten op het baan- en route- gebruik, het voorschrijven van vliegprocedures die de geluidoverlast beperken, de wijze van taxiën en het proefdraaien. Vrijwel alle in de tabel opgenomen luchthavens passen één of meerdere van deze maatregelen toe.
In het algemeen zijn er rond de diverse luchthavens maar nauwelijks maatregelen die specifiek zijn gericht op het beperken van de risico’s. Voor zover er specifiek beleid is voor risico’s gerelateerd aan luchthavens, worden ze in de Europese landen en in de VS anders behandeld dan in Nederland (Piers, 2000). Alleen in Groot-Brittannië en Nederland is het beleid op het gebied van de externe veiligheid rond luchthavens in enige omvang uitgewerkt. In beide landen zijn er, op basis van risicoberekeningen, zones vastgesteld waarvoor beperkingen gelden voor de bouw van bijvoorbeeld woningen en andere kwestbare objecten. In the UK zijn deze Public Safety Zones (PSZ) ingesteld op basis van gestileerde 10-5contouren. In andere Europese landen wordt bij
uitbreiding van een luchthaven of naar aanleiding van ongevallen elders wel naar het risico van een luchthaven gekeken. Voor zover bekend, heeft dit nog niet geleid tot de ontwikkeling van beleid op dit gebied.
Samengevat komt uit het bovenstaande naar voren dat de Nederlandse milieuregel- geving voor de luchtvaart, internationaal gezien, relatief uitgebreid is. Deze stelt nor- men aan het geluid én de risico’s van het vliegverkeer en er zijn regels voor de sloop, isolatie en de bouw van woningen rondom luchthavens. Ondanks deze uitgebreidheid zijn er geen aanwijzingen dat de luchthaven kosten moet maken om binnen de nor- men te blijven, dan wel om aan de regels te voldoen, die van dusdanige omvang zijn dat ze de concurrentieverhoudingen verstoren.