M.J. Borgers
1. Inleidin g
Binnen de Europese Unie (EU) bestaat al geruime tijd aandacht voor de mogelijkheden van ontneming van misdaadgeld. Die aandacht treedt op drie manieren voor het voetlicht. Aanvan-kelijk is confiscatie steeds genoemd als één van de methoden ter bestrijding van bepaalde ty-pen criminaliteit, zoals witwassen, drugshandel, fraude met gemeenschapsgelden en georga-niseerde criminaliteit. In verschillende rechtsinstrumenten komt dit tot uitdrukking doordat de mogelijkheid van confiscatie wordt aanbevolen of voorgeschreven.96 Tegenwoordig wordt de ontneming van misdaadgeld in toenemende mate beschouwd als een zelfstandig – niet aan een bepaald type criminaliteit gekoppeld – aandachtsgebied. Dat blijkt onder andere uit de totstand-koming van het kaderbesluit confiscatie, op grond waarvan de lidstaten moeten voorzien in ruime confiscatiemogelijkheden ten aanzien van uiteenlopende strafbare feiten. In het ver-lengde daarvan wordt ook gekeken naar de internationale samenwerking in ontnemingszaken, zoals blijkt uit het recentelijk tot stand gekomen kaderbesluit bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken en het ontwerp-kaderbesluit wederzijdse erkenning van confiscatiebeslissingen. Tot slot wordt (de regelgeving rond) confiscatie de laatste tijd ook genoemd als onderdeel van de bestrijding van financiering van terrorisme.97
In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van de diverse rechtsinstrumenten en initiatieven van de EU die van belang zijn voor de internationale samenwerking in ontnemingszaken. Het gaat daarbij om zowel specifiek op ontnemingszaken gerichte rechtsinstrumenten (§ 2) als andere, voor de samenwerking relevante regelgeving (§ 3). Waar mogelijk wordt aan de hand van evaluaties die in EU-verband hebben plaatsgevonden, aangegeven welke ervaringen met deze rechtsinstrumenten zijn opgedaan. Aan de hand van dit overzicht wordt getracht een stel-sel bloot te leggen van normen en maatstaven die binnen de EU (zullen) worden gehanteerd als (minimum)normen voor een behoorlijke internationale samenwerking in ontnemingszaken (§ 4).
96. Zie het overzicht in Borgers (2001), p. 23-26, en voort Vermeulen (2004).
97. Zie de Verklaring betreffende de bestrijding van terrorisme van de Europese Raad van 25 maart 2004, raadsdocument 7906/04, in het bijzonder onderdeel 5 onder a, en raadsdocument 14180/4/04, onderdelen 14, 15, en 27. Vgl. ook reeds het Actieplan ter bestrijding van terrorisme van 21 september 2001, onder 5.
192
Aan de hand daarvan wordt tot slot onderzocht of de Nederlandse wetgeving toereikend is (§ 5).
2. Sp ecif iek op ontn emingsz aken g ericht e in itiat ieven en instrumenten 2.1. Gemeen sch ap pelijk o ptred en w itw assen
2.1.1. Inhou d v an het g emeen schap pelijk o ptred en
Het eerste specifiek op ontnemingszaken gerichte instrument betreft het Gemeenschappelijk optreden inzake het witwassen van geld, de identificatie, opsporing, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van hulpmiddelen en van opbrengsten van misdrijven (hierna: Gemeenschap-pelijk optreden witwassen).98 Dit Gemeenschappelijk optreden is tot stand gekomen naar aan-leiding van het Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.99 Eén van de aan-bevelingen in dit Actieplan betreft het verbeteren van het traceren en in beslag nemen van illegale activa, en van het uitvoeren van gerechtelijke confiscatiebeslissingen.
In de preambule van het Gemeenschappelijk optreden witwassen wordt onder andere opge-merkt dat onderling verenigbare praktijken de Europese samenwerking op het terrein van de voordeelsontneming doeltreffender maken. Daarbij wordt gerefereerd aan de – reeds in het genoemde Actieplan genoemde – noodzaak om de procedures voor justitiële samenwerking bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit te versnellen en de termijnen voor toezending van verzoeken en de beantwoording daarvan aanzienlijk te verkorten. Het is zinvol de in het Gemeenschappelijk optreden neergelegde concrete verplichtingen tamelijk uitvoerig op te som-men, omdat deze verplichting voor de inrichting van de praktijk van de internationale samenwer-king ook tegenwoordig nog van groot belang zijn.100
− Art. 1 lid 1: Lidstaten dienen – binnen zekere grenzen – voorbehouden ten aanzien van art. 2 en 6 van het Verdrag inzake het witwassen, de opsporing, de inbeslagneming en de confis-catie van opbrengsten van misdrijven achterwege te laten. Ten gevolge hiervan moet (onder andere) op ruime schaal confiscatie van uit strafbare feiten verkregen opbrengsten mogelijk worden gemaakt.
− Art. 1 lid 2: Lidstaten dienen te voorzien in de mogelijkheid van waardeconfiscatie (naast of in plaats van objectconfiscatie), zowel in nationale procedures als in het kader van interna-tionale samenwerking.
− Art. 1 lid 3: Lidstaten zorgen ervoor dat het op verzoek van een andere lidstaat mogelijk is om, in geval van een verdenking dat een strafbaar feit is begaan, de vermoedelijke
98. PbEG 1998, L 333/1. 99. PbEG 1997, C 251/1.
100. De voorschriften van het Gemeenschappelijk optreden zijn nog steeds van kracht, al zijn er bij het hierna te bespreken kaderbesluit witwassen een aantal voorschriften ingetrokken. De ingetrokken voorschriften zijn echter grotendeels door vergelijkbare, scherper geformuleerde bepalingen vervangen. Zie § 2.2.
193 sten van misdrijven te identificeren en op te sporen. Deze rechtshulp dient in een zo vroeg mogelijk stadium van het onderzoek te kunnen worden verleend.
− Art. 2: Elke lidstaat dient te voorzien in ‘een gebruikersvriendelijke gids’, waarin wordt ver-meld bij welke instantie advies ter zake van rechtshulpverlening kan worden ingewonnen en welke hulp een lidstaat kan verlenen in ontnemingszaken. Tevens dient melding te worden gemaakt van belangrijke beperkingen bij het verlenen van rechtshulp alsmede van de infor-matie die verzoekende staten dienen te verstrekken. De gidsen van elke lidstaat worden – met tussenkomst van de Raad – vertaald in alle officiële talen en verspreid onder de lid-staten, het Europees Justitieel Netwerk (EJN) en Europol. De lidstaten dienen de gids up-to-date te houden.101
− Art. 3: Lidstaten dienen dezelfde prioriteit te geven aan rechtshulpverzoeken die verband houden met identificatie, opsporing, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van vermo-gensbestanddelen, als aan soortgelijke maatregelen in nationale procedures.
− Art. 4: Lidstaten dienen rechtstreekse contacten te stimuleren tussen de bij de rechtshulp betrokken actoren. Bij de samenwerking dienen de volgende spelregels in acht te worden genomen.
o Indien een formeel rechtshulpverzoek noodzakelijk is, zorgt de verzoekende staat voor een adequate voorbereiding daarvan, met in achtneming van de in de aangezochte staat geldende voorschriften.
o Een lidstaat doet een rechtshulpverzoek niet eerder dan nadat bekend is welk soort hulp nodig is.
o Indien een rechtshulpverzoek als ‘urgent’ wordt aangeduid of aan een tijdslimiet wordt verbonden, wordt hierop een toelichting gegeven.
o Indien een rechtshulpverzoek niet onverkort kan worden uitgevoerd, zoekt de aange-zochte lidstaat zoveel mogelijk naar een andere wijze om aan het verzoek tegemoet te komen.
− Art. 5 lid 1: Voor zover dat niet in strijd is met de nationale wetgeving, nemen de lidstaten alle maatregelen om het risico te minimaliseren dat vermogensbestanddelen verdwijnen. Daartoe behoren maatregelen die ertoe strekken om vermogensbestanddelen snel te bevrie-zen of in beslag te nemen, zodat een later verzoek om confiscatie niet mislukt.
− Art. 5 lid 2: Indien voor de afwikkeling van een rechtshulpverzoek onderzoek moet worden verricht in een andere regio dan de regio die het verzoek in behandeling heeft, zorgt de betreffende lidstaat ervoor, voor zover dat niet in strijd is met het nationale recht, dat de benodigde hulp kan worden geboden zonder dat een nader schriftelijk verzoek behoeft te worden ingediend.
− Art. 5 lid 3: Indien voor de uitvoering van een verzoek nader onderzoek moet worden verricht voor een verwante kwestie, en de verzoekende staat dient een aanvullend schriftelijk
101. Deze gebruikersvriendelijke gids vertoont overeenkomsten met de ‘goedepraktijkverklaringen’ die de lidstaten (hebben) moeten afleggen op grond van het Gemeenschappelijk optreden inzake goede praktijken bij wederzijdse rechtshulp in strafzaken (PbEG 1998, L 191/1). Zie voor de betreffende verklaringen raadsdocument SN 1371/00.
194
zoek in, bespoedigt de aangezochte staat, voor zover dat niet in strijd is met het nationale recht, de uitvoering van dat aanvullende verzoek.
− Art. 6: In deze bepaling wordt een aantal maatregelen opgesomd die in zijn algemeenheid de effectiviteit van de internationale samenwerking moeten waarborgen. Het gaat om de volgende maatregelen.
o De lidstaten maken de nationale magistratuur vertrouwd met de best practices in de internationale samenwerking in ontnemingszaken.
o De lidstaten zorgen ervoor dat de bij de internationale samenwerking betrokken actoren een passende opleiding genieten.
o Er worden door het voorzitterschap en belangstellende lidstaten studiebijeenkomsten georganiseerd ter stimulering en ontwikkeling van best practices en ter bevordering van het aansluiten van de diverse procedures.
Deze opsomming laat zien dat het Gemeenschappelijk optreden in feite een samenspel van juridische en praktische normen en uitgangspunten bevat dat een effectieve en efficiënte internationale samenwerking in ontnemingszaken moet garanderen.
Empirisch onderzoek
Er is empirisch materiaal voorhanden met betrekking tot de naleving van de genoemde juri-dische en praktische normen en uitgangspunten in de praktijk. Het gaat om het evaluatie-onderzoek dat is uitgevoerd op grond van het Gemeenschappelijk optreden tot instelling van een mechanisme voor evaluatie van de uitvoering en toepassing op nationaal niveau van de internationale verbintenissen inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.102 De eerste evaluatieronde die op grond van dit Gemeenschappelijk optreden heeft plaatsgevonden, had betrekking op ‘wederzijdse rechtshulp en dringende verzoeken in verband met opsporing van en beslag op goederen’. Gelet op het belang van de beslaglegging voor de internationale samenwerking in ontnemingszaken zijn de resultaten van deze evaluatieronde voor het onder-havige onderzoek relevant.
Het evaluatie-onderzoek is uitgevoerd door de situatie in alle (toenmalige) lidstaten te bestu-deren, onder andere door het voorleggen van een vragenlijst en het afleggen van werkbezoe-ken. Op basis daarvan zijn over alle lidstaten rapporten uitgebracht.103 Het over Nederland uitgebrachte rapport wordt nader besproken in § 5.1. Na afronding van deze rapporten is door de Raad van de EU op 28 mei 2001 een eindverslag aangenomen.104 In dit verslag wordt een redelijke positief beeld geschetst van de rechtshulp in de EU en worden er, ter verbetering van de bestaande praktijk, diverse aanbevelingen gedaan.105 Specifiek met betrekking tot de
102. PbEG 1997, L 344/7.
103. Deze rapporten treft men aan op de website van de Raad, ue.eu.int. 104. Gepubliceerd in PBEG 2001, C 216/14.
105. Deze aanbevelingen stemmen in hoofdlijnen overeen met de in § 5.1 opgesomde aanbevelingen die aan Nederland zijn gedaan.