In het onderzoek zijn twee clusters van onderzoeksvragen beantwoord. Het eerste cluster onderzoeksvragen heeft betrekking op de wijze waarop de internationale samenwerking in ontnemingszaken in de praktijk verloopt. Het gaat daarbij allereerst om het in kaart brengen van het proces van internationale samenwerking.
− Ter zake waarvan wordt er samengewerkt? − Wie zijn bij de samenwerking betrokken? − Hoe is het proces van samenwerking ingericht?
Voorts is het nodig om vast te stellen welk cijfermateriaal beschikbaar is om betrouwbare uitspraken te kunnen doen over:
− De stand van zaken van inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken (aantal en aard van zaken, per fase in de ontnemingsprocedure);
− De resultaten van die verzoeken (geslaagd, mislukt, andere uitkomsten);
− De verdeling van kosten en baten van ontnemingsprocedures over de verzoekende en de aangezochte staten.
In het kader van deze onderzoeksvragen wordt getracht na te gaan hoeveel internationale rechtshulpverzoeken met betrekking tot ontneming de Nederlandse staat in de periode 2000 – 2005 heeft ontvangen dan wel heeft doen uitgaan, alsmede wat de omvang en waarde is van de voorwerpen en tegoeden waarop (conservatoir) beslag is gelegd en/of die zijn ontnomen. Het tweede cluster onderzoeksvragen betreft de knelpunten die optreden in het proces van internationale samenwerking.
− Wat zijn de belangrijkste knelpunten bij internationale ontneming: - vanuit het perspectief van de betrokken Nederlandse organisaties? - vanuit het perspectief van de betrokken buitenlandse organisaties?
− Wat zijn de belangrijkste oorzaken van/redenen achter deze knelpunten? Bijvoorbeeld: - juridische barrières
- verschillen in confiscatievormen
- organisatorische barrières/inrichtingskwesties
144
− Hoe lang worden deze knelpunten al geconstateerd? Wat is – bijgeval – de verklaring voor de persistentie van bepaalde knelpunten?
− Op welke manier zouden deze knelpunten in de nabije toekomst kunnen worden opgelost? − Op welke manier kan bereikt worden dat de internationale ontnemingspraktijk in de nabije
toekomst een transparant en efficiënt proces wordt?
Het onderzoek, uitgevoerd van oktober 2004 tot en met juni 2005, is volgens een ‘multi methode – multi actor’ aanpak opgezet. Er is gebruik gemaakt van diverse informatiebronnen en verschillende manieren van gegevensverzameling om uitspraken te kunnen doen over de gang van zaken bij de internationale samenwerking in ontnemingszaken, de knelpunten die zich daarbij voordoen en de gevolgen van de internationale samenwerking voor het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel. Hierna wordt ingegaan op de methoden die zijn gebruikt om de gegevens te verzamelen waarmee de onderzoeksvragen zijn beantwoord.
Literatuur- en documentstudie
Voor de literatuur- en documentstudie zijn verschillende typen bronnen gebruikt met betrekking tot (i) de organisatie van het proces van internationale samenwerking bij ontnemingszaken, en (ii) de relevante wet- en regelgeving (internationale verdragen; regelgeving vanuit de Europese Unie; uitvoeringswetgeving in de betreffende landen): wetenschappelijke studies over ontne-ming, internationale politiële en juridische samenwerking en georganiseerde criminaliteit, rele-vante Nederlandse vakbladen en nieuwsbrieven, alsmede nationale wetgeving, verdragstek-sten, documenten van de Raad van de Europese Unie, (ontwerp)kaderbesluiten van de Euro-pese Unie. Om inzicht te krijgen in de werkingspraktijk van de verschillende politiële en justitiële organisaties zijn websites, jaarverslagen, beleidsdocumenten en nota's bestudeerd. Tevens zijn de informatiebronnen geraadpleegd die de Nederlandse respondenten naar eigen zeggen ge-bruiken om zichzelf te informeren in het kader van internationale ontnemingszaken.
Met behulp van de literatuur- en documentenstudie is inzicht verkregen in de organisatie van het proces van internationale samenwerking, de internationale wet- en regelgeving en de vige-rende ontnemingswetgeving in de onderzochte landen. Voor Nederland, het Verenigd Koninkrijk en België bleek deze wetgeving goed toegankelijk. In Spanje en Turkije was dat niet het geval. Turkse websites en wetteksten waren alleen in het Turks toegankelijk. De Turkse respondenten hebben de relevante wetteksten opgesomd en uitgelegd in de enquête. De Spaanse websites bleken niet toegankelijk of bevatten geen bruikbare informatie. Ondanks herhaald verzoek hebben de Spaanse autoriteiten, noch de Spaanse respondenten informatie aangeleverd. De Spaanse liaison officer bij Europol heeft de onderzoekers van een korte samenvatting van de Spaanse ontnemingsprocedure en –wetgeving voorzien.
Enquête
Onder de betrokken centrale autoriteiten, politiële en justitiële organisaties in België, Spanje, Turkije en het Verenigd Koninkrijk is een uitvoerige schriftelijke enquête uitgezet. In de
defini-145 tieve versie van de enquête (zie bijlage 4) wordt gevraagd naar: (i) nationale ontnemingswet-geving en organisatie, (ii) de praktijk van internationale samenwerking in ontnemingszaken; en (iii) knelpunten, succesfactoren en ervaringen met betrekking tot internationale samenwerking in ontnemingszaken. Alle personen zijn benaderd op persoonlijke titel via e-mail of brief. De con-tactgegevens zijn met name verkregen via CARIN. Daarnaast zijn personen aangeschreven die als gereputeerd deskundige werden genoemd door collega’s uit eigen land of uit het buitenland. Niet alle personen hebben uiteindelijk de enquête ingevuld geretourneerd.
In totaal zijn negentien enquêtes uitgezet, waarvan er negen compleet ingevuld zijn geretour-neerd (respons 47%).56 In onderstaande tabel is de respons op de enquête nader inzichtelijk gemaakt.
Land N benaderd N gereageerd
België 4 2
Spanje 4 1
Verenigd Koninkrijk 6 3
Turkije 5 3
De enquête is oorspronkelijk in het Nederlands gesteld en in het Engels vertaald door het Talencentrum van de Universiteit van Tilburg. Vervolgens is de vertaling door de onderzoekers zelf gecorrigeerd waar het specifieke juridische aspecten en/of terminologie betrof. Tenslotte is de Engelstalige tekst – waar nodig – bijgesteld door een in de ontnemingsmaterie deskundige ‘native speaker’.57 Aangezien de respondenten het Engels in voldoende mate beheersten, is afgezien van een Spaanse en Turkse vertaling van de enquête. De mogelijkheid is geboden om de vragen in het Engels, Frans, Duits, Spaans, Turks of Nederlands te beantwoorden. Alle respondenten (met uitzondering van de Belgische) hebben echter in het Engels geantwoord. Interviews
Er zijn zesentwintig face-to-face interviews gehouden met sleutelfiguren bij betrokken politiële en justitiële diensten, zowel in Nederland als in elk van de vier andere landen. De interviews zijn in semi-gestructureerde vorm afgenomen: uitgangspunt vormde een vragenlijst die is afgeleid van de enquête. De respondenten is in het bijzonder gevraagd naar hun eigen rol in het proces van internationale samenwerking in ontnemingszaken, alsmede naar de knelpunten en succes-factoren die zich in hun beleving voordoen in de opsporings-, beslagleggings- en executiefasen van de ontnemingsprocedure. In sommige interviews zijn specifieke aandachtspunten aan de orde gebracht. Bij rechters/rechter-commissarissen waren dat bijvoorbeeld: (i) de consistentie van de zaak; (ii) het concrete informatiegehalte van het ontnemingsdossier; (iii) de bejegenings-relatie tussen zittende magistratuur, staande magistratuur en politie/opsporingsdiensten. De
56. In het geval meer dan een persoon binnen een organisatie was benaderd, is de vragenlijst ingevuld door één respondent namens die organisatie.
57. De onderzoekers zijn veel dank verschuldigd aan Jill Thomas, Financial Crime Unit, Serious Crime Department-SC4, Europol voor haar snelle en gedetailleerde commentaar op de Engelstalige tekst van de enquête.
146
respondenten van Europol en Eurojust zijn specifiek bevraagd op (i) de positie van het Europol/ Eurojust kanaal in het stimuleren van internationale samenwerking; (ii) de rol en betekenis van liaison-officers; (iii) de expertiseopbouw binnen internationale organisaties; (iv) de wijze waarop Europol en Eurojust hun informatiebeheer en kennisontwikkeling vormgeven (op welke manier; met welk doel; in welke systemen).
Naast face-to-face interviews zijn 12 telefonische interviews gehouden.58 De inhoud van de telefonische interviews varieert. Aan sommige personen zijn dezelfde vragen voorgelegd als bij de face-to-face interviews de leidraad vormden, terwijl andere personen benaderd zijn om op specifieke onderwerpen aanvullende informatie te verwerven. Voor het uitvoeren van de inter-views is geen gebruik is gemaakt van tolken. De voertaal tijdens de face-to-face en de telefo-nische interviews was Nederlands, Engels, of Frans. De bereidheid om medewerking te verle-nen aan interviews, zowel face-to-face als telefonisch, bleek overigens groot.
Dossierstudie
In het kader van het onderzoek zijn 7 ontnemingsdossiers in detail bestudeerd om zicht te krijgen op procesinformatie, zoals kwaliteit en doorlooptijd van (aanvullende) internationale rechtshulpverzoeken, toegankelijkheid en kwaliteit van dossiervorming, en specifieke (zaakge-relateerde) knelpunten in de samenwerking. Bij de selectie van de dossiers was een eerste criterium dat er sprake diende te zijn van een samenwerkingsrelatie met België, Turkije, Spanje en/of het Verenigd Koninkrijk. Een tweede criterium was dat de rechtshulpverzoeken zoveel mogelijk betrekking hadden op de verschillende fasen van de ontnemingsprocedure en dat er variatie bestond in de handelingen die van de aangezochte staten gevraagd werd. In al de onderzochte dossiers was Nederland de verzoekende staat. Dossiers waarin Nederland de aangezochte staat was, zijn niet bestudeerd, omdat die in de praktijk (om redenen zoals be-schreven in § 3.2) moeilijk te localiseren bleken. In onderstaande tabel is weergegeven voor hoeveel van de bestudeerde dossiers één of meer rechtshulpverzoeken verstuurd zijn naar elk van de geselecteerde buitenlanden59.
Land N dossiers60
België 2 Spanje 3 Verenigd Koninkrijk 5
Turkije 3
De bestudering van de betreffende dossiers heeft plaats gevonden op locatie bij een medewer-ker van politie of justitie die bij het dossier betrokken (geweest) is. De omvang en inhoud van
58. Voorts zijn er zeer veel telefonische contactmomenten geweest met officieren van justitie, parketsecretaressen en beleidsmedewerkers van de arrondissements- en ressortsparketten in het kader van het verzamelen van cijfer-matige gegevens. Tijdens deze gesprekken is soms ook aandacht besteed aan en informatie verstrekt over knel-punten in de ontnemingspraktijk.
59. In de dossiers waren ook rechtshulpverzoeken terug te vinden met betrekking tot andere dan de geselecteerde landen.
147 dossiers blijken erg uiteen te lopen, evenals de informatiewaarde ervan voor het onderhavige onderzoek. De dossiers bij justitie zijn opgesteld om de grondslag te vormen voor bewijsvoering en strafoplegging in de ontnemingszaak. Relevante uit het buitenland verkregen informatie is opgenomen, alsmede de rechtshulpverzoeken op basis waarvan die informatie is gevraagd. Concrete werkinformatie blijkt niet (eenvoudig) in de dossiers terug te vinden. Hoe lang duurde het voor er een antwoord op het rechtshulpverzoek kwam? Hoeveel telefoontjes en andere contactactiviteiten zijn nodig geweest om een voldoende antwoord te krijgen? Met wie is contact gezocht? Tot op bepaalde hoogte kan dergelijke werkinformatie gevonden worden in de eigen dossiers van politiefunctionarissen of officieren van justitie. Een aantal van hen houdt een log-boek bij waarin contacten terug te vinden zijn. Anderen doen voornamelijk een beroep op hun geheugen om zicht te houden op de voortgang van een zaak. Daarnaast hebben politiemede-werkers soms zaakevaluaties gemaakt. Omdat de onderzoekers de dossierstudie verricht heb-ben op locatie bij de betrokken functionaris hebheb-ben zij uit gesprekken naast de feitelijke infor-matie uit het dossier ook inzicht verkregen in het werkproces. De betrokken politie- en justitie-medewerkers blijken een betere informatiebron om knelpunten in de internationale samen-werking bij ontnemingszaken te identificeren dan de dossiers.
Om informatie over doorlooptijden en het resultaat van rechtshulpverzoeken te achterhalen zijn bij het BIRS geregistreerde ontnemingsverzoeken bestudeerd. De doorlooptijd van een rechts-hulpverzoek is een indicatie voor efficiënte internationale samenwerking in ontnemingszaken. Onder 'doorlooptijd' wordt hier verstaan: de tijd tussen het moment van uitsturen van het rechts-hulpverzoek en het moment waarom de gevraagde informatie wordt ontvangen, dan wel voering van gevraagde handelingen wordt bevestigd. Het BIRS registreert inkomende en uit-gaande rechtshulpverzoeken met betrekking tot ontneming in het registratiesysteem LURIS en daarnaast – en zoals gebleken is ten dele – ook handmatig op standaardformulieren. Met behulp van het LURIS-nummer zijn inkomende en uitgaande internationale ontnemingsverzoe-ken achterhaald met betrekking tot België, Turkije, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. In onder-staande tabel is weergegeven hoeveel rechtshulpverzoeken met betrekking tot elk van de geselecteerde landen in LURIS terug te vinden waren.
Land N rechtshulpverzoeken België 2 Spanje 7 Verenigd Koninkrijk 8 Turkije 6 Expertmeeting
Voorts is, om nader inzicht te krijgen in de praktijk van het werk van de politie, een expert-meeting georganiseerd. Hieraan hebben vijf personen deelgenomen, werkzaam bij de Neder-landse Politie Academie (opleiding financieel rechercheurs), de Koninklijke Marechaussee, de FIOD-ECD en het regionale politiekorps Haaglanden. Met deze personen is, volgens de opzet van een 'ronde tafel gesprek', een dagdeel gesproken over het ‘rondkrijgen’ van een
internatio-148
nale ontnemingszaak / strafrechtelijk financieel onderzoek. Hoe functioneert internationale samenwerking in de praktijk vanuit het perspectief van een financieel rechercheur. Wat gebeurt er achter de schermen? Wat moet men doen om medewerking van buitenlandse politie- en/of justitiediensten te krijgen? Bestaan er verschillende knelpunten in de verschillende fasen van de ontnemingsprocedure?
Cijfermateriaal
Om inzicht te krijgen in het aantal ontnemingszaken waarbij Nederland in de periode 2000 – 2005 als verzoekende dan wel aangezochte staat betrokken is geweest, is op basis van de standaardformulieren waarop het BIRS inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken met betrekking tot ontneming administreert een verkennende inventarisatie gemaakt van het aantal inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken met betrekking tot ontneming in de periode 2000 – 2005.61
Daarnaast is (met autorisatie van het Parket Generaal) op 18 november 2004 een brief ge-stuurd aan alle officieren van justitie die specifiek met ontnemingszaken zijn belast en als zodanig geregistreerd staan bij het BOOM. In deze brief werd verzocht schriftelijk opgave te doen van:
− het totaal aantal internationale ontnemingszaken (inkomende en uitgaande verzoeken) dat per 1 november 2004 binnen het parket in behandeling was (inclusief parketnummers); − de aard van de ontnemingszaak (beknopte typering van het strafbare feit) en het object van
de samenwerking (bewijsvergaring, beslag, overdracht/overname procedure, overdracht/ overname executie);
− de (vermoedelijke) omvang van het te ontnemen wederrechtelijk verkregen voordeel; − de betrokken instanties in het buitenland;
− de samenwerking met deze instanties (beknopte typering van de wijze waarop de samen-werking verloopt)
Tevens is gevraagd om voornoemde vragen ook en in het bijzonder te beantwoorden voor ontnemingszaken met betrekking tot Turkije, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en België. Uit de respons op de brief bleek dat vrijwel geen enkel arrondissements- en ressortsparket in staat bleek om binnen vier weken de gevraagde informatie te verstrekken. De redenen die hiervoor werden genoemd, lagen – gelet op de geschetste beperkingen van COMPAS en LURIS – voor de hand: de gevraagde gegevens waren niet te genereren uit de geautomati-seerde gegevensbestanden, maar moesten handmatig worden verzameld en dat vergde, aldus de contactpersonen bij de parketten, onevenredig veel personele inzet en tijd. Veel arrondis-sements- en ressortsparketten gaven aan behoefte te hebben aan een langere responstermijn. Verlenging van de antwoordtermijn leverde uiteindelijk toch nog een beperkte respons op. De oplossing die werd geboden om het tijdsbeslag voor de arrondissements- en ressortsparketten zoveel mogelijk te beperken, was dat medio maart 2005 de parketten die op dat moment nog
61. Daarnaast heeft het BIRS in 2000 jaarcijfers geproduceerd over de uitgaande en inkomende rechtshulpverzoe-ken met betrekking tot ontneming in de periode 1997-1999. Deze opgave is verwerkt in tabel 1 en tabel 2.
149 geen informatie hadden aangeleverd, was het aanbod van de onderzoekers om de parketten op locatie te bezoeken om in de archieven de ontnemingsdossiers te localiseren, opdat ten minste het aantal, de aard en de omvang van de ontnemingszaken (per 1 november 2004) met betrek-king tot Spanje, Turkije, het Verenigd Koninkrijk en België zou kunnen worden vastgesteld. Dit aanbod resulteerde er in dat de meeste parketten toch zelf het aangekondigde speurwerk zijn gaan verrichten.62 Het tijdsbeslag leek daarmee als knelpunt van tafel, maar tegelijkertijd diende zich een ander probleem aan. De contactpersonen gaven aan dat, niettegenstaande (de bereid-heid tot) het speurwerk, het overzicht over de relevante ontnemingsdossiers ontbrak en dat die dossiers niet in voldoende mate konden worden gelocaliseerd. Ondanks de betrokkenheid en bereidheid van de parketmedewerkers hebben de onderzoekers niet kunnen vaststellen dat uiteindelijk alle relevante ontnemingsdossiers zijn getraceerd om de simpele reden dat ook de parketmedewerkers niet met zekerheid wisten te melden of alle ontnemingsdossiers waren aan-geleverd. Tijdens de drie locatiebezoeken die de onderzoekers hebben afgelegd bij de parket-ten die daar prijs op stelden, hebben zij het knelpunt dat internationale ontnemingszaken zeer moeilijk te identificeren zijn ook fysiek kunnen constateren. In deze gevallen konden de onder-zoekers niet in de gelegenheid worden gebracht om internationale ontnemingsdossiers te tellen.
62. Tijdens het 'speurwerk' door parketmedewerkers is frequent en uitgebreid contact nodig gebleken om het onderzoek onder de aandacht te houden. Over de periode van maart tot en met mei 2005 zijn ruim zeventig van dergelijke telefoongesprekken gevoerd. Ter zake van het arrondissementsparket Maastricht bleken bijvoorbeeld zestien contactmomenten nodig voordat de onderzoeksvragen bij de juiste persoon terecht waren gekomen. Het ressortsparket Den Bosch heeft trouwens in een vroeg stadium schriftelijk te kennen gegeven vanwege de tijds-investering niet aan het onderzoek te willen meewerken.
151