103Formaliteiten belemmeren internationale samenwerking

Waar het gaat om de formaliteiten die voortvloeien uit het juridische kader van internationale samenwerking in ontnemingszaken, komt uit de interviews naar voren dat door sommigen, in het bijzonder justitiemedewerkers met ruime ervaring in internationale samenwerking, maar ook ervaren politiemedewerkers, de (op grond van veel verdragen) verplichte tussenkomst van cen-trale autoriteiten, als een belemmering ervaren.⁵¹ Dit is opmerkelijk, omdat deze tussenkomst niet alleen bedoeld is om het proces van internationale samenwerking te controleren, maar ook om te faciliteren. De voorkeur van de genoemde respondenten voor rechtstreekse communica-tie met buitenlandse autoriteiten houdt dan ook verband, zo kan in elk geval ten aanzien van de Nederlandse situatie worden vastgesteld, met kritiek op het functioneren van de centrale autori-teit (voor Nederland: BIRS). De voornaamste punten van kritiek zijn dat (i) de centrale autoriautori-teit niet snel werkt en daardoor de tussenkomst van deze autoriteit vertragend werkt, en dat (ii) de centrale autoriteit niet beschikt over de nodige en de verwachte expertise en netwerkcontacten. Een ander knelpunt dat gerelateerd is aan de formaliteiten die zijn verbonden aan internationale samenwerking betreft de slechte inkleding van rechtshulpverzoeken. Een oorzaak hiervan die door de respondenten niet nadrukkelijk naar voren is gebracht, maar die volgens ons wel een rol lijkt te spelen, betreft het feit dat elk land weer eigen eisen stelt ten aanzien van de inkleding van rechtshulpverzoeken. Naast een aantal basisvoorwaarden die in elk land worden gesteld – zoals het aanduiden van de te verrichten handeling of actie en de daarvoor bestaande ver-dragsgrondslag – bestaan er tussen verschillende landen uiteenlopende eisen met betrekking tot het niveau van concreetheid van het verzoek (hoe specifiek moeten bijvoorbeeld de te onderzoeken bankrekeningen van de verdachte worden aangeduid?), of de onderbouwing van het verzoek (is het nodig om onderliggende stukken uit de strafzaak mee te zenden?). Het knel-punt dat wij hier signaleren, vormt niet alleen een communicatie-probleem, maar dient ook in verband te worden gebracht met het juridische kader van internationale samenwerking. In de diverse internationale rechtsinstrumenten zijn kennelijk geen normen ten aanzien van de inkle-ding van rechtshulpverzoeken opgenomen die berusten op een algemeen geaccepteerde en aanvaarde standaard voor die inkleding. Een uitzondering moet daarbij wellicht worden ge-maakt voor de standaardformulieren die zijn ontwikkeld voor het bevriezingsbevel en – in een later stadium – voor de overdracht van tenuitvoerlegging van ontnemingssancties. Hoewel er nog geen praktische ervaring bestaat met deze formulieren lijkt het erop dat het gebruik ervan tot op zekere hoogte het probleem van een slechte inkleding van rechtshulpverzoeken

51. De verplichte tussenkomst van centrale autoriteiten wordt in recente internationale documenten overigens minder dwingend voorgeschreven. Zo wordt in art. 34 lid 6 van het – nog niet in werking getreden – herziene Straatsburge Verdrag de mogelijkheid geboden om concepten van verzoeken rechtstreeks naar de betrokken justitiële autoriteit in de aangezochte staat te zenden (zie bijlage 5). Ook de Overeenkomst betreffende de weder-zijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie en het daarbij behorende Protocol breken met het uitgangspunt dat tussenkomst van centrale autoriteiten steeds verplicht is (zie art. 6 van de Overeenkomst). De Overeenkomst en het Protocol hebben, zo komt in bijlage 6 naar voren, slechts beperkte betekenis voor de internationale samenwerking in ontnemingszaken.

104

vangt. Vereist is uiteraard wel dat deze formulieren consequent worden gebruikt en, indien nodig, worden geactualiseerd.

Onvoldoende naleving internationale regelgeving

Naast de genoemde barrières ten aanzien van de bevoegdheden en formaliteiten achten wij het van belang te wijzen op het feit dat de organisatorische vereisten die in de Europese regelge-ving besloten liggen, in de praktijk niet of onvoldoende worden nageleefd. Geconstateerd kan worden dat de respondenten het naleven van deze vereisten niet als afzonderlijk knelpunt aan-wijzen. Dat hoeft geen verbazing te wekken omdat de respondenten in hun dagelijkse werk-zaamheden niet specifiek verantwoordelijk zijn voor of belast zijn met het toezicht op het correct naleven van Europese regelgeving. Meer in het algemeen blijkt uit het onderhavige onderzoek dat de respondenten meer affiniteit hebben met de relevante internationale verdragen dan met de Europese regelgeving. Dat kan worden verklaard doordat in de huidige praktijk van interna-tionale samenwerking het verdragskader veel directer van belang is dan het Europese kader. Inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken moeten immers een verdragsbasis hebben, terwijl de Europese regels meer algemene verplichtingen ten aanzien van de lidstaten belicha-men. Bovendien zal de Europese regelgeving pas meer concreet zichtbaar worden wanneer de diverse (concept-)kaderbesluiten daadwerkelijk zijn geïmplementeerd in het nationale recht. Die implementatie heeft op dit moment of nog niet plaatsgevonden of is pas van zeer recente da-tum. Dit laat echter onverlet dat, zoals wij eerder in deze paragraaf constateerden, de huidige praktijk van internationale samenwerking op een aantal onderdelen niet voldoet aan de vige-rende eisen die voortvloeien uit het ‘Gemeenschappelijk optreden witwassen’ van 1998 en het ‘Kaderbesluit witwassen’ van 2001.

Europese aandacht voor praktijk van internationale samenwerking verslapt

Een andere verklaring voor het niet of in geringe mate naleven van de Europese regelgeving kan volgens ons worden gezocht in de aard en ontwikkeling van deze regelgeving. Het Euro-pese rechtsinstrumentarium overziend, valt op dat de aandacht voor de praktische aspecten van internationale samenwerking in ontnemingszaken zich concentreert in het ‘Gemeenschap-pelijk optreden witwassen’ en het ‘Kaderbesluit witwassen’. De nadien tot stand gekomen (concept)kaderbesluiten – de kaderbesluiten ter zake van het bevriezingsbevel, de confiscatie-bevoegdheden en de wederzijdse erkenning van confiscatiebeslissingen – blijken daarentegen vooral gericht te zijn op het scheppen van een vereenvoudigd en meer dwingend juridisch kader voor internationale samenwerking, geënt op het principe van wederzijdse erkenning. Anders dan te verwachten zou zijn op grond van het evaluatieonderzoek op basis van het ‘Gemeen-schappelijk optreden tot instelling van een mechanisme voor evaluatie van de uitvoering en toepassing op nationaal niveau van de internationale verbintenissen inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit’ (zie § 2.1 van bijlage 6), is de nieuwere Europese regelgeving niet specifiek toegesneden op de hoofdzakelijk in de uitvoeringspraktijk gesitueerde knelpunten die in dat evaluatieonderzoek zijn vastgesteld en die ook in het onderhavige onderzoek

105 – opnieuw – aan het licht zijn gekomen. In de recente kaderbesluiten wordt namelijk nauwelijks meer aandacht besteed aan de praktische organisatorische kant van de internationale samen-werking. Weliswaar is een verplichting geformuleerd tot het voortvarend ten uitvoer leggen van buitenlandse bevelen en uitspraken, maar een nadere organisatorische inbedding van die ver-plichting ontbreekt.⁵²

Geconstateerd kan dus worden dat de aandacht voor de praktische aspecten van internationale samenwerking in de recente Europese regelgeving weliswaar niet geheel is verdwenen, maar naar de achtergrond is gedrongen. Dat betekent niet dat de praktische voorschriften in het ‘Ge-meenschappelijk optreden witwassen’ en het ‘Kaderbesluit witwassen’ hun bindende kracht hebben verloren. Die voorschriften zijn nog steeds rechtsgeldig. Echter, in de recente Europese regelgeving worden die praktische voorschriften niet nader ingevuld of uitgewerkt. In die zin is op regelgevend niveau de aandacht voor de praktische aspecten van internationale samenwer-king in ontnemingszaken verslapt.

Toezicht op naleving Europese regelgeving beperkt

Waar het gaat om het uitoefenen van toezicht op de naleving van de normen uit het ‘Gemeen-schappelijk optreden witwassen’ en het ‘Kaderbesluit witwassen’, die de basis vormen van de praktische normen van de Europese regelgeving, zijn volgens ons twee constateringen van belang. Ten eerste: het eerder genoemde evaluatieonderzoek op basis van het ‘Gemeenschap-pelijk optreden tot instelling van een mechanisme voor evaluatie van de uitvoering en toepas-sing op nationaal niveau van de internationale verbintenissen inzake de bestrijding van de geor-ganiseerde criminaliteit’ heeft ertoe geleid dat de lidstaten verslag hebben uitgebracht over de maatregelen die op basis van de resultaten en aanbevelingen van het evaluatieonderzoek zijn getroffen (zie voor Nederland § 5.1 van bijlage 6). Een vervolgonderzoek, bijvoorbeeld gericht op de vraag in hoeverre deze maatregelen ook daadwerkelijk uitgevoerd zijn en effect sorteren, is (tot op heden) echter uitgebleven. Ten tweede: over de implementatie van het ‘Kaderbesluit witwassen’ (dat in hoge mate voortbouwt op het ‘Gemeenschappelijk optreden witwassen’), is door de Europese Commissie op 5 april 2004 verslag gedaan (zie § 2.2 van bijlage 6). Blijkens dit verslag is het onduidelijk in hoeverre de lidstaten maatregelen hebben getroffen die nodig zijn om alle verzoeken van andere lidstaten met betrekking tot identificatie, opsporing, bevrie-zing, inbeslagneming en confiscatie van vermogensbestanddelen met dezelfde prioriteit te behandelen als soortgelijke maatregelen in binnenlandse procedures. Hoewel binnen de Raad is afgesproken dat hierover aanvullend wordt gerapporteerd, valt uit de raadsdocumenten een zekere relativering van de ernst van de bevindingen van de Commissie te proeven. Op grond van deze twee constateringen stellen wij vast dat er wel toezicht wordt gehouden op de nale-ving van de normen uit het ‘Gemeenschappelijk optreden witwassen’ en het ‘Kaderbesluit wit-wassen’, maar dat dit niet heel streng of intensief geschiedt.

52. Wel dient te worden gewezen op de standaardformulieren die gebruikt zullen worden in verband met het Europese bevriezingsbevel en – op termijn – de wederzijdse erkenning van confiscatiebeslissingen.

106

Weinig impulsen voor verbetering internationale samenwerking

Aan de gesignaleerde verschuiving in de aard van het rechtsinstrumentarium – minder praktijk- en meer systeemgericht – en het milde toezichtsmechanisme kan de conclusie worden verbon-den dat vanuit de Europese Unie weinig (directe) impulsen naar de lidstaten uitgaan om de organisatie van de praktijk van internationale samenwerking in ontnemingszaken op orde te stellen en te houden. Het lijkt aannemelijk dat hierin mede een verklaring ligt voor de persisten-tie van de in dit onderzoek geconstateerde knelpunten. Uiteraard is het lastig te bepalen hoe-veel gewicht de verschuiving in het aard van het rechtsinstrumentarium en het milde toezichts-mechanisme in de schaal legt. De praktische vereisten in het ‘Gemeenschappelijk optreden witwassen’ en het ‘Kaderbesluit witwassen’ zijn niet heel gedetailleerd, zeker niet in vergelijking met bijvoorbeeld de regelgeving omtrent witwassen (zie § 4 van bijlage 6). Niettemin dragen deze vereisten, evenals de praktische handreikingen die in deze documenten worden gedaan, naar onze mening bij aan een succesvolle samenwerking, mits de naleving daarvan adequaat wordt gewaarborgd. Het consequent houden van toezicht op de naleving van de praktische voorschriften levert een positieve bijdrage aan het doen afnemen van de gesignaleerde knel-punten.

5.3. Oplo ssing sricht ing en

Met het oog op een verbetering van het proces van internationale samenwerking in ontnemings-zaken is het van belang dat de geconstateerde knelpunten zo veel mogelijk worden weggeno-men. Gezien de persistentie van die knelpunten is het tevens van belang om – op een meer structureel niveau – de oorzaken en redenen van die knelpunten aan te pakken. Met het oog daarop is – tijdens de interviews en in de schriftelijke enquête – aan de respondenten gevraagd suggesties te noemen voor de wijze waarop dat zou kunnen gebeuren. Hierop zijn uiteenlo-pende suggesties gedaan. Opmerkelijk is dat de meeste suggesties meer verband lijken te houden met de ontneming van misdaadgeld op nationaal niveau dan in internationaal verband. Die constatering bevestigt overigens hetgeen in § 5.1 is opgemerkt over de relatie tussen knel-punten op nationaal en op internationaal niveau. Niettemin bevatten de suggesties ook aanzet-ten voor oplossingsrichtingen voor de geconstateerde problemen. Op basis van hetgeen door de respondenten naar voren is gebracht en de beschouwingen in § 5.1 en § 5.2 zetten wij tot besluit van dit hoofdstuk een aantal mogelijkheden op een rij om de geconstateerde knelpunten in het proces van internationale samenwerking, alsmede de oorzaken en redenen daarvan weg te nemen.

In de Europese regelgeving liggen niet alleen vereisten ten aanzien van wetgeving en uitvoe-ringspraktijk besloten, maar worden ook handreikingen voor de inrichting van die praktijk ge-daan. In § 5.2 is dienaangaande opgemerkt dat een aantal knelpunten bij de internationale samenwerking in ontnemingszaken voortvloeit uit de onvolkomen toepassing van bevoegd-heden en formaliteiten, uit het ontbreken van een internationaal organisatorisch kader voor samenwerking in ontnemingszaken, uit het niet of in geringe mate naleven van (praktische

107