Eu rop ees raamw erk

Binnen de Europese Unie bestaat al geruime tijd aandacht voor de mogelijkheden van ontne-ming van misdaadgeld. Aanvankelijk is confiscatie steeds genoemd als één van de methoden om bepaalde typen criminaliteit te bestrijden, zoals witwassen, drugshandel, fraude met ge-meenschapsgelden en georganiseerde criminaliteit. In verschillende rechtsinstrumenten komt dit tot uitdrukking in de aanbeveling of het voorschrift van de mogelijkheid tot confiscatie.⁹ Tegenwoordig wordt de ontneming van misdaadgeld in toenemende mate beschouwd als een zelfstandig – niet aan een bepaald type criminaliteit gekoppeld – aandachtsgebied. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het aannemen van het ‘kaderbesluit confiscatie’.¹⁰ Op grond hiervan moeten de lidstaten voorzien in ruime confiscatiemogelijkheden ten aanzien van uiteenlopende strafbare feiten. Bovendien krijgt de internationale samenwerking in ontnemingszaken de laatste jaren expliciet aandacht. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het onlangs tot stand gekomen (en tekstueel vast-gestelde) ‘kaderbesluit bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken’ en het ‘ontwerp-kaderbe-sluit wederzijdse erkenning van confiscatiebeslissingen’.¹¹ De laatste tijd krijgt (de regelgeving rond) confiscatie trouwens ook nadrukkelijk aandacht als ‘contra-strategie’ om de financiering van terroristische organisaties en activiteiten tegen te gaan en te bestrijden.¹²

Binnen de Europese Unie is het belang van een ruime toepassing van de ontnemingsmaatregel de afgelopen jaren geaccentueerd. Tegelijkertijd lijkt er sprake te zijn van een stijlbreuk in de rechtsinstrumenten die relevant zijn voor de internationale samenwerking in ontnemingszaken. Het ‘Gemeenschappelijk optreden witwassen’ uit 1998 en het ‘kaderbesluit witwassen’ uit 2001 bevatten namelijk een samenspel van juridische en praktische normen en uitgangspunten met het oogmerk een effectieve en efficiënte internationale samenwerking in ontnemingszaken te garanderen.¹³ In het bijzonder gaat het hierbij om de inkleding van rechtshulpverzoeken, de wijze waarop aan die verzoeken uitvoering wordt gegeven, en de inrichting van de

9. Borgers 2001 p. 23-26. 10. PbEU 2005, L 68/49.

11. PbEU 2003, L 196/45, respectievelijk raadsdocument 14622/04 COPEN 135.

12. Verklaring betreffende de bestrijding van terrorisme van de Europese Raad van 25 maart 2004, raadsdocument 7906/04, in het bijzonder onderdeel 5 onder a, en raadsdocument 14180/4/04, onderdelen 14, 15, en 27. Vgl. ook reeds het Actieplan ter bestrijding van terrorisme van 21 september 2001, onder 5.

31 praktijk. Het ‘kaderbesluit witwassen’ bouwt voort op het ‘Gemeenschappelijk optreden wit-wassen’. De meeste normen uit het ‘Gemeenschappelijk optreden witwassen’ zijn in dit kader-besluit overgenomen. Daarmee staat dit kaderkader-besluit eveneens in het teken van het bevorderen van een effectieve en efficiënte internationale samenwerking door middel van op de praktijk gerichte normen. Met de kaderbesluiten die nadien tot stand zijn gekomen – het ‘kaderbesluit bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken’, het ‘kaderbesluit confiscatie’ en het ‘ontwerp-kaderbesluit wederzijdse erkenning confiscatiebeslissingen’ – lijkt de Europese Unie in zekere zin echter een nieuwe weg te zijn ingeslagen. Tezamen behelzen deze drie kaderbesluiten namelijk een juridisch kader dat de internationale samenwerking beoogt te bevorderen. Het principe van de wederzijdse erkenning heeft daarin een centrale positie. De manier waarop de internationale samenwerking in praktijk ten uitvoer moet worden gelegd, heeft in deze drie kaderbesluiten veel minder accent gekregen dan voorheen het geval was.

Met het oog op de ‘klassieke’ rechtshulp binnen de EU dient hier ook nog te worden gewezen op de ‘Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie’.¹⁴ Deze Overeenkomst¹⁵ is op 16 oktober 2001 aangevuld met een Protocol.¹⁶ De Overeenkomst en het Protocol zijn nog niet in werking getreden. Hoewel deze documenten geen specifieke bepalingen met betrekking tot de internationale samenwerking in ontnemingszaken bevatten, zijn ze toch van belang vanwege de specifieke regeling voor rechts-hulp ter zake van het vergaren van informatie over bankrekeningen.

De Europese rechtsinstrumenten die relevant zijn voor de internationale samenwerking in ont-nemingszaken worden uitvoerig besproken in bijlage 6. Ten behoeve van deze studie is op basis van de Europese rechtsinstrumenten een schematische weergave opgesteld van (mini-mum)normen die de lidstaten dienen te hanteren om een behoorlijke internationale samenwer-king in ontnemingszaken te kunnen waarborgen. Voor een belangrijk deel liggen deze normen besloten in het ‘Gemeenschappelijk optreden witwassen’ en het ‘kaderbesluit witwassen’. De implementatietermijn van het ‘kaderbesluit bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken’ is pas recent, op 2 augustus 2005, verstreken en de implementatietermijn van het ‘kaderbesluit ont-neming’ is immers nog niet verstreken, terwijl het ‘kaderbesluit wederzijdse erkenning

14. PbEG 2000, C 197/1. Deze Overeenkomst beoogt niet de bestaande rechtshulpverdragen te vervangen, maar vormt in drie opzichten een aanvulling op die verdragen (vgl. de toelichting, PbEG 2000, C 379/7, p. 8-9). Allereerst bevat de Overeenkomst een uitbreiding van de gevallen waarvoor rechtshulp kan worden verleend, in welk verband ook (procedurele) voorschriften worden gegeven ten aanzien van de wijze waarop de rechtshulp dient te worden verleend. Ten tweede voorziet de Overeenkomst, voortbouwend op onder andere de Schengenuitvoeringsovereen-komst, in de mogelijkheid van grensoverschrijdende onderzoekshandelingen. Ten derde verschaft een aantal bepa-lingen van de Overeenkomst een grondslag voor het toepassen van moderne technologieën, zoals videoconfe-rentie.

15. Die rechtsgrondslag vindt in art. 34 lid 2 sub d EU-verdrag.

32

catiebeslissingen’ nog niet definitief is aangenomen. Deze (ontwerp)kaderbesluiten bouwen echter – elk op onderdelen – voort op voornoemde normgevende documenten.¹⁷

Op basis van de Europese regelgeving moeten de lidstaten binnen afzienbare termijn ten minste aan de volgende verplichtingen voldoen:

a) voorzien in ruime confiscatiemogelijkheden, waaronder ook de mogelijkheid van waarde-confiscatie;

b) voorzien in mogelijkheden om, op verzoek van een andere lidstaat, onderzoek te doen naar de aanwezigheid van de vermoedelijke opbrengsten van misdrijven¹⁸ – onder andere door middel van onderzoek naar bankrekeningen en bankverrichtingen – en om de betreffende vermogensbestanddelen te bevriezen in afwachting van de afloop van een confiscatieproce-dure;

c) voortvarend te werk te gaan bij de rechtshulpverlening ter zake van de identificatie, opspo-ring, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van vermogensbestanddelen, onder meer door:

o de internationale rechtshulpverlening dezelfde prioriteit te geven als in nationale proce-dures gebruikelijk is;

o de afwikkeling van formaliteiten en de verwerking van eventuele benodigde aanvullende rechtshulpverzoeken zo spoedig mogelijk te doen verlopen;

o de verzoekende lidstaat adequaat te informeren over (obstakels in) het verloop van de afwikkeling van een rechtshulpverzoek;

d) een verzoek tot rechtshulpverlening aan een andere lidstaat volgens de daartoe geldende regels en concreet te onderbouwen;

e) maatregelen te treffen die een efficiënte afwikkeling van rechtshulpverzoeken waarborgen, onder meer een gebruikersvriendelijke gids beschikbaar te stellen, rechtstreekse contacten tussen de betrokken actoren te stimuleren en passende opleidingen te verzorgen.

In hoofdstuk 5 van deze studie wordt dit schematisch overzicht gebruikt om aan te geven of zich op nationaal en/of internationaal niveau knelpunten voordoen in de organisatie van het proces van internationale rechtshulp met betrekking tot ontneming die een succesvolle en tijdige imple-mentatie van de richtlijnen van de EU in de weg staan.

17. Het ‘kaderbesluit confiscatie’ geeft nadere invulling aan het onder a) gestelde. Het ‘kaderbesluit bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken’ beoogt – door de rechtshulp te vervangen door wederzijdse erkenning – de moge-lijkheid van spoedige beslaglegging te garanderen en sluit daarmee aan op het onder b) en c) gestelde. De stan-daardisering van de wijze waarop het bevriezingsbevel wordt gegeven, bevordert tevens het onder d) gestelde. In dezelfde lijn sluit het ‘ontwerp-kaderbesluit wederzijdse erkenning confiscatiebeslissingen’ aan bij het onder b), c) en d) gestelde. Naast deze (ontwerp-)kaderbesluiten is het ‘Protocol’ bij de ‘Overeenkomst betreffende de weder-zijdse rechtshulp in strafzaken’ tussen de lidstaten van de Europese Unie van belang voor de identificatie van ver-mogensbestanddelen, zodat dit ‘Protocol’ in verband kan worden gebracht met het onder b) gestelde.

18. Het desbetreffende voorschrift is uit het ‘Gemeenschappelijk optreden’ geschrapt door het ‘kaderbesluit wit-wassen’, zonder dat in een soortgelijke verplichting is voorzien (zie bijlage 6). Het komt echter voor dat het vervallen van deze verplichting onbedoeld is.

33 2.1.4. Int ernat ion ale in st an ties

Verschillende internationale instanties vormen een schakel in het proces van internationale samenwerking. Het betreft Interpol, Europol, het Europees Justitieel Netwerk (EJN), Eurojust en – hoewel geen formele internationale instantie in de strikte zin des woords – het Camden Assets Recovery Inter-Agency Network (CARIN).

Interpol is een wereldwijde organisatie die zich richt op het vergaren, bewerken en uitwisselen van informatie tussen nationale politieorganisaties. In het kader van de internationale samen-werking in strafzaken fungeert Interpol vooral als communicatiekanaal. Europol heeft onder meer tot taak om ten aanzien van een aantal (ernstige) strafbare feiten de effectiviteit van de samenwerking tussen de lidstaten bij het voorkomen en bestrijding van die feiten te bevorderen. De uitwisseling van informatie via verbindingsofficieren is daarvoor één van de beschikbare middelen. Binnen Europol is sinds kort het zogeheten Criminal Assets Seizure Centre actief. Deze eenheid beoogt de lidstaten te helpen bij het lokaliseren van vermogensbestanddelen buiten de landsgrenzen, met het oog op de bevriezing daarvan. Verder ondersteunt het centrum onderzoeken van de lidstaten en kan het assistentie verlenen aan gemeenschappelijke onder-zoeksteams (Joint Investigation Teams).¹⁹ Het zwaartepunt van de activiteiten ligt bij het coör-dineren van contacten tussen de verantwoordelijke politie- en justitiediensten in de lidstaten en het uitwisselen van informatie. Het gaat daarbij om het faciliteren van de samenwerking tussen lidstaten en niet om het vervangen van de bestaande rechtshulpprocedures.

Het EJN en Eurojust zijn beide belast met het bevorderen van de internationale justitiële samen-werking binnen de EU. Een belangrijkste taak in dat verband is het bewerkstelligen dat de juiste personen in de diverse lidstaten met elkaar in contact komen. Het EJN vervult die taak door middel van een netwerk van contactpunten en -personen in de lidstaten. Eurojust is een gecen-traliseerde organisatie met gedetacheerde magistraten. Een belangrijke taak van Eurojust is gelegen in de coördinatie van opsporings- en vervolgingsactiviteiten ten aanzien van grensover-schrijdende zware criminaliteit. Eurojust richt zich vooral op zaken waarin meer dan twee lid-staten zijn betrokken. De internationale samenwerking in ontnemingszaken is voor Eurojust één van de aandachtsgebieden, zij het dat dergelijke zaken een klein aandeel vormen in de totale hoeveelheid zaken waarin Eurojust actief is.

Interpol en Europol beschikken over nationale contactpunten en liaisons. In Nederland zijn die contactpunten ondergebracht bij KLPD-DIN. De bij Eurojust gedetacheerde magistraten onder-houden rechtstreeks contact met de justitiële autoriteiten in het land van herkomst, met inbegrip van de contactpersonen van het EJN.

19. De leiding van een Joint Investigation Team ligt in het land waar het team wordt gevestigd. Het recht van dat land bepaalt nader wie de eindverantwoordelijkheid draagt. In Nederland is dat de betrokken officier van justitie.

34

Het initiatief voor CARIN ontstond in oktober 2002 tijdens een door het Ierse Criminal Assets Bureau en Europol georganiseerde conferentie in Dublin. Eén van de aanbevelingen van deze conferentie was het onderzoeken van de mogelijkheid van een informeel netwerk van politiële en justitiële organen op het terrein van de ontneming van misdaadgeld. Door enkele Belgische en Nederlandse vertegenwoordigers is, in samenspraak met Europol, de samenstelling van een organisatiecomité ter hand genomen. In september 2004 heeft de eerste formele (oprichtings) bijeenkomst van CARIN plaatsgevonden. Een tweede bijeenkomst rond het thema ‘Multi-agency alternative strategies for targeting the proceeds of criminal activity – A European Union perspectieve’ vond plaats in april 2005. CARIN stelt zich ten doel een netwerk tot stand te brengen van centrale contactpunten voor aangelegenheden met betrekking tot ontneming van misdaadgeld. Deze contactpunten vallen niet per definitie samen met de centrale autoriteiten. Het gaat namelijk om het faciliteren van informele contacten, opdat het proces van internatio-nale samenwerking efficiënter verloopt. Tijdens de tweede CARIN-conferentie is bijvoorbeeld gebleken dat de namen en adressen van de deelnemers aan de eerste conferentie volop wor-den gebruikt voor het leggen van informele contacten en het zodoende inwinnen van informatie over de wijze waarop de formele procedures in het desbetreffende land zijn georganiseerd. De volgende paragrafen zijn gewijd aan een beknopte beschrijving van het organisatorische kader voor de afwikkeling van internationale rechtshulpverzoeken met betrekking tot ontneming in Nederland, het Verenigd Koninkrijk, België, Turkije en Spanje. Deze beschrijving vormt een kader voor de analyse en beoordeling van de aard van de knelpunten in de internationale samenwerking van Nederland, alsmede in de bilaterale samenwerking met de genoemde lan-den.

2.2. Het o rg anisato risch e kad er in Nederland

Inkomende rechtshulpverzoeken

Internationale justitiële en politiële rechtshulpverzoeken met betrekking tot ontneming komen Nederland op verschillende manieren binnen: (i) via het diplomatieke kanaal; (ii) direct bij het Bureau Internationale Rechtshulp in Strafzaken (BIRS) van het ministerie van justitie; (iii) direct bij het openbaar ministerie; (iv) direct bij de politie, zowel op nationaal (KLPD) als op regionaal niveau; (v) via de Internationale Rechtshulp Centra (IRC); en (vi) via het Interpol/Europol/ Eurojust kanaal.

Turkije en Spanje sturen internationale rechtshulpverzoeken met betrekking tot ontneming, zo blijkt uit de enquête, vrijwel zonder uitzondering rechtstreeks naar het BIRS. Turkije doet dat vanuit de centrale autoriteit binnen het ministerie van justitie, de Spaanse centrale autoriteit gebruikt het Interpolkanaal. In zeer dringende en uitzonderlijke gevallen stuurt de gebieds-bevoegde Spaanse magistraat zelf het rechtshulpverzoek – door tussenkomst van Eurojust – naar het BIRS. Inkomende verzoeken vanuit Het Verenigd Koninkrijk komen zonder