De I. S. onderscheidt dan vier gevallen:
GEWESTELIJK EN PLAATSELIJK BESTUUR
B. HET GEDECENTRALISEERDE BESTUUR
I. Inlandsche de- Tot 1903 bestond op het gecentraliseerde bestuursstelsel slechts art 128 i s ' é é n e u i t z o n d e r ing> ni. de in de Inlandsche maatschappij zoowel op
Java en Madoera als in de Buitengewesten ontstane Inlandsche decentralisatie in den vorm van de Inlandsche dorpen, op Java desa's geheeten en in de Buitengewesten verschillende namen dragende (kampong, hoeta, nagari, doesoen, enz.). De I. S.
erkent deze zelfstandige gemeenschappen in art. 128, bepalende, dat aan de Inlandsche gemeenten de regeling en het bestuur harer huishoudelijke belangen gelaten wordt met inachtneming der van den G. G., het gewestelijk gezag of van de besturen der zelfstan-dige rechtsgemeenschappen uitgegane verordeningen en verder, dat zij bestuurd worden door zelf verkozen hoofden en andere bestuur-ders (art. 128 al. 1 en 3).
De uitdrukking „met inachtneming der van den G. G., het gewestelijk gezag of van de besturen der zelfstandige rechts-gemeenschappen uitgegane verordeningen" spreekt eigenlijk vanzelf; al is een bestuur gedecentraliseerd, dan mag toch nooit uit het oog verloren worden, dat de aldus bestuurde ge-biedsdeelen tevens onderdeelen blijven van geheel N. I. en zich dus moeten schikken naar in het belang van geheel Indië of een belangrijk onderdeel gestelde regelen.
Hoewel de I. S. dit niet uitdrukkelijk zegt, wordt van de In-landsche gemeentebesturen gebruik gemaakt door de centrale re-geering voor de inning van belastingen, politiezorg, enz. ieder bin-nen eigen gemeente. We zien hier dus de beide elementen van decentralisatie, nl. autonomie en zelfbestuur (beter medebewind).
De vierde alinea van art. 128 bepaalt, dat de verkiezing van ei-gen hoofden en desa-autonomie niet zullen worden ingevoerd in die streken, waar zij nog niet bekend zijn. Hier worden bedoeld de particuliere landerijen, waar de desabesturen meestal door de landheeren worden benoemd, verder de inheemsche zelfbesturen, en eidelijk de vrije of perdikan desa's, d. z. desa's, die van ouds vrijgesteld zijn (geheel of gedeeltelijk) van de betaling van belas-tingen en het verrichten van heerendiensten ten behoeve van den vorst, later van het Gouvernement. De hoofden worden er meestal niet verkozen, maar benoemd door het hoofd van gewestelijk be-stuur: het ambt is erfelijk in de familie van den stichter.
Vrije of perdikan Deze vrije desa's (desa perdikan of merdikan) komen in desa's. vier vormen voor:
lo. de Pesantren-desa's, die in Inlandsch bezitsrecht zijn af-gestaan aan een bepaald aangewezen persoon en zijne nakomelingen met de verplichting, er eene santrischool te
onderhouden;
2o. de kepoetihan desa's, (genoemd naar de wong pbetihan d. z. vrome lieden tegenover de wong abangan). Ze zijn van ouds door vorst of volgens adat van belastingen vrij-gesteld, omdat de godsdienstoefeningen en de vervulling van andere godsdienstplichten er veel trouwer werden waargenomen dan elders.
Deze beide soorten zijn de eigenlijke vrije desa's; men brengt er echter ook toe:
3o. de pakoentjen desa's, d. z. grafbewaardersdorpen. De in-komsten uit belastingen en diensten zijn er gespecialiseerd voor onderhoud en bewaking van een heilig graf (nl. een graf van een vroegeren vorst of ander Inlandsche groote dan wel een mesdjid of andere heilige plaats). Er is dus geen sprake van vrijstelling van belastingen; zulk eene desa is alleen door een vroegeren vorst tot een soort stichting gemaakt (Ar. waqf, Jav. wakap) en het Gouver-nement heeft den bestaanden toestand gehandhaafd.
4o. de midjen-desa's: deze zijn als erfelijke apanages afge-staan aan een persoon of familie en de nakomelingen.
De vrije desa's op J. en M. worden genoemd in het „Re-gister betreffende de vrijstellingen van belastingen en heeren-diensten, welke in de Gouvernementslanden op J. en M. in de zoogenaamde vrije desa's worden genoten", te vinden in Bbl.
7847, 8289 en 8630.
art. 128 al- 6. Bij Stb. 1918—482 werd art. 71 R. R. aangevuld met eene vierde alinea (thans al. 6 van art. 128 I. S.) teneinde mogelijk te maken eene Inlandsche gemeente, gelegen binnen het gebied eener stads-gemeente, op te heffen of haar de autonomie te ontnemen, indien dit
voor den goeden gang van zaken binnen die stadsgemeente nood-zakelijk blijkt. Wij zullen dit hieronder bij de algemeene decen-tralisatie nader bespreken.
Inlandsche Ge- Als e e r s*e uitvloeisel van de in art. 128 al. 3 aan den G. G. ge-meenteordonnan- geven bevoegdheid kennen we de alleen voor de Gouvernements-tie voor J. en M. landen van Java en Madoera geldende Inlandsche Gemeenteordon-nantie (Stb. 1906—83, gew. en aangev. bij Stbb. 1910—591,
1913—235, 1919—217 en bij art. 6 van de Instellingsordonnan-ties der Provinciën West-, Oost- en Midden-Java, resp. Stbb.
1925—378, 1928—295 en 1929—227 met uitzondering van de ressorten der Stadsgemeenten).
Zie ook Bbl. 7246 en 7525.
Ze heeft tweeërlei doel, nl.:
a. vaststelling en regeling van de rechtspersoonlijkheid der desa, wat vooral noodig was voor de goede werking van het Volks-credietwezen,
b. regeling van de verhouding van de desa tot hare gronden.
Ze bestaat uit vier afdeelingen, die achtereenvolgens enkele hoofdregels geven voor:
afd: 1. de samenstelling en de inkomsten van het desabestuur.
Het desahoofd wordt bijna overal verkozen, de regentschapsraad onder goedkeuring van het college van gedeputeerden en binnen de stadsgemeenten het hoofd van gewestelijk bestuur bepaalt, hoe
102
het verdere bestuur in iedere desa is samengesteld, teneinde mis-bruiken, die door het Heerendienstonderzoek aan het licht zijn ge-komen, te kunnen tegengaan. Zoo bleek, dat vele desahoofden ter versterking van hunne positie in de desa of tot nakoming van voor en met het oog op hunne verkiezing gedane beloften het aan-tal bestuursleden trachtten op te drijven. De wijze van aanstel-ling en ontslag dezer medebestuurders (in de praktijk eigenlijk me-dehelpers of handlangers van het desahoofd) geschiedt volgens eene regeling van den regentschapsraad overeenkomstig de adat:
meestal kiest het dorpshoofd hen zelf. Op enkele plaatsen kiezen de kiesgerechtigden ook de overige leden van het desabe-stuur, terwijl het desahoofd dan de ambten onder hen verdeelt.
Elders kiest het dorpshoofd den tjarik en kiezen de kiesgerechtig-den de overigen, enz.
Regel is echter, dat het dorpshoofd zelf zich helpers zoekt.
Gewoonlijk is de aanstelling der gekozenen gebonden aan de goedkeuring van den Regent of van andere ambtenaren, zoo noo-dig na voorafgaand onderzoek hunner bekwaamheden. In de meeste desa's vinden we een of meer kamitoewa's, plaatsvervan-gers van het dorpshoofd, een kabajan, een dorpsbode, die de ver-binding onderhoudt tusschen dorpshoofd en dorpelingen, een tjarik o1 desaschrijver, een modin (kaoem, lebé of ketib), den dorpsgods-dienstbeambte en een kepetengan of dorpsschout en soms een djagabaja, die belast is met het opsporen van dieven en zelf ook veelal een slechten naam heeft. Dorpshoofd en medebestuurders hebben geen vaste bezoldiging; ze hebben meestal ambtsvelden en recht op pantjèndiensten, welke inkomsten geregeld worden door den regent en binnen de stadsgemeenten door het hoofd van plaat-selijk bestuur in overleg met de bevolking volgens regels van den regentschapsraad, resp. het hoofd van gewestelijk bestuur. Bij Gouv. Besl. ddo. 5 Febr. 1901 No. 44 (Bbl. 5558) is eene
„Leidraad voor de regeling van het ambtelijk grondbezit van het desabestuur in de Gouvernementslanden op Java en Madoera" ge-geven. De dorpshoofden genieten bovendien 8% collecteloon voor inning van Inlandsche belastingen.
beheer van het desavermogen; vertegenwoordiging in rechten.
De instellingen, geldmiddelen, eigendommen en andere bezittin-gen van de desa worden beheerd door het hoofd volbezittin-gens regels van den regentschapsraad of binnen de stadsgemeenten van het hoofd van gewestelijk bestuur. Hij kan aansprakelijk gesteld worden tot vergoeding van schade, middellijk of onmiddellijk door zijn kwade trouw of nalatigheid aan de desa toegebracht (art. 5). Hij raad-pleegt zooveel mogelijk zijne medebestuurders en beraadslaagt over aangelegenheden van gewichtigen aard bovendien met de kiesgerechtigde en andere daartoe volgens de adat in aanmerking komende ingezetenen.
In zulk eene vergadering genomen beslissingen kunnen, indien ze strijdig geacht worden met de wet of het algemeen belang, door het college van gecommitteerden met hooger beroep op het
colle-ge van colle-gedeputeerden, resp. het hoofd van colle-gewestelijk bestuur na ingewonnen advies van den regent of diens vervanger, worden
ver-nietigd. Zulk een Vernietigingsbesluit moet ingevolge Rond-schrijven van den Gouvts. Secretaris van 18 Juli 1916 No. 1812 1 (Bbl. 8580) in de Javasche Courant worden afgekondigd.
In en buiten rechte wordt de Inlandsche gemeente vertegen-woordigd door het desahoofd of een ander door het college van ge-committeerden, resp. het hoofd van plaatselijk bestuur daartoe aangewezen persoon. Bovendien moet de meerderheid der kiesge-rechtigden van de desa zich met de vervanging kunnen vereenigen, terwijl binnen de stadsgemeenten het advies van den Regent of diens vervanger vereischt is.
De zorg voor desawerken als wegen, bruggen, duikers, water-leidingen, enz. is opgedragen aan het desabestuur; gewoonte is, dat de leden deze taak onder elkaar verdeelen en eventueele werk-zaamheden in desadienst worden uitgevoerd.
Verhouding van de desa tot eigen vermogen.
In deze afdeeling wordt de handelingsbevoegdheid der desa be-perkt in haar eigen belang om te voorkomen, dat ter bereiking van direct voordeel de desa blijvend hare gronden zou verliezen.
Daarom is vervreemding en voor schuld verbinden van desa-grond verboden, behalve, wanneer de desa zelf dien desa-grond door overdracht heeft verkregen (art. 10 jo. 11 al. 1 : b).
Voor eenige in art. 11 uitdrukkelijk genoemde rechtshandelin-gen is voorafgaande schriftelijke machtiging van het college van gecommitteerden, resp. het hoofd van plaatselijk bestuur noodig, welke machtiging alleen mag worden gegeven, indien de meerder-heid der kiesgerechtigde ingezetenen met den te nemen maatregel instemt en binnen de stadsgemeenten na ingewonnen advies van den regent of diens vervanger.
Deze schriftelijke machtiging is vrijgesteld van zegel inge-volge Circulaire van den Dir. B. B. van 7 Dec. 1912 No. 6647.
De wijze, waarop in dit en andere gevallen wordt onder-zocht, of een bepaalde maatregel naar den zin is van eene meerderheid in de desa, wordt volgens art. 18 door den regent-schapsraad, resp. het hoofd van gewestelijk bestuur geregeld.
Art. 12 noemt verder enkele rechtshandelingen t. a. v. onroeren-de zaken, die door onroeren-de onroeren-desa alleen mogen woronroeren-den verricht met toe-stemming van de meerderheid der kiezers.
De regentschapsraad, resp. het hoofd van gewestelijk bestuur heeft het recht, nog andere beperkingen in te voeren t. a. v. de be-schikking over geldmiddelen en andere roerende zaken.
Art. 13 maakt wijziging in de verdeeling van communaal bezit alleen mogelijk met instemming van % der deelgerechtigde inge-zetenen, terwijl art. 14 eindelijk als sanctie op de behoorlijke na-leving dezer afdeeling voorschrijft, dat alle handelingen, in strijd met deze verschillende beperkende voorschriften van rechtswege nietig zijn met deze verzwaring, dat de wederpartij niet mag terug-vorderen het eenmaal gepraesteerde.
Met inachtneming van de hier genoemde beperkende voor-schriften is de desa bevoegd, bindende regelingen te maken voor de ingezetenen, bv. omtrent de verdeeling van communalen grond en
104
de opvolging in het gebruik der stukken hiervan, de verdeeling van de te praesteeren diensten, enz.
afd. 4. Desadiensten en andere heffingen.
Deze afdeeling handhaaft uitdrukkelijk de overal bestaande de-sadiensten, die volgens de adat en de voorschriften van den regent-schapsraad, resp. het hoofd van gewestelijk bestuur mogen worden geheven.
Met het doel, een einde te kunnen maken aan het dikwijls autocratisch optreden der desahoofden- is in 1919 bij den Volksraad aanhangig gemaakt eene ordonnantie ter aanvulling van de Inlandsche Gemeenteordonnantie. Het H. v. Gew. Best zou in overeenstemming met de meerderheid der kiesgerech-tigden in bepaalde desa's desaraden kunnen instellen volgens door hem te geven voorschriften. In zulke desa's zou het desahoofd alleen belast blijven met het dagelijksch bestuur en de uitvoering der raadsbeslissingen. Deze regeling is ech-ter niet tot stand gekomen.
art. 128 al. 2 en 5. In verband met de bestuursreorganisatie heeft de I. S. in art. 128 twee alinea's opgenomen, nl. de tweede en de vijfde, die ten doel hebben, de voorbereiding van zulke desaraden volgens regels bij ordonnantie te stellen.
Volgens alinea 2 kunnen desahoofden in sommige gevallen (be-doeld worden de voorzitters van zulke desaraden) in plaats van verkozen, worden benoemd door bij ordonnantie aan te wijzen au-toriteiten.
Alinea 5 bepaalt, dat bij ordonnantie aan zulke gemeenten de bevoegdheid kan worden gegeven, belasting-en strafverordeningen uit te vaardigen.
Voor de Buitengewesten is dit geregeld bij Stbb. 1929—100 en 101, voor J. en M. echter nog niet.
Inl. Gemeente- Voor verschillende buitengewesten zijn achtereenvolgens ge-ordonnanties in de meente-ge-ordonnanties vastgesteld, die rekening houdende met ver-buitengewesten, schil in adat, grondslagen geven voor de inheemsche
rechtsge-meenschappen, die met de op J. en M. bestaande desa's overeen-komen. Wat inhoud en indeeling betreft, is de boven besproken Desaordonnantie als voorbeeld genomen. Zulke ordonnanties vin-den we:
Verkiezing der de- Zooals boven reeds gezegd, waarborgt art. 128 I. S. de vrije sahoofden. uitoefening van het recht der desa om eigen hoofden te kiezen,
overal, waar dit bestaat (niet op de meeste Particuliere Lande-rijen, waar benoeming door den landheer gewoonte is en in een groot deel der perdikandesa's) ; uitdrukkelijk wordt den G. G. op-gedragen, dit recht te handhaven tegen aile inbreuken. Hiermee wordt bedoeld te voorkomen, dat Binnenlandsch of Inlandsch bestuur van te voren invloed zouden uitoefenen op de keuze van een bepaald persoon. Is eenmaal iemand verkozen, dan mag hij evenwel zijne betrekking niet aanvaarden, voordat het hoofd van gewestelijk bestuur zijne verkiezing heeft goedgekeurd. Dit laatste voorschrift was noodig, omdat aan de desahoofden de uitvoering van allerlei regelingen van het Gouvernement wordt opgedragen en derhalve de zekerheid moet bestaan, dat de verkozene hiervoor geschikt is.
Teneinde de wijze, waarop de desabewoners, hun kiesrecht uit-oefenen, te regelen en verder om toezicht op de uitoefening hunner taak door de desahoofden mogelijk te maken, zijn bij verschillende reglementen, het laatst bij de kroonordonnantie in Stb. 1907—212 (gew. en aangev. bij Stbb. 1912—567, 1913—712, 1917—497:
art. 21 sub 12°, 1918—277 en bij art. 7 van de Instellingsordon-nanties der Provinciën West-, Oost- en Midden-Java, resp. Stbb.
1925—378, 1928—295 en 1929—227, toegelicht in Bbl. 6810 en 7798, zie ook Bbl. 6804 en 7527) geregeld de verkiezing, de schorsing en het ontslag van de hoofden der Inlandsehe gemeenten op Java en Madoera.
Ook voor enkele streken der Buitengewesten bestaan derge-lijke regelingen.
Wij zullen hier slechts enkele hoofdzaken van de regeling voor Java en Madoera aangeven.
Vooropgesteld zij de nergens uitdrukkelijk bepaalde, maar uit het geheele reglement duidelijk sprekende bedoeling van den wet-gever, dat de ambtenaren, die belast zijn met de uitvoering ervan, zich volkomen moeten onthouden, zijdelings of rechtstreeks eenigen invloed uit te oefenen op de keuze, zelfs al mocht naar hunne meening inmenging hunnerzijds noodzakelijk of gewenscht zijn.
Eene verkiezing heeft alleen plaats, wanneer eene vacature is ontstaan voor desahoofd, hetzij door overlijden, door ontslag of wel tengevolge van het ontstaan eener nieuwe desa en wel binnen eene maand na het openvallen van het ambt.
Ingevolge den wensch van den G. G. moet deze termijn zoo kort mogelijk genomen worden, liefst niet langer dan een week (zie circulaire van den Dir. B. B. ddo. Nov. 1916 No. 8973/A 1).
De verkiezingsbijeenkomst wordt belegd door het districts-hoofd.
Alle kiesgerechtigden uit de desa worden tijdig voor deze bij-eenkomst opgeroepen namens het districtshoofd door het betrok-ken onderdistrictshoofd. Dit zijn:
a. de heerendienstplichtige ingezetenen (ook vrouwen) en de leden van het desabestuur.
106
b. tot de ingezetenen behoorende eervol ontslagen desahoofden en door den resident erkende godsdienstleeraren, moskeebeambten en bewakers van heilige graven;
c. in perdikandesa's en andere in art. 16 al. 2 genoemde, waar geen heerendienstplichtige ingezetenen zijn, doch waar wel ver-kiezing van het hoofd gewoonte is, geschiedt dit door degenen, die daartoe volgens de adat gerechtigd zijn (art. 16 al. 3).
De verkiezing heeft plaats onder toezicht van de zg. verkiezings-commissie, bestaande uit minstens twee leden, die door het hoofd van gewestelijk bestuur voor elk onderdistrict worden aangewezen;
ze maakt van hare verrichtingen een proces-verbaal op, dat het hoofd van gewestelijk bestuur wordt toegezonden (art. 7).
Verkiesbaarheid. Voor de verkiesbaarheid tot desahoofd zijn geen vereischten Stemming. gesteld.
Verkiezingsbewijs. N i e t verkiesbaar zijn:
a. vrouwen,
b. minderjarigen (verg. Stb. 1918—277),
c. niet-eervol ontslagen desahoofden en landsdienaren,
d. zij, die bij rechterlijk vonnis van het recht tot het bekleeden
• van ambten zijn ontzet.
De verordening spreekt niet over de wijze, waarop gestemd moet worden, wel wordt bepaald, dat de verkiezing alleen mag plaats hebben, indien minstens 2/3 van het aantal kiesgerechtigden is opgekomen. Is dit niet het geval, dan wordt eene nieuwe verkie-zing belegd, die aan geen bepaald aantal is gebonden. Ook wordt uitdrukkelijk bepaald, dat de kiesgerechtigden persoonlijk hunne stem moeten uitbrengen, dat geen plaatsvervanging hierbij is toe-gelaten.
Het in de Inlandsche samenleving overal heerschende wa-kilsysteem wordt hierbij dus uitgesloten.
Voor den aanvang der verkiezing brengt de verkiezingscom-missie in herinnering de bestaande regeling voor de samenstelling van het desabestuur en de aan deze ambten verbonden inkomsten.
Binnen de grenzen door het H. v. Gew. Best. hiervoor gesteld, mogen in deze regelingen zelfs voor de verkiezing nog wijzigingen worden gebracht.
In het proces-verbaal en later op te maken verkiezingsbewijs worden deze bekendgemaakte regelingen vermeld.
Verkozen is hij, dit het grootst aantal geldige stemmen, doch ten minste 1/5 van het aantal kiesgerechtigden der desa bedragen-de, op zich heeft vereenigd; bij staken van stemmen wordt degene als verkozen beschouwd, die naar het oordeel der commissie de meest geschikte is.
Heeft niemand het vereischte minimum aantal stemmen behaald, dan wordt in dezelfde bijeenkomst eene tweede stemming gehou-den. Heeft ook deze geen resultaat, dan wordt binnen eene maand eene nieuwe bijeenkomst belegd, die niet aan de beperking van 2/3 der kiesgerechtigden is gebonden.
Binnen eene maand na ontvangst van het procesverbaal der
ver-kiezing moet het hoofd van gew. bestuur deze al of niet goed-keuren.
Hij mag deze niet goedkeuren:
a. wanneer bij de verkiezing zoodanig is afgeweken van het regie-ment, dat dit invloed kan hebben gehad op den uitslag;
b. wanneer de verkozene ongeschikt moet worden geacht wegens gedrag, verslaafdheid aan spel, opium of sterken drank, we-gens ouderdom of ziekelijkheid, wewe-gens een zwaarder vonnis dan geldboete of wegens andere redenen van openbaar belang.
Keurt het hoofd vân gew. bestuur de verkiezing goed, dan wordt den verkozene een zg. verkiezingsbewijs toegezonden, zoo niet, dan wordt eene nieuwe verkiezingsbijeenkomst belegd.
Het H. v. G. B. kan op voorstel van den regent voor hoogstens één jaar in eene vacature van desahoofd voorzien, indien:
a. in twee opeenvolgende bijeenkomsten niemand wettig is ver-kozen,
b. in twee zulke bijeenkomsten telkens iemand wordt verkozen, wiens verkiezing niet kan worden goedgekeurd,
c. de kiesgerechtigden zich onthouden van deelname aan de ver-kiezing,
d. niemand zich verkiesbaar stelt.
Ontslag en schor- Ontslag (eervol of niet eervol) van een desahoofd geschiedt door sing van een desa- het H. v. G. B. nadat de betrokken regent is gehoord.
Bij strafrechtelijke vervolging van een desahoofd voor landraad of hoogeren rechter wordt dit hoofd in afwachting van de uit-spraak door het H. v. G. B. geschorst; dit kan ook om andere re-denen geschieden. Er wordt dan door den regent tijdelijk in de vervanging voorzien.
Wanneer het gebied eener desa te groot blijkt om door een flink desahoofd behoorlijk te worden bestuurd, is het wenschelijk, dat dit gebied gesplitst wordt en twee of meer zelfstandige desa's ge-vormd worden.
Evenzoo kan het wenschelijk zijn, de gebieden van twee of meer kleine desa's tot eene desa van behoorlijke grootte te vereenigen;
dit zal vooral geschieden in het belang der bevolking, omdat het aantal bestuurders hierdoor verminderd wordt en dus minder grond voor ambtsvelden behoeft te worden bestemd.
Het Gouvernement heeft de laatste jaren alle moeite gedaan, overal op Java kleine desa's te vereenigen tot groote, waardoor het totaal aantal ongeveer 2/3 bedraagt van de 10 jaar geleden
Het Gouvernement heeft de laatste jaren alle moeite gedaan, overal op Java kleine desa's te vereenigen tot groote, waardoor het totaal aantal ongeveer 2/3 bedraagt van de 10 jaar geleden