Een blik op de toekomst

De nieuwe Nota Ruimte handelt vanuit het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Maar op welke manier kan hier in de praktijk (en in de toekomst) effectief invulling aan worden gegeven? In deze paragraaf wordt uiteengezet op welke wijze het overheidsbeleid uitgevoerd kan worden op zowel provinciaal-, regionaal- als gemeentelijk niveau.

Onderstaande toekomstvisie is gebaseerd op een rapport van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2006).

Doordat de verantwoordelijkheid voor het detailhandelsbeleid wordt gedecentraliseerd, zal (gezien de grotere beleidsverantwoordelijkheid) lokaal beleid moeten worden ontwikkeld, ondersteund door een integrale visie op detailhandel.

Verderop in deze paragraaf zal worden aangegeven op welke manier provincies, regio’s en gemeenten tot een duidelijk en eenduidig detailhandelsbeleid kunnen komen (op zowel regionaal als lokaal niveau). Het gaat er dan vooral om op welke wijze een detailhandelsstructuurvisie kan worden opgesteld. Detailhandelsstructuurvisies kunnen worden vervaardigd door provincies, regio’s en gemeenten. De verschillen tussen deze structuurvisies zijn de mate van concretisering per winkelgebied. Vanzelfsprekend moet er, zoals in alle ruimtelijke ordeningsvraagstukken, samenhang bestaan tussen de verschillende bestuursniveaus. De (gezamenlijke) gemeenten zijn de meest aangewezen bestuurslaag om een structuurvisie voor de detailhandel vast te stellen.

Verdergaand op bovenstaande zullen gemeenten en provincies in de toekomst intensief moeten samenwerken De Nota Ruimte stelt niet voor niets dat het de

verantwoordelijkheid is voor provincies en samenwerkende gemeenten om ruimtelijk beleid integraal én concreet gestalte te geven en op elkaar af te stemmen, zowel bij planvorming als bij uitvoering (Nota Ruimte, 2006). Dit geldt ook voor

detailhandelsbeleid. Bijkomend voordeel is dat ook de samenhang in de regionale economie betrokken kan worden bij de analyse. In de structuurvisie kunnen bijvoorbeeld afspraken gemaakt worden over de verschillende functies, die dorps-, wijkwinkelcentra en andere detailhandelsgebieden vervullen ten opzichte van het centrale winkelgebied. Ook perifere ontwikkelingen kunnen in samenhang bekeken worden. Gevolg hiervan is dat ontwrichting van de structuur en leegstand voorkomen kan worden. Tegelijkertijd kunnen provincies kaders stellen voor de (inter-) gemeentelijke visies. Hierdoor kunnen bovenlokale en bovenregionale effecten op een goede wijze betrokken worden bij de gemeentelijke visievorming. Voorkomen kan zo worden dat meerdere gemeenten met uitbreidingsplannen in de detailhandel de koopkracht van consumenten in dezelfde regio ‘naar zich toe rekenen’, met als gevolg een overaanbod aan winkelvoorzieningen, met alle nadelige gevolgen van dien. Door provinciaal beleid kan duidelijkheid ontstaan over het vestigingsklimaat voor detailhandel in de hele provincie.

Hoe de structuurvisie in de toekomst gestalte dient te krijgen wordt hieronder beschreven, zoals gezegd zowel op provinciaal-, regionaal- als gemeentelijk niveau.

4.4.3.1 Provinciaal niveau

De provincie is het bestuurlijke niveau voor bovenlokale ruimtelijke vraagstukken en ontwikkelingen. Als het om binnensregionale vraagstukken gaat ligt de

verantwoordelijkheid bij de WGR-plusregio’s.

Binnen het provinciale verkeers- en vervoersbeleid dient, volgens de Nota Ruimte, het locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen geconcretiseerd te worden. Dit betekent dat provincies zelf een visie op detailhandel zullen moeten ontwikkelen, of met gemeenten en regio’s afspraken moeten maken dat regionale en lokale

detailhandelsstructuurvisies richtinggevend zijn bij het opstellen van provinciaal beleid (bottom-up). In gevallen waarin bovenlokaal beleid niet van de grond komt, kan de provincie door middel van bestuurlijk overleg de gemeenten aansporen om tot een regionaal ruimtelijk beleid te komen. In regio’s waar de noodzaak voor een regionaal beleid manifest is, maar waar dat om wat voor reden dan ook ontbreekt, kan het provinciale bestuur zijn verantwoordelijkheid nemen door zelf voor de desbetreffende gedeelten van de provincie een structuurvisie vast te stellen. De mate waarin invulling kan worden gegeven aan de aansturing en toetsing van het gemeentelijke en regionale detailhandelsbeleid, kan variëren van globaal tot naar branche en locatietype meer uitgewerkt en meer restrictief. De provincie moet dus enerzijds duidelijke eigen regels bepalen, maar moet anderzijds voor het lokale niveau niet teveel vastleggen.

Een andere belangrijke taak van de provincies in het nieuwe beleid is het op de voet volgen van de ontwikkelingen in de markt, zodat de effectiviteit van het beleid gemonitord kan worden (Notitie Perifere Detailhandel, 2005).

4.4.3.2 Regionaal niveau

Veel vraagstukken op het terrein van ruimtelijke ordening overschrijden de lokale of gemeentelijke grenzen. Dat geldt ook voor locatiekeuzen voor (grootschalige) bedrijven en maatschappelijke voorzieningen, waaronder detailhandel. Initiatieven voor de

ontwikkeling van grootschalige solitair gelegen detailhandelsvoorzieningen (bijvoorbeeld IKEA) of de realisatie van geheel nieuwe centra of uitbreidingen van bestaande centra van enig formaat, zullen meestal effecten met zich mee brengen die bovenlokaal zijn. Dan is afstemming op een hoger schaalniveau dan de afzonderlijke gemeente

noodzakelijk. Samenwerkingsverbanden

zoals de WGR-gebieden, kunnen een regionaal structuurplan opstellen, voor de

zogenaamde kaderwetgebieden is dit zelfs wettelijk verplicht. Een regionaal structuurplan beschrijft de toekomstige ontwikkelingen in het gebied. Daarnaast zijn, zoals wettelijk is voorgeschreven, concrete beleidsbeslissingen opgenomen over de locatie van projecten of voorzieningen van regionaal belang.

Waar gemeenten niet in staat blijken te zijn een intergemeentelijke strategische visie te ontwikkelen, of zich onttrekken aan de mogelijk voor een gemeente onaantrekkelijke uitkomst van een regionaal afwegingsproces, zal de provincie haar verantwoordelijkheid kunnen nemen door zelf voor de desbetreffende gedeelten van provincie een

structuurvisie vast te stellen.

4.4.3.3 Gemeentelijk niveau

Alleen door beleid te formuleren en vast te stellen, is een gemeentelijke overheid in staat inzichtelijk en verantwoord sturing te geven aan lokale detailhandelsontwikkelingen. Vastgesteld beleid biedt duidelijkheid voor ondernemers en stimuleert investeringen enerzijds en geeft een basis voor de gemeentelijke positie bij eventuele afwijzingen van verzoeken anderzijds. Sommige gemeenten hebben alleen deelnota’s zoals een nota met betrekking tot perifeer gelegen detailhandel, een nota buurtwinkels of een nota die zich beperkt tot de binnenstad. Het is echter het meest doelmatig om minimaal het gehele gemeentelijke gebied te inventariseren en voor zover mogelijk ook regionale aspecten te betrekken. Ontwikkelingen in het ene winkelgebied beïnvloeden immers de koopstromen en daarmee de ontwikkelingen in andere winkelgebieden. Waar de nadruk op komt te liggen is uiteraard afhankelijk van de lokale ontwikkelingen.

Duijvestein (2006) merkt hierbij op dat zowel gemeenten en vastgoedbeleggers beide gebaat zijn bij zowel levendige binnensteden als bij meer mogelijkheden om de periferie als winkelgebied tot ontwikkeling te laten komen. Daarom zouden vastgoedbeleggers en gemeenten goede afspraken moeten maken over een gecontroleerde ontwikkeling van de periferie en het stimuleren van de kwaliteit van de binnensteden als winkelgebied.

Vastgoedbeleggers kunnen bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid op zich nemen zowel in de periferie als in de binnensteden te investeren.

4.4.4 Eindoordeel

Uit een internetenquête van het EIM (onder de genodigden van het

Schuitema-symposium ‘Ruimte voor Retail) komt naar voren dat gemeenten zelf denken klaar te zijn voor hun nieuwe (regisserende) rol, maar andere marktpartijen, zoals vastgoedpartijen en detailhandelsondernemingen hebben sterk hun twijfels. Het grote gevaar in de toekomst is dat deze andere marktpartijen d.m.v. hun macht veel invloed op bestuurders en

gemeenteraad krijgen (of nu al hebben), waardoor dynamiek in de praktijk moeilijk blijkt. Daarnaast is er ook nog het probleem dat gemeenten vaak al een detailhandelsbeleid hebben, in tegenstelling tot de provincies; in de praktijk komt de provincie er nog nauwelijks aan te pas.

Om de twee doelen van de overheid (voor sectorale groei en verandering zorgen, en de ‘shopping function’ van de binnenstad te handhaven) te verenigen, zonder dat het één ten koste gaat van het ander, zijn verschillende oplossingen voorhanden. Het probleem moet echter niet te complex worden gezien; door de binnensteden te reserveren voor

‘shopping’ en de perifere locaties voor doelgerichte aankopen kunnen de twee overheidsdoelen worden verenigd. De grotere supermarkten (de verandering) zijn daarnaast vaak al verdwenen in de kernwinkelgebieden.

De nieuwe Nota Ruimte handelt vanuit het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Maar op welke manier kan hier in de praktijk (en in de toekomst) effectief invulling aan worden gegeven? De belangrijkste taken worden hieronder weergegeven uitgesplitst naar provincie en gemeente.

• Provincie:

o Provincies zullen zelf een visie op detailhandel moeten ontwikkelen of met gemeenten en regio’s afspraken moeten maken dat regionale en lokale detailhandelsstructuurvisies richtinggevend zijn bij het opstellen van provinciaal beleid (bottom-up).

o Een andere belangrijke taak van de provincies in het nieuwe beleid is het op de voet volgen van de ontwikkelingen in de markt, zodat de

effectiviteit van het beleid gemonitord kan worden • Regio:

o Een regionaal structuurplan opstellen, afgestemd op zowel provinciaal,- als gemeentelijk niveau

• Gemeente:

o Het gehele gemeentelijke gebied inventariseren en voor zover mogelijk ook regionale aspecten te betrekken. Ontwikkelingen in het ene

winkelgebied beïnvloeden immers de koopstromen en daarmee de ontwikkelingen in andere winkelgebieden.

Voor gemeentegrensoverschrijdende initiatieven is afstemming op regionaal of

provinciaal niveau van cruciaal belang. Gemeenten, regio’s en provincies zullen hierin gezamenlijk verantwoordelijkheid moeten nemen. Ongetwijfeld zullen bestaande winkelgebieden effecten ondervinden van bepaalde innovatieve ontwikkelingen. Daar hoeft echter niemand bang voor te zijn. Binnensteden en de periferie kennen hun eigen dynamiek en concurrentie houdt iedereen scherp. Kortom: dat er meer ruimte wordt gegeven aan innovatie is goed, maar wel in de juiste verhouding.