De limiteringsregeling in historisch perspectief

Hoewel pas per 1 januari 2013 in Nederland een wettelijke limiteringsregeling in werking trad, is de mogelijke normering van het aantal toezichtfuncties onderwerp van een langer durend debat. Reeds in 1912 werd in de Verenigde Staten gedebatteerd over mogelijke risico’s en problemen gerelateerd aan het combineren van grote hoeveelheden

toezichtfuncties door een relatief klein aantal personen. De House of Representatives installeerde de Pujo Committee, die in 1913-1914 de concentratie van financiële macht in de handen van een kleine groep bankiers onderzocht. Deze concentratie vond onder andere plaats via ‘interlocking directorates’, dat wil zeggen het combineren van toezichtfuncties door een relatief kleine groep personen, en werd onwenselijk beschouwd. Het onderzoek richtte zich met name op de wijze waarop deze dubbelfuncties tot ongewenste

economische machtsconcentratie konden leidden. Met het passeren van de Clayton

Antitrust Act in 1914 werd het bestaan van ‘interlocking directorates’ verboden voor

bedrijven die in dezelfde markt actief zijn.¹

De discussie over de concentratie van toezichtfuncties heeft ook binnen Nederland een lange traditie. Vooral bekend zijn de ‘200 van Mertens’ waaruit het Nederlandse ’old-boys-network’ zou bestaan en die, volgens vakbondsman Mertens in 1968, de

Nederlandse economie feitelijk zouden domineren. Mertens hekelde ‘het gebrek aan verantwoordingsplicht, de ondoorzichtigheid en de opeenstapeling van functies…’.² Het gesloten karakter van deze kleine groep was hem een doorn in het oog. De verwevenheid van grote bedrijven via dubbelfuncties is de aandacht blijven trekken in de decennia daarna. Niet in de laatste plaats omdat diverse analyses aantoonden dat relevante posities inderdaad geconcentreerd waren in de handen van een relatief kleine groep personen.³

Naast de externe kritiek op het bestaan van het ‘old-boys-network’ werd ook binnen het netwerk zelf meer en meer gekeken naar de cumulatie van posities. De Commissie Corporate Governance, voorgezeten door J.F.M. Peters, ontwikkelde in 1997 voor beursvennootschappen veertig principes als ‘Aanbevelingen voor goed bestuur, adequaat toezicht en het afleggen van verantwoording’. Een belangrijke aanbeveling

1 Vgl. M.S. Mizruchi, The fracturing of the American corporate elite, Cambridge, MA: Harvard University Press 2013, p. 113-114.

2 Zie wikipedia, bekeken op 30-05-2017, nl.wikipedia.org/wiki/Jan_Mertens_(vakbondsman).

3 Vgl. F.N. Stokman, R. Ziegler and J. Scott, Networks of Corporate Power: A Comparative Analysis of Ten

Countries, Cambridge: Polity Press, B. Blackwell 1985 en E.M. Heemskerk and M. Fennema, 'Network

178

betrof het beperken van het combineren door personen van commissariaten (zie tekstbox).

Het probleem had volgens de Commissie Peters voornamelijk te maken met een goede taakvervulling, en dus met de kwaliteit van het toezicht, en niet zozeer met het bestaan van een ‘old-boys-network’. Het hebben van een (te) groot aantal toezichtfuncties werd gezien als een te grote werkbelasting en zou het eigen functioneren belemmeren en de kwaliteit van het toezicht aantasten. Daarnaast drong de Commissie Peters er op aan uit brede kring te selecteren, wat vanuit hedendaags perspectief een impliciete verwijzing lijkt te zijn naar een te klein ‘old-boys-network’ in die dagen. Tot slot beval de Commissie Peters aan om ook functionarissen in actieve dienst de mogelijkheid te bieden om elders een commissariaat te vervullen. De Veertig Aanbevelingen werden alom als interessant gezien. Naleving was echter vrijblijvend en kwam niet echt van de grond.⁴

Na de eeuwwisseling veranderde dit. Enkele bedrijfsschandalen haalden het nieuws. Internationaal gezien leidde het ENRON-schandaal tot een sterk toegenomen aandacht voor corporate governance vraagstukken, waarbij de kritiek zich richtte op de

vrijblijvendheid van het ondernemingsbestuur. In de Verenigde Staten betekende dit de introductie in 2002 van de Sarbanes-Oxley Act⁵ voor deugdelijk ondernemingsbestuur, waarbij de wettelijke regels stevig werden aangescherpt.

In Nederland brandde de discussie pas echt los in 2003 met de Ahold-affaire. Een nieuwe Corporate Governance Commissie onder leiding van M. Tabaksblat werd op 10 maart 2003 ingesteld. De door deze Commissie opgestelde Corporate Governance Code werd

4 Vgl. D.V. de Jong, A. de Jong, G.M.H. Mertens & Ch. Wasley, ‘Corporate governance in Nederland: de invloed van de Commissie Peters’, Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie 2001, jaargang 75, editie 4, p. 150-161.

5 Public Law 107–204, July 30, 2002. Te raadplegen via www.sec.gov/about/laws/soa2002.pdf.

Corporate Governance in Nederland – De Veertig Aanbevelingen Commissie Corporate Governance, voorgezeten door J.F.M. Peters, 25 juni 1997

Aanbeveling 2.10 Aantal commissariaten

De Commissie is er voorstander van dat het aantal commissariaten van één persoon bij

(beursgenoteerde) vennootschappen zodanig wordt beperkt dat een goede taakvervulling wordt gewaarborgd. Daarbij is met name de werkbelasting, ook van functies bij niet-genoteerde

ondernemingen en bij andere instellingen een aandachtspunt dat expliciet moet worden meegewogen. Bepalend voor het aantal commissariaten dient te zijn de tijd die men voor een goede functievervulling beschikbaar heeft.

Van belang is dat commissarissen uit een brede kring worden geselecteerd waarbij verdere internationalisatie van de samenstelling van de Raad van Commissarissen een middel kan zijn. Vennootschappen dienen functionarissen in actieve dienst zo mogelijk in de gelegenheid te stellen commissarisfuncties elders te vervullen.

179

minder vrijblijvend geformuleerd. De Code werd vervolgens wettelijk verankerd in art. 2:391 lid 5 BW. Beursgenoteerde vennootschappen werden aldus verplicht de code te volgen of daar beargumenteerd vanaf te zien (‘pas-toe-of-leg-uit’ beginsel; zie hiervoor nader hoofdstuk 6). Op het punt van het maximumaantal commissariaten volgde de nieuwe Commissie haar voorganger. Alleen kende de ‘best practice’ bepaling nu geen inhoudelijke verklaring, maar werd slechts een maximumaantal commissariaten voor beursgenoteerde vennootschappen voorgeschreven: één persoon mag maximaal vijf commissariaten vervullen, waarbij het voorzitterschap dubbel telt (zie tekstbox).

Tevens bevatte de Corporate Governance Code een ‘best practice’ bepaling over de combinatie van een uitvoerende functie met een toezichthoudende functie.

Voorgeschreven werd dat een bestuurder niet meer dan twee commissariaten mag vervullen, waarbij een bestuurder geen voorzitter mag zijn van een RvC (zie tekstbox).

Met de wettelijke verankering van de nieuwe Code werd het aantal commissariaten een prangende kwestie binnen de RvC’s van beursvennootschappen. Men stond voor de keuze zich aan deze regels te conformeren of expliciet melding te maken van een eventuele afwijking. Feitelijk betekende dit de verdere afbouw van de dichte interlock-netwerken van beursgenoteerde vennootschappen in Nederland. De dichtheid van het

De Nederlandse corporate governance code: Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en best practice bepalingen

Commissie Corporate Governance, voorgezeten door M. Tabaksblat, 9 december 2003

III.3 Deskundigheid en samenstelling

Best practice bepaling III.3.4: Het aantal commissariaten van één persoon bij Nederlandse

beursgenoteerde vennootschappen is zodanig beperkt dat een goede taakvervulling is gewaarborgd en bedraagt niet meer dan vijf, waarbij het voorzitterschap van een raad van commissarissen dubbel telt.

De Nederlandse corporate governance code: Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en best practice bepalingen

Commissie Corporate Governance, voorgezeten door M. Tabaksblat, 9 december 2003

II.1 Taak en werkwijze

Best practice bepaling II.1.7: Een bestuurder bezit niet meer dan twee commissariaten bij

beursgenoteerde vennootschappen. Een bestuurder is geen voorzitter van de raad van commissarissen van een beursgenoteerde vennootschap. Commissariaten bij groepsmaatschappijen van de “eigen” vennootschap worden niet meegeteld. De aanvaarding door een bestuurder van een commissariaat bij een beursgenoteerde vennootschap behoeft de goedkeuring van de raad van commissarissen. Andere belangrijke nevenfuncties worden aan de raad van commissarissen gemeld.

180

netwerk nam overigens al jaren af, dus het was vooral een volgende stap in een langer durend proces.⁶

Gelijktijdig nam het aantal toezichtfuncties echter rap toe. In enkele sectoren trok de Nederlandse overheid zich terug uit het publieke domein. Een groot aantal organisaties binnen de gezondheidszorg, onderwijs, en woningbouw werd verzelfstandigd. Om het toezicht op deze organisaties goed te regelen werd gezocht naar een goed

functionerend toezichtmodel. Dat model moest enerzijds de onafhankelijkheid van deze organisaties respecteren en hen de ruimte bieden eigen beleid te ontwikkelen. Anderzijds moest het voldoende ‘checks and balances’ bieden en afdoende controle van de

uitvoerende bestuurders realiseren. Met het verplicht stellen van raden van toezicht in sectorwetgeving, vertaalde de overheid het model uit de private sector richting de semipublieke sector.

Vanwege het relatief nieuwe fenomeen van raden van toezicht in de semipublieke sector, gingen deze organisaties al snel op zoek naar ervaren bestuurders met toezichthoudende ervaring. Het lag voor de hand dat, zeker in de beginperiode, veel toezichtfuncties

werden vervuld door ervaren toezichthouders afkomstig uit de private sector. In de semipublieke sector riep de bemensing van de raden van toezicht soortgelijke vragen op als in de private sector. Bij een aantal schandalen – zoals Meavita, Rochdale en Vestia – drong de vraag zich op in hoeverre de kwaliteit van het toezicht aan de maat was. Het houden van toezicht is echter mensenwerk en is moeilijk op directe wijze te reguleren. De discussies richten zich vervolgens op meer indirecte indicatoren: is er door de toezichthouders tijdige en voldoende aandacht besteed aan het toezicht? En daarvan afgeleid, hebben de desbetreffende toezichthouders überhaupt voldoende tijd te besteden aan hun toezichtfuncties? Met deze discussies lag ook voor de semipublieke sector de vraag op tafel of toezichthouders (soms) niet te veel toezichtfuncties combineren waardoor de kwaliteit van het toezicht wordt aangetast.

In de hiervoor geschetste context werd bij de behandeling van het Wetsvoorstel aanpassing regels bestuur en toezicht nv/bv een amendement ingediend door Tweede Kamerlid Irrgang (SP) om het aantal toezichtfuncties voor grote NV’s, BV’s en stichtingen te beperken tot vijf en tot twee voor bestuurders. Nadat in paragraaf 2.2 kort de

contouren van de limiteringsregeling worden geschetst, wordt in de daarop volgende paragrafen (2.3-2.6) de parlementaire geschiedenis van de limiteringsregeling besproken.

6 Vgl. E.M. Heemskerk and M. Fennema, 'Network dynamics of the Dutch Business Elite', International

Sociology 2009, Volume 24, Number 6, p. 807-832 en G.K. Westerhuis and T. David, The power of corporate networks – a comparative and historical perspective, London: Routledge 2014.

181