Ondersteuning en open houding van overheid is belangrijk
Er zijn veel vormen van co-governance of co-creatie waarin overheden en burgers samenwerken in de publieke ruimte. De omgang met groene burgerinitiatieven vraagt van ambtenaren om een open en faciliterende houding en een nieuwe rol (PBL & WUR, 2017). Dit is voor veel ambtenaren echter nog een ontdekkingstocht. Ook hebben zij te maken met verschillende wettelijke kaders en regelge- ving wat spanning kan geven met een nieuwe governance-rol gericht op co-creatie. Verband houdend met het ‘ecologie voorop’ discours dat in de praktijk dominant is (Buijs et al., 2017), worden initia- tieven veelal getoetst aan ecologische criteria en zijn samenwerkingsvormen met maatschappelijke initiatieven nog niet ingebed in organisaties. Ecologische doelstellingen zijn meer en concreter uit- gewerkt dan doelstellingen omtrent maatschappelijke betrokkenheid, en zijn vaak wel verbonden met regelgeving en subsidiestelsels. Om de omgang met groene burgerinitiatieven te faciliteren is afstemming tussen overheden nodig over de maatschappelijke actoren waarop hun beleid zich richt. Overheden zouden tevens duidelijker kunnen aangeven wat er van actoren als burgers wordt ver- wacht in termen van hun concrete bijdragen aan de versterking van natuur. Zo blijkt uit de evaluatie van het Natuurpact (PBL & WUR, 2017) dat provincies steeds vaker initiatieven van burgers facilite- ren die bijdragen aan de natuur en hopen daarmee maatschappelijke betrokkenheid bij natuur te versterken. De aanwezigheid van een strategische visie op de rol van de provincie in de energieke netwerksamenleving, evenals een duidelijke bestuurlijke opdracht voor cultuur- en organisatiever- andering, zijn belangrijk voor provinciale ambtenaren die pionieren met het aanjagen en ondersteu- nen van burgerinitiatieven of intermediairs. Hierdoor worden ambtenaren gesteund bij het zoeken naar een nieuwe rol met groene burgerinitiatieven. De meeste provincies geven momenteel echter nog op een ad-hoc manier vorm aan hun rol, zoals door het opstarten van een project of programma. Zij bevinden zich zo op een tactisch en operationeel beleidsniveau, zonder stil te staan bij de beno- digde sturing en hun rol op strategisch niveau (PBL & WUR, 2017).
Ook gemeenten spelen een belangrijke rol in het ondersteunen van groene burgerinitiatieven. Uit onderzoek in vier gemeenten (Vullings et al., 2018) blijkt dat wanneer initiatiefnemers worden ge- vraagd naar de actief betrokken partijen, de gemeente als belangrijkste actor wordt genoemd. Dit komt onder andere omdat zij dichter bij burgers staat dan andere organisaties. Gemeenten kunnen initiatieven het best ondersteunen met een open houding. Zo is het belangrijk dat indieners niet stranden in bureaucratische regels en dat de gemeente en haar medewerkers open staan voor nieuwe initiatieven en niet perse vasthouden aan een standaardaanpak en –oplossingen, ook als dit soms extra werk met zich meebrengt. Ook kunnen beide partijen baat hebben bij afspraken omtrent de verdeling van verantwoordelijkheden, om zodoende onzekerheid over aansprakelijk van een initiatief weg te nemen (Aalbers & Donders, 2013). Uiteraard verschillen gemeentes sterk in hun financiële middelen en beleid, maar ook in voorkeuren van ambtenaren en wethouders. Dergelijke verschillen in gemeentelijke context beïnvloeden de perspectieven en de kans op succes voor burgerinitiatieven. Gezien het belang van steun en medewerking van gemeenten, is een goede afstemming van het beleid van provincies en gemeenten ook een belangrijke succesfactor voor groene burgerinitiatieven Zo heeft de provincie Noord-Brabant het programma ‘Natuur en Samenleving’ waarmee het burgers
en organisaties wil betrekken bij natuurbescherming. Gemeenten kunnen bij de provincie een aan- vraag doen voor een subsidie om een groen burgerinitiatief te ondersteunen. Een voorbeeld is Na- tuurtuin Stokhasselt. In dit initiatief werkt de gemeente Tilburg samen met de bewoners van de wijk Stokhasselt in het ontwikkelen van een buurtpark, waarin bewoners zorgdragen voor het natuurbe- heer. Alhoewel er succesvolle voorbeelden zijn, zijn provincies nog op zoek naar hun rol en het juiste instrumentarium om groene burgerinitiatieven te bevorderen (PBL & WUR, 2017).
Overheid kan ondersteunen met kennis, geld, grond en soepele regelgeving
Zoals in de vorige paragraaf genoemd zijn hulpbronnen zoals geld, vrijwilligers, tijd en grond be- langrijk voor het slagen van een initiatief. Deelnemers aan groene burgerinitiatieven zoeken voor de mobilisering van middelen vaak de samenwerking met andere maatschappelijke actoren zoals over- heden (meestal gemeenten), terreinbeherende organisaties, NGO’s en bedrijven. Initiatieven kunnen baat hebben bij een overheid als partner voor financiële ondersteuning en inbreng van grond, kennis, soepele regelgeving en organisatie. Overheden kunnen diverse instrumenten inzetten om initiatieven te ondersteunen (Salverda et al., 2016). Zo kunnen ze financiële instrumenten (subsidies, prijsvra- gen of vouchers), kennisinstrumenten (het organiseren van uitwisseling en onderling leren) of com- municatieve instrumenten hanteren, waarbij ambtenaren denkkracht inzetten voor de ondersteuning van initiatieven. Ook pilots vormen een manier om meer te leren over hoe te innoveren. In een onderzoek naar ondersteuning voor groene initiatieven door gemeenten, werken alle vier betrokken gemeenten met wijkchefs, regisseurs of coördinatoren om burgerinitiatieven te faciliteren en de lijn- tjes met initiatieven zo kort mogelijk te houden (Vullings et al., 2018).
Alhoewel het beschikbaar stellen van kennis belangrijk is, is het nog geen gemeengoed bij de over- heid en/of onontwikkeld (PBL & WUR, 2017). Maatschappelijke betrokkenheid bij natuur vraagt wel- licht om een aanvullende rolopvatting van de provincie en gemeenten als leverancier van kennis. Ervaringen met burgerinitiatieven worden wel onderling door de provincies uitgewisseld via een tra- ject als de lerende evaluatie van het Natuurpact (PBL & WUR, 2017).
De rol van gemeenten is bij groene burgerinitiatieven, naast het leveren van kennis, ook vaak be- langrijk in relatie tot het grondeigenaarschap. Veruit de meeste respondenten in de onderzochte gemeenten in de studie van Vullings et al. (2018) geven aan dat de grond waarop hun initiatief betrekking heeft in eigendom is van derden, in de meeste gevallen de gemeente (Vullings et al., 2018;). Bij het gebruik van grond is het belangrijk om kennis te hebben van wet- en regelgeving, onder meer op het gebied van grondrechten, aansprakelijkheid en organisatievormen. Een overeen- komst met de eigenaar van de grond en/of de gemeente kan helpen om de formele rechten en plichten helder te krijgen. Daarbij is er niet zelden een afhankelijkheidsrelatie van burgers naar overheden. Overheden kunnen ontheffingen van wet- en regelgeving verlenen voor experimenten met natuur. Een voorbeeld hiervan is tijdelijke natuur, waar de grondeigenaar vooraf juridische toe- stemming heeft om deze natuur op een later tijdstip te mogen verwijderen (zie bijvoorbeeld de website tijdelijkenatuur.nl). Gemeenten kunnen groene burgerinitiatieven stimuleren door hen een rol te geven in het beheer en onderhoud van het gemeentelijk groen in hun leefomgeving (Vullings et al., 2018).
Al met al proberen sommige provincies en gemeenten met hun instrumentarium een brugfunctie te vervullen in het realiseren van doelen die door maatschappelijke actoren zelf zijn gesteld en natuur- doelen vanuit een beleidsvisie. Dit komt echter nog niet structureel bij alle overheden voor. Het Rijk heeft recentelijk haar ondersteuningsprogramma Tweede Natuur beëindigd.
Aansluiting bij heersende discours vergroot kans op slagen, het ‘ecologie voorop’ beleids- discours is nog dominant
Het succes van een groen burgerinitiatief hangt ook af van de aansluiting die wordt gevonden bij het heersende discours van de overheid (Aalbers et al., 2018). Buijs et al. (2017) constateren dat on-
danks de opkomst van het vermaatschappelijkingsdiscours, het zogenoemde ‘ecologie voorop’ dis- cours dominant is. Het vermaatschappelijkingsdiscours is mondjesmaat in beleidstheorie en beleids- instrumenten gericht op burgerinitiatieven door overheden uitgewerkt (zie hoofdstuk 3). Anderzijds hebben burgers wel behoefte aan richting van de overheid over hoe en wat ze kunnen bijdragen aan het verbeteren van de natuurkwaliteit, hetgeen past in het ‘ecologie voorop’ discours. Aangezien de ambities van het rijk meervoudig zijn, kunnen er tegenstrijdigheden zitten tussen de verschillende beleidsambities. Dat komt ook voor bij natuurbeherende instanties die soms worstelen met spanning tussen verschillende ambities. Vanuit een ‘ecologie voorop’ discours kan de nadruk liggen op het beschermen van natuur door beperkingen in het gebruik op te leggen in een bepaald gebied. Bij- voorbeeld om te voorkomen dat een dassenburcht verstoord wordt. Terwijl een burgerinitiatief vanuit een vermaatschappelijkingsdiscours juist gericht is op het vergroten van het gebruik in datzelfde gebied voor recreatie.
Instrumenten die Rijk inzet op vergroten maatschappelijke betrokkenheid leiden tot op- bouw noodzakelijk sociaal kapitaal
Zoals beschreven in hoofdstuk 3 zet het Rijk diverse instrumenten in om maatschappelijke betrok- kenheid te versterken. Deze instrumenten richten zich op maatschappelijke betrokkenheid in brede zin, dus niet alleen op betrokkenheid bij natuur. Uit onderzoek van Gerritsen et al. (2018) blijkt dat met instrumenten zoals de Versnellingsagenda Doe Democratie, de Code Maatschappelijke Partici- patie, en het Groenfonds sociaal kapitaal wordt opgebouwd waarmee resultaten geboekt kunnen worden op het vlak van de betreffende publieke waarden. Deze instrumenten bieden experimenteer- ruimte en een grote hoeveelheid netwerk- en leergelegenheden waarmee vaardigheden en sociaal kapitaal worden opgebouwd die essentieel zijn voor verdere opschaling van initiatieven. Gerritsen et al. (2018) concluderen dat de inzet van instrumenten in samenhang met het opgebouwde sociaal kapitaal waarschijnlijk ook tot impact – dat wil zeggen concrete resultaten voor natuur of andere publieke waarden– zal leiden.
Overheid kan met maatschappelijke uitvoeringsagenda de ontwikkeling van maatschap- pelijke initiatieven ondersteunen
In voorjaar 2013 startte het toenmalige Ministerie van Economische Zaken een traject om te komen tot een nieuwe Rijksnatuurvisie. Onderdeel van het traject waren consultatierondes met bedrijven, burgers, maatschappelijke organisaties en decentrale overheden. Aan zogenoemde Groene Tafels werd gesproken over het economisch belang van natuur en de synergie tussen natuur en andere maatschappelijke belangen (Tweede Kamer, 2013). In totaal waren er 19 Groene Tafels. Binnenge- komen reacties vanuit een maatschappelijke consultatieronde zijn benut voor een maatschappelijke uitvoeringsagenda met concrete acties (brief 11 april 2014 van staatsecretaris economische zaken aan Tweede kamer). De maatschappelijke vernieuwingsagenda ‘Tweede Natuur’ heeft ongeveer 18 maatschappelijke initiatieven ondersteund. In deze initiatieven, gerealiseerd in samenspel tussen maatschappelijke partijen en overheden, gaat natuur samen met diverse maatschappelijke en eco- nomische functies (zie Salverda & Kruit, 2017). Het programma is per januari 2018 stopgezet. Uit een evaluatie van maatschappelijke initiatieven uit het programma (Salverda & Kruit, 2017) blijkt dat deze heel goed aansluiten bij de veranderende tijdsgeest. Op basis van hun invloed op of mede- werking van bestaande instituties, blijken de initiatieven vooral in de beginfase ofwel take-off fase te zitten van de transitie naar een natuur-inclusieve samenleving. Hun invloed is dus nog klein, maar begint te groeien. De initiatieven haken duidelijk aan bij grote en sterke bewegingen in de samenle- ving die steeds meer druk uitoefenen op de bestaande systemen (Salverda & Kruit, 2017).