De ambities van het Rijk ten aanzien van natuur zijn meervoudig. LNV streeft naar een sterke en veerkrachtige natuur, verweven met de economie en optimaal bijdragend aan duurzaam maatschap- pelijk welzijn (LNV, 2018). Naast het verbeteren van natuur en biodiversiteit, zet het ministerie ook in op de beleving en het duurzaam benutten van natuur (EZ, 2014; PBL & WUR, 2017). Het verster- ken van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur en het versterken van de relatie natuur en economie noemen we verbredingsdoelen (zie figuur 3.2). Het beleidsspoor gericht op het bescher- men van biodiversiteit is stevig (juridisch) verankerd (VHR, Wet Natuurbescherming, Conventie voor Biologische Diversiteit (CBD)) en uitgewerkt in concrete doelen en instrumenten. Het beleidsspoor
rondom het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur is echter minder concreet en hier heeft het Rijk minder ervaring mee. Het Rijk heeft diverse motieven voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur en veronderstellingen over wat de effecten hiervan zijn. Deze motieven zijn instrumenteel en principieel van aard (zie par. 3.2). Onderstaande paragraaf biedt een overzicht van de diverse (samenhangende) motieven ten aanzien van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur in het vigerende nationaal beleid. Aangezien het beleid met betrekking tot versterken van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur nog weinig concreet is hanteren we in dit rapport de motieven van LNV achter dit beleid als analysekader. Deze zes motieven (natuur en biodiversiteit, natuur en economie, meerwaarde, draagvlak, legitimiteit en verantwoordelijkheid) lo- pen als een rode draad door dit achtergrondrapport.
We belichten ook het aansluiten van nationaal en internationaal beleid. In het internationaal beleid zien we dat doelstellingen al langer expliciet breed zijn en niet alleen gaan over het behoud van biodiversiteit. De Conventie voor Biologische Diversiteit (CBD), ondertekend in 1990, onderscheidt drie hoofddoelen: (1) het behoud van de biologische diversiteit, (2) het duurzaam gebruik ervan, en (3) een eerlijke verdeling van de voordelen die het genetische bronnen opleveren. Het verdrag erkent het behoud van biodiversiteit vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, maar ook vanwege het belang van natuur voor menselijk welzijn (CBD, preamble) (zie tekstbox 3.1).
Figuur 3.2. De Rijksnatuurvisie benoemt 3 hoofdambities ten aanzien van natuur en het gebruik daarvan (PBL & WUR 2017). Daarnaast is een zestal motieven te onderscheiden voor het versterken van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Deze motieven hanteren we in dit rapport als analysekader voor het beleid dat gericht is op het versterken van maatschappelijke betrokkenheid. Gebaseerd op Buijs et al. (2017).
De zes motieven: Natuur en biodiversiteit
Er is er een groeiend besef dat beleidsdoelen gericht op het behouden van biodiversiteit alleen kun- nen worden gerealiseerd als er meer bronnen worden aangesproken dan die het natuurnetwerk biedt (EZ, 2014, p.8). Het beschermen van biodiversiteit vereist dat andere sectoren, zoals landbouw, recreatie en grondstoffen- en waterwinning, natuurinclusief worden (zie hoofdstuk 5) en dat er nieuwe werkwijzen/combinaties worden gezocht waar natuur en functies complementair aan elkaar zijn. Met enkel maatregelen rond soortenbeleid en beschermde gebieden kunnen natuurdoelen, vol- gens LNV, niet behaald worden. Betrokkenheid is voor ecologische doelbereik dus belangrijk omdat beleidsevaluaties aangeven dat doelen niet gehaald worden en er een uitvoeringtekort is (PBL, 2016a; PBL & WUR, 2017). Deze grote opgave vraagt een forse inspanning van zowel overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties als burgers. In de Rijksnatuurvisie wordt aangenomen dat (grotere) maatschappelijke betrokkenheid niet alleen “de maatschappelijk gewaardeerde natuur ten
goede komt, maar juist ook de biodiversiteit en de daaraan verbonden nationale en internationale doelen” (EZ, 2014, p. 5). Ook het Natuurpact noemt dat door het zelforganiserende vermogen van
burgers en bedrijven te bevorderen en ruimte te geven, internationale doelen aan lokale praktijken kunnen worden gekoppeld (EZ en IPO, 2013, p. 7).
Natuur en economie
Ook economische motieven spelen een rol in het Rijksbeleid met betrekking tot natuurbescherming. Het realiseren van natuurdoelen vereist ook een forse financiële inspanning. Burgers en bedrijven ontlenen profijt aan de natuur, en zouden hier ook aan mogen bijdragen. Vermaatschappelijking wordt gestimuleerd omdat provincies de natuurbeleidsopgaven niet zelfstandig kunnen realiseren maar hiervoor de kennis, inzet en middelen van andere partijen nodig hebben. “Door samen te wer-
ken kunnen we meer bereiken, juist als financiële middelen beperkt zijn. Dat is goed voor de natuur en goed voor Nederland” (Natuurpact, 2013, p.7). Maatschappelijke betrokkenheid kan zodoende
worden beschouwd als middel voor effectieve en efficiënte doelbereiking.
De Aichi targets reflecteren de drie hoofdoelen van de CBD: bescherming van biologische diversi- teit, duurzaam gebruik ervan en een eerlijke verdeling van de voordelen die het gebruik van gene- tische bronnen opleveren. De tussentijdse evaluatie van de CBD (Global Biodiversity Outlook-4, sCBD 2014; Tittensor et al., 2014 in Science en recent de regionale assessments en de global as- sessment van IPBES) laten zien dat weliswaar kwantitatief het areaal beschermd gebied op land en in zee toeneemt en doelstellingen binnen bereik liggen, maar dat dit niet geldt voor de kwalitatieve aspecten van Aichi target 11 – d.w.z. ecologische representatieve en goed verbonden systemen van beschermde gebieden en andere effectieve gebiedsgebonden instandhoudingsmaatregelen en geïntegreerd in bredere landschappen en zeegezichten.
Natuur als meerwaarde voor economische en maatschappelijke functies en opgaven Gerelateerd aan de ambitie om de relatie tussen natuur en economie te versterken, wil de overheid de functie van natuur als meerwaarde voor andere maatschappelijke waarden en opgaven versterken (‘natuur als oplossing’). Het Rijksbeleid benadrukt het belang van het vinden van synergie tussen natuurdoelen en andere maatschappelijke belangen. Er wordt verwacht dat (slim gebruik van) natuur een meerwaarde kan hebben voor andere maatschappelijke waarden en de realisatie van maatschap- pelijke opgaven. Hier gaat het bijvoorbeeld om de meerwaarde van natuur voor de geestelijke en fysieke volksgezondheid, cultuur, de waterkwaliteit, grondstofvoorziening en klimaatmitigatie en – adaptie. Ter illustratie, een prangend maatschappelijk vraagstuk in de gezondheidszorg is de toe- name van zorgkosten. Er zijn aanwijzingen dat een groene omgeving een positief effect kan hebben op de gezondheid van bewoners (Nieuwenhuijsen et al., 2014; Van den Berg et al., 2015).3 Natuur kan ook financiële meerwaarde hebben, bijvoorbeeld door vermeden zorg- en verzuimkosten (KPMG, 2012). Ook kan een groene omgeving een positief effect hebben op de woningprijs en woongenot
(Visser & van Dam, 2006). In de Rijksnatuurvisie wordt verondersteld dat de effectiviteit van het natuurbeleid zal toenemen als natuurcombinaties (of zogenoemde ‘nature-based solutions’), geïniti- eerd door maatschappelijke partijen, de regel worden (bv. een ziekenhuis investeert in een groene omgeving ten behoeve van de patiënten). De Rijksnatuurvisie benadrukt echter dat natuurcombina- ties alleen een kans van slagen hebben als zij voor andere maatschappelijke functies meerwaarde bieden. En “om die te realiseren is het een vereiste dat we de realisatie tussen natuur en die andere
functies anders gaan bekijken: niet als tegenpolen, maar als complementair aan elkaar” (EZ, 2014,
p. 8).
Draagvlak voor natuur(beleid)
Een ander motief voor maatschappelijke betrokkenheid is om het draagvlak voor natuur te verster- ken (EZ, 2014; PBL & WUR, 2017). In de Rijksnatuurvisie benoemt het Rijk dat draagvlak voor natuurbeleid breekbaar blijkt. “Door de sterke en soms rigide focus op bescherming heeft het na-
tuurbeleid bovendien een sectoraal karakter gekregen, als stond de natuur los van en naast andere sectoren in de maatschappij. Gevoegd bij het technische karakter van beleidsinstrumenten, draagt dit niet bij aan een duurzame omgang met natuur, en evenmin aan de effectiviteit van het beleid. Dit brengt onbegrip, ergernis en weerstand met zich, waardoor natuur wordt ervaren als hindermacht
(EZ, 2014, p. 27). Het Rijk zet daarom bij de ambitie maatschappelijke betrokkenheid in op het versterken van maatschappelijk draagvlak voor natuur(beleid). De aanname is dat betrokkenheid van maatschappelijke actoren bij natuur leidt tot een groter draagvlak voor natuur, en daardoor een zorgvuldiger omgang met de natuur door die actoren (pc, 09-09-18).
Legitimiteit
Het betrekken van maatschappelijke partijen bij natuur is ook belangrijk voor het waarborgen van de legitimiteit van het natuurbeleid. Legitiem beleid wordt gezien als beleid dat gemaakt is met betrokken actoren en dat ruimte biedt voor afwijkende natuurbeelden (Buijs et al., 2017). Dit motief is principieel van aard. In de Rijksnatuurvisie constateert het kabinet dat er de afgelopen jaren te- gelijkertijd een trend van afbrokkelende betrokkenheid van de samenleving bij natuurbeleid heeft plaatsgevonden (EZ, 2014). “Het nationale natuurbeleid heeft een mandaat nodig van de samenle-
ving. Als het gevoel van eigenaarschap van de natuur bij de burgers zou gaan vervagen omdat natuurbeleid en beheer te ver van hen af zijn komen te staan, komt dat mandaat in gevaar” (EZ,
2014, p. 34). Er wordt verwacht dat maatschappelijke betrokkenheid niet alleen zal bijdragen aan de biodiversiteit, maar dat het ook ‘de maatschappelijk gewaardeerde natuur ten goede zal komen’ (EZ, 2014, p. 7). Vanuit dit principiële motief wordt dan ook erkend dat het belangrijk is om recht te doen aan diverse natuurbeelden uit de samenleving, en verschillende hiermee verbonden maat- schappelijke waarden en belangen, en dat het beleid niet alleen gericht is op puur ecologische na- tuurdoelen. Er wordt ingezet op “een bredere en meer doorleefde natuur die de samenleving
dooradert en die wordt gedragen door de inzet van burgers, bedrijven en particuliere organisaties”
(EZ, 2014; p. 6). Legitimiteit van het natuurbeleid ontstaat niet alleen via representatieve democra- tie, maar kan ontstaan door in overleg te treden met de maatschappij over het natuurbeleid (Buijs et al., 2017). Ook uit de evaluatie van het Natuurpact blijkt dat het versterken van de legitimiteit van natuurbeleid een belangrijke reden is voor het vergroten van maatschappelijke betrokkenheid. De evaluatie benoemt dat de afgelopen decennia de regie over het beschermen en duurzaam beheren van de natuur een taak was van de rijksoverheid en het technocratische beleid rond natuur op afstand is komen te staan van de samenleving, wat heeft geleid tot afbrokkelende betrokkenheid van de samenleving bij het natuurbeleid (PBL & WUR, 2017). Door het beleid dichterbij burgers te leggen en samen met maatschappelijke actoren te realiseren, wordt de maatschappelijke legitimiteit van het natuurbeleid vergroot.
Natuur als gemeenschappelijke verantwoordelijkheid
Een belangrijk onderliggend motief dat ten grondslag ligt aan de vermaatschappelijking van natuur- beleid is dat natuurbescherming wordt gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de hele samenleving. De Rijksnatuurvisie ambieert een ‘natuur middenin de samenleving’. De natuur kan
alleen effectief worden beschermd als naast de overheid ook burgers en bedrijven verantwoordelijk- heid nemen door natuurwaarden in handelen en strategieën op te nemen. Zoals geïllustreerd met het volgende citaat: “Het doel van een natuur midden in de samenleving kan niet door een overheid
worden afgedwongen met wetten, regels of subsidies. Dat doel kan alleen met inbreng vanuit de gehele samenleving worden bereikt” (EZ, 2014, p. 50). Er wordt nadrukkelijk gerekend op de kansen
die de ‘energieke samenleving’ biedt, zoals de maatschappelijke initiatieven van burgers en groen ondernemerschap. Ook het Natuurpact moedigt maatschappelijke betrokkenheid aan omdat het be- schermen en duurzaam gebruiken van de natuur als een verantwoordelijkheid wordt gezien van de gehele samenleving. “Het beschermen van de natuur is een verantwoordelijkheid die ons allemaal
aangaat” (EZ & IPO, 2013, p. 2). Door medeverantwoordelijkheid te organiseren en natuurbelang te
verankeren in het denken en doen van burgers en bedrijven, kan een brede en doorleefde natuur worden gecreëerd die door de hele samenleving wordt gedragen. Door het organiseren van mede- verantwoordelijkheid wordt getracht het natuurbelang bij maatschappelijke actoren te verankeren. In internationaal beleid zien we dit motief terug in Aichi target 1: Tegen uiterlijk 2020 zijn de mensen
zich bewust van de waarden van biodiversiteit en van de stappen die ze kunnen ondernemen om ze te behouden en duurzaam te gebruiken”.
Een selectie uit de Aichi targets die te maken hebben met de ambities van de Neder- landse overheid bij het versterken van maatschappelijke betrokkenheid
In 2010 zijn de doelstellingen van het Biodiversiteitsverdrag vernieuwd. De zogenaamde ‘Aichi Biodiversity Targets’ zijn aangenomen, met daarin 20 specifieke actiepunten om het verlies van biodiversiteit te stoppen en ecosystemen veerkrachtig te maken4. Hieronder een overzicht van de doelstellingen die het meest relevant zijn in het kader van versterken van maatschappelijke be- trokkenheid bij natuur.
Strategisch Doel A: Adresseren van onderliggende oorzaken van biodiversiteitsverlies door het biodiversiteit te integreren in overheidsbeleid en de samenleving
- Target 1, Het bevorderen van publiek bewustzijn over de waarde van biodiversiteit en acties voor duurzaam handelen moet worden bevorderd. Dit kan o.a. door communicatie- programma’s, educatie en campagnes (zie ook art 13 (A))
- Target 4. Nemen van stappen op duurzame productie en consumptie te bevorderen mid- dels o.a. accounting, duurzame handelsketens
Strategisch Doel B: Strategic Goal B: Verminderen directe druk op biodiversiteit en stimuleren van duurzaam gebruik
- Target 7: In 2020 worden landbouw, aquacultuur en bosbouw duurzaam beheerd zodat
het behoud van biodiversiteit wordt verzekerd
Strategisch Doel C: Het verbeteren van de status van biodiversiteit door bescherming van ecosys- temen, soorten en genetische diversiteit
- Doelstelling 11: In 2020 zijn tenminste 17 procent van de terrestrische gebieden- en bin- nenwateren en 10 procent van de kust- en mariene gebieden, vooral gebieden van bijzon- der belang voor biodiversiteit en ecosysteemdiensten, behouden door middel van effectieve en op billijke wijze beheerde, ecologische representatieve en goed verbonden systemen van beschermde gebieden en andere effectieve gebiedsgebonden instandhou- dingsmaatregelen en geïntegreerd in bredere landschappen en zeegezichten.
- Doelstelling 12: Tegen 2020 is het uitsterven van bekende bedreigde soorten voorkomen en is de behoudsstatus van met name de meest bedreigde soorten verbeterd en gestabi- liseerd.
Strategisch Doel D: Het vergroten van de voordelen van biodiversiteit en ecosysteemdiensten voor iedereen
- Doelstelling 14: Tegen 2020 zijn ecosystemen die essentiële diensten verstrekken, waar- onder diensten met betrekking tot water, en die bijdragen tot de gezondheid, het levens- onderhoud en het welzijn, hersteld en beschermd, rekening houdend met de noden van vrouwen, inheemse en plaatselijke gemeenschappen, en de armen en kwetsbaren. - Doelstelling 15: Tegen 2020 worden de veerkracht van ecosystemen en de bijdrage van
biodiversiteit tot koolstofvoorraden verbeterd, door behoud en herstel, waaronder het her- stel van minstens 15 procent van aangetaste ecosystemen, waardoor ze bijdragen aan een vermindering van de klimaatverandering en aanpassing, en tot de bestrijding van woestijnvorming.
Strategisch Doel E: Het verbeteren van de implementatie door middel van participatieve planning, kennisbeheer en capaciteitsopbouw
- Target 17: Tegen 2015 hebben alle Partijen een beleidsinstrument ontwikkeld en goedge- keurd en zijn ze begonnen met de uitvoering van een daadwerkelijke, participatieve en bijgewerkte nationale biodiversiteitsstrategie en dito actieplan
- Target 18: In 2020 worden de traditionele kennis, innovaties en praktijken van inheemse en plaatselijke gemeenschappen die relevant zijn voor het behoud en het duurzaam ge- bruik van biodiversiteit en hun traditionele gebruik van biologische rijkdommen gerespec- teerd, overeenkomstig de nationale wetgeving en relevante internationale verplichtingen, en volledig geïntegreerd en weerspiegeld in het Verdrag met de volledige en daadwerke- lijke participatie van inheemse en plaatselijke gemeenschappen op alle relevante niveaus.