Betere informatie over haalbaarheid en procedure

Een aantal respondenten verwacht dat minder mensen artikel 12 Sv-klachten indienen als zij voor of bij het indienen van een klacht adequaat geïnformeerd zouden worden over de aard en de beperkingen van de procedure en de kansen van een gunstig resultaat. Sommige respondenten vinden dat in dat verband verplichte rechtsbijstand zou moeten worden overwogen, en een spoedige organisatie van rechtsbijstand bij ZSM [ADV2;OM3;OM5].

Met advocaten kunnen de juridische beperkingen worden besproken en zij kunnen deze vervolgens uitvoerig met hun cliënten doornemen. Een andere respondent geeft aan dat op de site van de rechtspraak ook informatie zou moeten worden verschaft over wat voor zaken wel en wat voor zaken niet gegrond worden verklaard [MVJ1]. Ook wordt bij een van de hoven nagedacht over het meesturen van een folder aan klagers bij de ontvangstbe-vestiging van hun klacht, waarin de aard en beperkingen van de procedure wordt uitgelegd;

dit zou mensen mogelijk ertoe brengen hun klacht in te trekken [ZM3].

5.6 Tussenconclusie

Hieronder worden achtereenvolgens de onderzoeksvragen beantwoord voor zover deze betrekking hebben op de instroom van artikel 12 Sv-klachten.

Onderzoeksvraag 2: Is uitvoering gegeven aan de door de minister bij brief van 22 oktober 2009 aangekondigde maatregelen om de instroom van klachten te voorkomen? Zo nee, wat is daarvan de reden?

Deze onderzoeksvraag is aan de orde gekomen in 5.5.1. Daarin is besproken dat de aange-kondigde maatregel is neergelegd in de Aanwijzing slachtofferzorg 2011 en dat de strekking van de in die Aanwijzing neergelegde maatregel het geven van een heldere motivering van de sepotbeslissing is.

17 Deze argumentatie heeft de desbetreffende parketten, die zwaar gebukt gaan onder de bezuinigingen, echter niet kunnen overtuigen; de pilot is niet doorgegaan.

In de Aanwijzing wordt bepaald dat in ernstige gewelds- en zedendelicten een aanbod tot een sepotgesprek moet worden gedaan. Deze maatregel lijkt algemeen te worden uitge-voerd.

Wat betreft de sepotbrieven wordt in de Aanwijzing bepaald dat het OM een sepotbe-slissing ‘afdoende’ moet toelichten, waarbij wordt aangegeven dat het noemen van de sepotcode onvoldoende is, maar dat moet worden toegelicht wat de sepotcode inhoudt en waarom deze van toepassing is. In 5.5.1 is naar voren gekomen dat dit ‘sepotcode-verbod’

in grote lijnen is doorgevoerd. De gebruikte systemen (waarin de afdoeningsbeslissing wordt geregistreerd en die brieven aan aangevers genereren) kennen de mogelijkheid van een korte toelichting en in veel sepotbrieven wordt dan de sepotgrond genoemd. Een uitleg waarom de sepotgrond van toepassing is lijkt niet of nauwelijks te worden gegeven.

De respondenten zijn algemeen van oordeel dat de sepotbrieven in het leeuwendeel van de zaken de aangever onvoldoende uitleg bieden van de beslissing. In grotere of gevoeligere zaken worden vaak wel goed gemotiveerde sepotbrieven opgesteld door de medewerkers die de sepotbeslissing hebben genomen. De implementatie van de motive-ringsplicht uit de Aanwijzing is dus te beperkt om te voldoen aan de strekking van de maatregel; een heldere motivering waardoor een artikel 12 Sv-klacht kan worden voorko-men, wordt doorgaans niet gegeven.

In 5.5.1.3 is uiteengezet welke redenen daarvoor worden aangedragen door de respon-denten. Er worden twee (samenhangende) redenen genoemd. In de eerste plaats wordt gewezen op het feit dat de capaciteit bij het OM volstrekt ontoereikend is om in iedere individuele zaak de gewenste motivering op te stellen. Daadwerkelijke uitleg vergt dat iemand met kennis van de zaak een op het individuele geval toegesneden toelichting geeft;

er is onvoldoende capaciteit beschikbaar om de tijd in te zetten die, gelet op het aantal zaken waarin sepotbeslissingen worden genomen, nodig is voor helder gemotiveerde sepotbrieven. De door sommige respondenten wel degelijk belangrijk geachte investering in uitleg van sepotbeslissingen wordt – ook door hen – doorgaans niet gepleegd. Als reden wordt gewezen op het klimaat binnen het OM waarin op afdoeningssnelheid en doorloop-tijden wordt aangestuurd. Er wordt geen capaciteit toegekend voor het voorkomen van artikel 12 Sv-klachten, maar wel voor de afwikkeling van deze klachten; de investering in het voorkomen van klachten kost de persoon in kwestie tijd die afgaat van de tijd die er is voor werkzaamheden waaraan wel prioriteit wordt toegekend en waarop hij of zij wel wordt afgerekend.

Ten tweede worden sepotbrieven niet geschreven, maar automatisch gegenereerd. Deze automatisering bestaat al vele jaren, en vindt haar oorsprong in de behoefte aan capaciteits-besparing: sepotbrieven gaan uit met beperkte tijdsinvestering door medewerkers op een laag functieniveau zonder kennis van de zaak – zelfs een ‘virtueel parket’ stuurt sepotbrieven uit. Volgens respondenten is het automatiseringssysteem als zodanig een beperking van de mogelijkheden van een nadere uitleg van de sepotbeslissing, alsmede een bron van

fouten in de brieven. De automatisering wordt daarom als zelfstandige bron van artikel 12 Sv-klachten benoemd.

De politie is ingevolge de Aanwijzing gehouden de aangever te informeren over beslissingen geen (verdere) opsporingshandelingen in de zaak uit te voeren, maar voor haar geldt niet een vergelijkbare motiveringsplicht. Niettemin worden aangevers soms door de politie schriftelijk geïnformeerd; de respondenten die dergelijke brieven wel onder ogen krijgen, zijn echter algemeen zeer negatief over inhoud en kwaliteit daarvan.

Onderzoeksvraag 3: Zijn andere maatregelen van gelijke strekking of met hetzelfde doel genomen?

In 5.5.2 zijn de overige maatregelen ter voorkoming van klachten besproken die door de organisaties zijn genomen. Net als in 4.6 is besproken, geldt voor de daar besproken maatregelen de kanttekening dat deze niet alle zonder meer kunnen worden beschouwd als ‘maatregelen om de instroom van klachten in te dammen’. Het aanbieden van mediation en het interveniëren door het OM in aanloop naar een artikel 12 Sv-klacht of in het traject na indienen van een klaagschrift zijn handelwijzen die al lange tijd opgeld doen, en niet alleen kunnen worden begrepen als maatregelen gericht op het voorkomen van artikel 12 Sv-klachten. Dat geldt wel voor de verplichting die op een van de parketten wordt gesteld om, voordat de sepotbrief uitgaat, telefonisch contact te zoeken met de aangever om de sepotbeslissing uit te leggen.

Mediation lijkt door het OM niet geïnitieerd te worden als middel om artikel 12 klachten te voorkomen. Een reden zou kunnen zijn dat de ‘voorfase’ van de artikel 12 Sv-klacht (doorgaans) begint bij de sepotbeslissing, terwijl mediation vaak wordt ingezet met als doel strafrechtelijke interventie te voorkomen. Bovendien is het een kostbaar traject, indien er al beschikt wordt over het noodzakelijke raamwerk (gecertificeerde mediators, protocollen). Enkele respondenten maken echter wel melding van (zeldzame) gevallen van mediation geïnitieerd door de hoven; de resultaten zijn zeer beperkt, omdat, eenmaal bij het hof aanbeland, er ook een rechterlijke uitspraak wordt verlangd.

Interventie door het OM in de aanloop naar een artikel 12 Sv-klacht is daarentegen een gebruikte en belangrijke manier om het indienen van klachten ex artikel 12 Sv te voorkomen. Als het OM op basis van een klacht of een verzoek van een aangever overgaat tot (her)beoordeling van de beslissing niet op te sporen of niet te vervolgen en de aangever tegemoet komt, ontvalt de grond aan een mogelijke artikel 12 Sv-klacht. Als de klacht na indienen bij het hof op het eerstelijnsparket terechtkomt voor het opstellen van het ambtsbericht, wordt eveneens wel besloten om alsnog opsporingshandelingen te doen verrichten, alsnog te vervolgen of om de klager te helpen de gewenste schadevergoeding te verkrijgen.

Onderzoeksvraag 4: Wat was van de genomen maatregelen de beoogde werking?

In het voorgaande is besproken dat de maatregel door de minister aangekondigd in zijn meergenoemde brief – het introduceren van de verplichtingen om sepotbeslissingen schriftelijk te motiveren en om in ernstiger zaken mondelinge uitleg aan te bieden – beoogde het aantal ingediende artikel 12 Sv-klachten te doen afnemen.

Van de praktijk in een van de parketten telefonische uitleg aan de aangever te verschaffen kan worden gezegd dat deze eveneens beoogt klachten te voorkomen. Datzelfde geldt voor interventie van het OM in de fase voordat de klacht is ingediend: deze beoogt de eerdere beslissing te (her)beoordelen en daarmee eventueel een artikel 12 Sv-klacht te voorkomen.

Een (her)beoordeling wordt dikwijls ook niet gedaan: verzoeken daartoe blijven veel liggen, beoordeling wordt opgevat als tijdverspilling omdat wordt verondersteld dan er toch wel een artikel 12 Sv-klacht zal volgen of men is onzeker of herbeoordeling wel tot beslissing tot vervolging kan leiden nu mogelijk bij een ex-verdachte verwachtingen zijn opgewekt – in veel gevallen wordt het verzoek tot heroverweging direct (of nadat het lange tijd is blijven liggen) als artikel 12 Sv-klaagschrift naar het gerechtshof gestuurd.

Interventie in een later stadium – als het klaagschrift al is ingediend – kan niet worden beschouwd als een maatregel om klachten te voorkomen. Wel kan de beslissing van een officier van justitie dat alsnog onderzoek moet worden gedaan of moet worden vervolgd leiden tot intrekking van de klacht of niet-ontvankelijkverklaring. Voor het beperkt aantal mediation-pogingen door het hof geldt hetzelfde: voorkomen van klachten is niet meer aan de orde, wel kan intrekking van de klacht worden bereikt of ongegrondverklaring.

Onderzoeksvraag 5: Wat is van de genomen maatregelen de feitelijke werking?

Er wordt vermeld dat de sepotgesprekken – waar vaak ook een raadsman bij is – in de ernstiger zaken geregeld tot gevolg hebben dat geen klacht wordt ingediend.

De wijze waarop de schriftelijke motiveringsplicht uit de Aanwijzing slachtofferzorg 2011 is geïmplementeerd heeft volgens respondenten echter juist klachten veroorzaakt: in het bijzonder het – zonder verdere uitleg – opnemen van de sepotgronden ‘onvoldoende bewijs’ of ‘medeschuld benadeelde’ wordt als zelfstandige aanleiding voor een artikel 12 Sv-klacht beschouwd. Ook wordt de ‘logistiek’ rondom de automatisch gegenereerde sepotbrieven aangewezen als oorzaak van fouten in de brieven en daarmee van een toename van klachten. In het bijzonder op ZSM zouden deze twee factoren tot een toename van klachten leiden: te snel genomen beslissingen leiden tot een foutief oordeel, verschillende medewerkers voeren achtereenvolgens aanpassingen in de registratie van de zaak door die resulteren in een foutieve brief, en de sepotbrief met daarin dikwijls de sepotgrond

‘onvoldoende bewijs’ bereikt de aangever zo snel dat daardoor sterke verontwaardiging wordt opgeroepen.

Over de effecten van telefonische uitleg van het sepot op de doorlooptijden is niets bekend. De desbetreffende respondent ervaart een verminderde instroom van klachten, maar relateert dit niet aan de telefonische uitleg.

Ofschoon een (her)beoordeling door het OM in een vroeg stadium volgens respondenten klachten voorkomt, wordt dit om verschillende redenen (tijdgebrek, angst voor opgewekt vertrouwen, veronderstelling dat een herbeoordeling niet tot nieuwe inzichten leidt) niet structureel gedaan. Een herbeoordeling van de zaak door het OM als het klaagschrift al is ingediend, vindt in de praktijk ook wel plaats. Dit sorteert – evenals mediation bij het hof die resulteert in intrekking – geen effect op de instroom als zodanig. Wel levert een derge-lijke herbeoordeling een sterke capaciteitsbesparing op voor AG en hof en een snellere doorlooptijd, in het bijzonder als de mogelijkheid wordt geboden van een formele intrekking van de klacht. Ook als er volgens het hof alsnog een beschikking moet worden genomen, is er sprake van een snellere procedure omdat zij afkoerst op niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid. (Het is overigens onbekend of een eenmaal ingediende, maar later ingetrokken klacht wordt meegerekend voor de instroomcijfers dan wel daaruit wordt verwijderd.)

Onderzoeksvraag 6: Zijn er afwijkingen tussen de beoogde werking en de feitelijke werking van de genomen maatregelen en zo ja, hoe kunnen deze worden verklaard?

Er zijn belangrijke afwijkingen te constateren tussen de beoogde werking van de genomen maatregelen en de feitelijke werking daarvan. De genomen maatregelen hebben hun doel, het verminderen van de instroom van klachten, niet bereikt; de instroom is toegenomen, zoals blijkt uit de cijfers gepresenteerd in 5.2. Na de uitvoerige bespreking van de overige onderzoeksvragen kan het antwoord op de vraag naar de verklaring van de toename van het aantal klachten ex artikel 12 Sv, kort zijn. Hierboven is reeds aangekaart dat de voor-naamste maatregel geen instroom-beperkende werking heeft gehad en deze ook niet heeft kunnen hebben: de implementatie van de schriftelijke motiveringsplicht heeft plaatsgevon-den binnen het raamwerk van het bestaande geautomatiseerde genereren van de sepotbrie-ven. De systemen zijn weliswaar op de nieuwe motiveringsplicht aangepast, maar bieden volgens respondenten in veel gevallen nog altijd onvoldoende ruimte voor motivering.

Bovendien is het feitelijke genereren van de brieven en de registratie die daaraan ten grondslag ligt, vanouds grotendeels in handen van medewerkers die de zaak niet kennen en dus tot een heldere motivering van de beslissing überhaupt niet in staat zijn. Er wordt dus geen heldere motivering gegeven in het leeuwendeel van de zaken. De toename wordt wel verklaard door de negatieve effecten van de wijze waarop de motiveringsplicht is geïmplementeerd (de sepotgrond als ‘trigger’), maar belangrijk lijkt dit vooral in combinatie met de door de respondenten genoemde oorzaken (5.4). De toegenomen mondigheid en de beperkte bereidheid een negatieve beslissing te accepteren in combinatie met de toege-nomen aandacht voor en rechten van het slachtoffer zijn plausibele verklaringen voor het feit dat het onbegrip en de wrevel die worden opgeroepen door de sepotbrief zich steeds vaker vertalen in een artikel 12 Sv-klacht.

Kees van den Bos m.m.v. Stefan Lipman & Lisanne Versteegt

1 2 S v - p r o c e d u r e

6.1 Procedure T0

In overleg met de gerechtshoven zijn 150 vragenlijsten naar elk gerechtshof gestuurd, resulterend in 750 vragenlijsten in totaal. In december 2014 zijn de vragenlijsten gestuurd naar de gerechtshoven in Amsterdam, Den Haag en Arnhem-Leeuwarden (aparte locaties).

’s-Hertogenbosch ontving de vragenlijsten in januari 2015. De vragenlijsten werden aan de gerechtshoven aangeboden in enveloppen tezamen met een gefrankeerde antwoord-enveloppe. De gerechtshoven stuurden vervolgens tegelijkertijd met het schriftelijk bericht van ontvangst van de klacht afzonderlijk de vragenlijst naar de klagers. In de vragenlijst werd de onderzoeksdeelnemers uitgelegd dat hun antwoorden op de vragenlijst vertrou-welijk zouden worden verwerkt en alleen ter beschikking zouden staan aan de onderzoekers.

Ook werd benadrukt dat het onderzoek onafhankelijk van het Openbaar Ministerie en de Rechtspraak werd verricht door onderzoekers van het Montaigne Centrum van de Univer-siteit Utrecht.

Zoals te zien is in Tabel 6.1 zijn de vragenlijsten door 260 klagers ingevuld en terugge-stuurd. Dit komt neer op een responspercentage van 35%. Een mogelijke reden voor dit wat lage responspercentage is de scepsis van respondenten met betrekking tot de mate waarin er iets gedaan zou worden met de onderzoeksresultaten: ‘Het onderzoek geeft de mogelijkheid om je mening te geven. Vraag is wat er mee gedaan wordt’, ‘Tja, wat is eigenlijk het nut hiervan? Er verandert toch niks op dit gebied’.

Belangrijk is om met het lage responspercentage rekening te houden bij de interpretatie van de gegevens van het kwantitatieve onderzoek. Dit geldt voor de interpretatie van de gegevens uit zowel de nulmeting (de T0-meting) als de vervolgmeting (de T1-meting).

De ingevulde T0-vragenlijsten zijn binnengekomen in de eerste helft van 2015, hetgeen betekent dat de klacht in de periode januari-juni 2015 is ingediend. Van de totaal 260 teruggestuurde vragenlijsten heeft 80% van de respondenten aangegeven mee te willen doen met de tweede vragenlijst (T1). Deze tweede vragenlijst werd verstuurd acht maanden na ontvangst van de T0-vragenlijst. De bevindingen hiervan worden in het volgende hoofdstuk verslagen. Tabel 6.2 geeft een overzicht van het tijdpad van de T0- en T1-meting.

Respons T0 per hof

* percentage van totaal aantal vragenlijsten verstuurd per hof (150).

** percentage van totaal aantal ontvangen vragenlijsten per hof.

*** percentage van totaal verstuurde vragenlijsten (750).

Tijdpad T0 en T1

De respondenten is gevraagd naar een drietal achtergrondkenmerken: geslacht, leeftijd en opleidingsniveau. In Tabel 6.3 is te zien dat 170 mannen (65%) en 88 vrouwen (34%) meededen met de T0-enquête. De leeftijd van de klagers loopt uiteen van 16 tot 87 jaar, met een gemiddelde van 49 jaar. De meerderheid van de respondenten (66%) is tussen de 31 en 60 jaar. De grootste groep respondenten is middelbaar of hoog opgeleid, 34% en