Bestuurlijke vernieuwing

De Vlaamse overheid heeft in de laatste jaren een aantal stappen gezet om de bestuurs-kracht van de lokale besturen te versterken door in te grijpen in de organisatie van deze lokale besturen. Enkele initiatieven zijn de decentralisatie van bevoegdheden, de stimu-lansen tot vrijwillige gemeentefusies, de stimustimu-lansen tot betere samenwerking tussen gemeente en OCMW, uiteindelijk dan de beslissing tot inkanteling van het OCMW in de gemeente, de aangepaste kaders voor intergemeentelijke samenwerking en het decreet Lokaal Sociaal Beleid dat gelezen moet worden als een leidraad voor het organiseren van het lokaal sociaal beleid. We gaan niet in op de vrijwillige fusies omdat het effect daarvan voorlopig relatief beperkt blijft. We behandelen wel de integratie gemeente – OCMW, het decreet Lokaal Sociaal Beleid en de decentralisatieproblematiek. We gaan na in welke mate deze exogene ingrepen impact kunnen hebben op de endogene aspecten van de bestuurskracht in relatie tot de armoedeproblematiek.

5.1 Integratie gemeente – OCMW

Vooral tegen de verplichte integratie van het OCMW in de gemeente is er vanuit de hoek van het sociaal werk heel wat kritiek gekomen. De vrees was en is dat het wegvallen van het aparte bestuur van het OCMW de specifieke aandacht voor armoedebeleid zal doen verdwijnen in het geheel van de gemeentelijke organisatie. Bovendien, zo klinkt het, zal de partijpolitisering in het sociaal beleid toenemen, terwijl het OCMW relatief buiten het partijpolitieke gewoel kon blijven. Het is zeker nog veel te vroeg om over deze mogelijke effecten uitspraken te doen.

Vooral tegen de verplichte integratie van het OCMW in de gemeente is er vanuit de hoek van het sociaal werk heel wat kritiek gekomen.

Er zijn ook positieve effecten op de bestuurskracht denkbaar. In veel gemeenten werd het OCMW in het verleden vooral als een kostenpost gezien en was er in veel gemeen-ten bij sommige bestuurders ook weinig kennis van en affiniteit met de OCMW’s. De

financiële en politieke afhankelijkheid van de gemeente was niettemin groot en werd steeds groter. Voor een meer geïntegreerd armoedebeleid, dat zich sterk vertakt in ma-teries waarvoor gemeenten bevoegd zijn (sociale huisvesting, onderwijs, kinderopvang, cultuur, jeugdwerk, publieke ruimte ...) leek die positie lang niet zo aantrekkelijk als de sterke verdedigers van een ‘zelfstandig’ OCMW het voorstelden.

De eerder al doorgevoerde verplichte opname van de OCMW-voorzitter in het college heeft over het algemeen zeker positieve effecten. Het leidt er toe dat de aandacht voor het lokaal sociaal beleid zich veel meer in het hart van het gemeentelijke beleid ontwik-kelt. Dat is evenzeer politisering, maar dan in positieve zin. Het lokaal sociaal beleid kan meer zichtbaar worden en komt meer centraal te staan in de lokale politiek, terwijl het sociaal beleid tot nu al te zeer als ‘iets voor het OCMW’ werd gezien. Dat betekent ook dat mogelijke koppelingen met allerlei relevante beleidsdomeinen meer kansen krijgen.

Een automatisme is dat evenwel zeker niet, want elke gemeente lijdt voor een klein of groot deel onder de verkokering van de verschillende naast elkaar werkende diensten en gescheiden politieke bevoegdheden. Al zal de integratie van gemeente en OCMW dus niet automatisch leiden tot betere integratie van verschillende beleidsdomeinen, toch denken we dat een zelfstandig OCMW nog veel meer leidde tot verkokering.

Al lang voor de beslissing tot de formele integratie, was er in veel lokale besturen al heel wat beweging naar meer samenwerking en zelfs naar een feitelijke integratie avant la lettre. Er zijn steeds meer gemeenschappelijke secretarissen en financieel beheerders;

er zijn steeds meer vormen van integratie van ondersteunende diensten (personeel, ICT, financiën, facility ...); er zijn meer managementteams die al meer geïntegreerd zijn.

We zijn geneigd om hier vooral voordelen in te zien: meer efficiëntie in de backoffice maakt in principe middelen vrij voor de frontoffice of voor meer sociale investeringen.

Een automatisme is dat echter niet, maar dat was het evenmin in gemeenten met een steeds sterker geworden besparingslogica ten opzichte van het ‘zelfstandige’ OCMW.

Die integratie van diensten kan zeker ook negatieve effecten hebben: de schaal kan te groot worden, de effecten van een fusie kunnen ook de afstand tot de diensten vergro-ten en de overhead- en communicatiekosvergro-ten doen stijgen.

Over het algemeen en met het nodige voorbehoud, zou onze hypothese op dit mo-ment eerder zijn dat de winsten van de integratie voor de endogene aspecten van de bestuurskracht, gericht op armoedebeleid, groter zijn dan de kosten.

Over het algemeen en met het nodige voorbehoud, zou onze hypothese op dit moment eerder zijn dat de winsten van de integratie voor de endogene aspecten van de be-stuurskracht, gericht op armoedebeleid, groter zijn dan de kosten. Die kosten zijn op de korte termijn wel groot en we hebben veel begrip voor de gevoeligheden maar op de middellange termijn zullen de positieve effecten volgens ons doorwegen.

5.2 Decreet Lokaal Sociaal Beleid

Er staat ook nog heel wat Vlaamse regelgeving in de steigers, zoals het vernieuwde decreet Lokaal Sociaal Beleid. Twee beleidsprincipes springen in het oog: een kader scheppen voor bovenlokale samenwerking op het vlak van sociaal beleid en het ontwik-kelen van een Geïntegreerd Breed Onthaal (GBO). Kleinere lokale besturen hebben niet altijd de capaciteit in huis om zelfstandig lokaal sociaal beleid te ontwikkelen en hun inwoners hebben dan ook niet altijd toegang tot dienstverlening die in andere gemeen-ten wel aanwezig is. Door bovenlokale sociale beleidsplanning en samenwerking tussen lokale besturen voor dienstverlening te stimuleren, kan dat verholpen worden. Ook hier gaan proactieve lokale besturen al mee aan de slag. In Zuid-West-Vlaanderen bijvoor-beeld is onder de noemer W13 een samenwerkingsverband voor lokaal sociaal beleid opgestart dat dertien gemeenten omvat. In nogal wat regio’s zijn er nu zorgbedrijven in de maak die de publieke voorzieningen en diensten bundelen van meerdere gemeenten (Mechelse regio, het Meetjesland, het Waasland, Oostendse regio ...).

Het GBO wil de samenwerking tussen de drie actoren met een decretale onthaalfunctie op het vlak van sociaal beleid – het OCMW, het CAW en de diensten maatschappelijk werk van de mutualiteiten – stimuleren. Het lokale bestuur heeft hier een trekkende rol in te spelen en draagt verantwoordelijkheid, samen met andere actoren, zodat iedereen, en in het bijzonder de meest kwetsbaren, toegang kunnen krijgen tot de zorg en hulp waar ze recht op hebben. Het GBO sluit met andere woorden aan op wat we hierboven de derde generatie van definities van bestuurskracht noemden. De kernactoren die een rol spelen met betrekking tot de individuele dienstverlening in het oplossen van een maatschappelijk probleem moeten samenwerken om het doel – in dit geval de garantie op toegang tot de dienstverlening voor de meest kwetsbaren – zo effectief mogelijk te bereiken. We kunnen verwachten dat het decreet een positieve impact heeft op de kwaliteit van deze frontoffice samenwerking, zoals de vorige versie van het decreet lokaal sociaal beleid onder andere de kwaliteit van de gemeenschappelijke planning heeft verbeterd.

5.3 Decentralisatie en regie

De Vlaamse regering heeft in haar bestuursakkoord en in concrete maatregelen aan-gegeven te kiezen voor het versterken van de bestuurskracht van de lokale besturen.

De decentralisatie van de sectorale middelen voor cultuur, jeugdwerk en sport in het Gemeentefonds is daarvan een recent voorbeeld. Vanaf 1 januari 2016 kunnen lokale be-sturen hier in principe eigen keuzes mee maken: de discussie over cultuurparticipatie in het armoedebeleid hoort nu bij de verantwoordelijkheden van de lokale besturen.

Als lokale besturen zelf meer impact hebben op huisvestingsbeleid, ouderenzorgbeleid of beleid rond kinderopvang, dan kunnen ze wellicht fijnmaziger op maat van de

lo-kale situatie werken. Onvermijdelijk duikt dan natuurlijk wel de vraag over de schaal (weer) op. Moet de decentralisatie van bijvoorbeeld de kinderopvang dan naar alle 306 gemeenten gebeuren of gaat het eerder in de richting van regionale samenwerking?

Of wordt er gedifferentieerd en zal de decentralisatie zich eerder concentreren op de lokale besturen waar de noden het meest acuut zijn? Het principe van de differentiatie tussen gemeenten in de operatie decentralisatie werd ook in het bestuursakkoord van deze regering opgenomen. Een andere denkpiste is dat van de veralgemeende fusie, waarvan volgens sommigen de vrijwillige fusie nu de voorbode is. Decentralisatie zou dan samengaan met een veralgemeende schaalvergroting van het lokale bestuur.

Decentralisatie van welzijnsmateries is in de Vlaamse context evenwel een zeer ge-voelige materie, vooral omwille van de grote belangen van grote private maatschappe-lijke organisaties in het middenveld. Deze zijn over het algemeen decentralisatie naar gemeenten niet genegen. Decentralisatie maakt deel uit van het debat over publiek versus privaat initiatief. Vooral de sterke private non-profit sector wil de sleutels van belangrijke aspecten van het sociaal beleid liever op Vlaams niveau houden (De Rynck, Verschuere, & Gerin, 2017). Een operatie van de omvang van de decentralisatie van de zorg in Nederland is daarom in Vlaanderen niet aan de orde, los van het debat over de wenselijkheid en de effecten van dit soort massieve verschuiving van middelen.

Het ziet er dus niet naar uit dat de decentralisatie de endogene capaciteit van de lokale besturen op het vlak van bevoegdheden gevoelig zal versterken. We merken wel dat de lokale besturen op steeds meer relevante domeinen voor het armoedebeleid een regieverantwoordelijkheid toegewezen krijgen: voor de ouderenzorg, de kinderopvang, de sociale huisvesting, het onderwijs enzovoort. De Vlaamse overheid maakt dus wel kaders die de netwerking kunnen versterken, zonder evenwel de lokale besturen echte beslissende verantwoordelijkheid te geven. Binnen alle krachtsverhoudingen die het sociaal beleid kenmerken, is dat de verst mogelijke stap die nu in Vlaanderen wordt gezet voor de versterking van de lokale bestuurskracht. Het biedt de lokale besturen wel enige legitimiteit en erkenning in hun netwerkende of regisserende rol, maar het laat de vele lokale semipublieke of publieke actoren ook nog altijd autonoom handelen.

We merken wel dat de lokale besturen op steeds meer relevante domeinen voor het armoedebeleid een regieverantwoordelijkheid toegewezen krijgen. De Vlaam-se overheid maakt dus wel kaders die de netwerking kunnen versterken, zonder evenwel de lokale besturen echte beslissende verantwoordelijkheid te geven.

We zien op de verschillende bestuursniveaus meerdere bestuurlijk-organisatorische be-leidspistes en initiatieven die als doel hebben om, via organisatieverandering, de effec-tiviteit van lokaal sociaal beleid (in ons geval hier armoedebestrijding) te verhogen. De impact van dit soort bestuurlijke veranderingen is op dit moment niet eenduidig vast

te stellen. De vraag of dit de bestuurskracht van lokale besturen zal vergroten, is dus nog niet beantwoord. Dat is ook de reden waarom er over dit soort bestuurlijke ingre-pen discussie blijft bestaan tussen voor- en tegenstanders. Het verder (ook financieel) decentraliseren van een aantal flankerende bevoegdheden naar de lokale besturen, zo-als ouderenzorg, huisvesting en kinderopvang, kan wellicht wel leiden tot meer lokaal maatwerk in functie van lokale problematieken.