Circulaire Economie
5.2 Bestaande EU-beleidsinstrumenten voor circulaire economie
Regulering vindt tot nu toe vooral plaats aan de afvalkant
Het huidige EU-beleid rond de circulaire economie richt zich vooral op het efficiënt gebruik van grondstoffen aan de productiekant en op het beheersen van afvalstromen (zie figuur 5.2). Sinds de Afvalrichtlijn uit 1975 (kaderrichtlijn afvalstoffen) is voor wat betreft het terugdringen en de verwerking van afval complexe wetgeving ontstaan. De richtlijn omvat veel instrumenten, die zich richten op verschillende types afval. Onderdelen van de richtlijn zijn onder andere concrete doelen voor afvalstromen zoals stedelijk afval en bouw- en sloopafval, definities van afvalcategorieën en bijproducten, en regelgeving voor het inzetten op uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, productontwerp, afvalpreventie, hoogwaardige recycling en dataverzameling door de lidstaten. De EU stelt eisen aan het afvalbeheer, bijvoorbeeld via bindende doelen voor het aandeel recycling van onder andere huishoudelijk afval of bouw- en sloopafval (EEA 2019a). In bijlage 4, tabel B4.2 is een overzicht van de bestaande afvaldoelen te vinden. De Afvalrichtlijn wordt aangevuld door andere richtlijnen die specifiek zijn gericht op verpakkingen, voertuigen, batterijen en elektronische apparatuur (Hughes 2017).
Ook aan de productiekant heeft de EU een aantal wet- en regelgevingsinstrumenten ingezet (zie tabel 5.1). Deze zijn vooral gericht op bepaalde productgroepen, zoals elektrische en elektronische apparatuur, batterijen, autowrakken, verpakkingen, mest en landbouw- producten, en omvatten onder andere eisen voor het opzetten van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
De EU heeft relatief weinig aandacht voor de gebruiksfase van producten en diensten, zoals levensduurverlenging, hergebruik of reparatie en faciliterend productontwerp. Met uitzondering van het energiegebruik zijn er voor de ontwerp- en de gebruiksfase nog geen bindende doelen. Wel zet de EU zich in haar 2e Circulaire-Economieactieplan in om ook
voor producten tot meer dwingende afspraken te komen, zoals het versterken van produ- centenverantwoordelijkheid en minimumeisen aan producten. Maar dergelijke afspraken zijn nog niet van kracht.
Weinig wet- en regelgeving voor het veranderen van consumptiepatronen
Het adresseren van niet-duurzame consumptiepatronen valt primair onder de bevoegdheid van de lidstaten. Echter, door de interne markt is de invloed op wat er verkocht wordt in Europa juist beperkt op lidstaatniveau (Pantzar & Suljada 2020). De EU heeft invloed op niet-duurzame consumptiepatronen door het stellen van kwaliteitseisen aan producten die
172 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021
op de interne markt worden aangeboden. Zo heeft de EU het Ecolabel ontwikkeld, een keurmerk voor duurzame producten en diensten (bijvoorbeeld textiel, elektrische toestellen, reinigingsmiddelen, meubels, hotels). Daarnaast zijn stappen gezet om de rechten van de consument beter te beschermen, zoals de EU-verordeningen voor consumentenbescher- ming en de New Deal voor versterking van consumentenrechten (Europees Parlement en Europeese Raad 2017; Europese Commissie 2018c). Hierbij gaat het onder andere om het bestrijden van oneerlijke handelspraktijken zoals misleidende en ongegronde milieuclaims (greenwashing) en geplande veroudering (planned obsolescence), oftewel producten die worden ontworpen om snel kapot te gaan, zodat de consument ze snel moet vervangen. Dergelijke beleidsinspanningen hebben betrekking op een circulaire economie omdat het de consument ondersteunt om bewuste keuzes te maken, en omdat het verlengen van de levensduur van producten hierdoor wordt bevorderd
.
In een faciliterende rol heeft de EU verschillende initiatieven genomen om circulaire economie op verschillende bestuurlijke niveaus te stimuleren en te ondersteunen (Pantzar & Suljada 2020). Sommige initiatieven hebben ook betrekking op consumptie. Voorbeelden zijn de ‘CE Stakeholder Platform’ (Europese Commissie 2019e) en het Ecolabel (Europese Commissie 2020k) (zie tabel 5.1, ondersteunend beleid).
Financiële instrumenten voor circulaire economie zijn het domein van de lidstaten
De EU heeft geen financiële beleidsinstrumenten ingezet die direct gericht zijn op het bevorderen van een circulaire economie. Wel biedt de EU financiële steun voor innovatieve bedrijven, onderzoek en samenwerking in het kader van de programma’s InvestEU, Horizon Europe, LIFE, COSME en EFRO/Interreg. Binnen deze programma’s is aandacht voor de circulaire economie. Door criteria voor publieke aanbesteding (Europese Commissie 2016) is het de intentie van de EU om indirect marktsteun te bieden voor circulaire producten en diensten (zie tabel 5.1, financiële instrumenten).
Het inzetten van financiële prikkels voor de transitie naar een circulaire economie wordt in belangrijke mate aan de lidstaten overgelaten. De EU zet daarvoor via wet- en regelgeving een kader op. In de Afvalrichtlijn (kaderrichtlijn Afvalstoffen, Europees Parlement en Europese Raad 2008) staat bijvoorbeeld dat de lidstaten maatregelen zullen nemen om het
polluter-pays principle en systemen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op te
zetten. Wat betreft uitgebreide producentenverantwoordelijkheid schrijft de Afvalrichtlijn de lidstaten ook voor om een modulair beprijzingssysteem te ontwikkelen dat rekening houdt met verschillende aspecten van circulariteit, zoals levensduur (durability), repareer- baarheid, herbruikbaarheid en recycleerbaarheid van producten. Hoe ze dat precies doen, is aan de lidstaten overgelaten.
Europees beleid Circulaire Economie | 173 Tabel 5.1
Overzichtstabel huidig EU-beleid rond circulaire economie Productie Doelen en ambitie Industriestrategie Wet-en regelgeving Financiële instrumenten Ondersteunend beleid
Gebruik Afval en terugwinning
Strategie voor bio-economie Jaarlijkse strategie voor duurzame groei Plastics strategie
Farm to fork-strategie
Verordening betr. een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten
Horizon Europe-, InvestEU-, LIFE- en EFRO/Interreg-programma’s
CE-stakeholderplatform CE-monitoringraamwerk
Richtlijnen betr. afgedankte elektrische/elektronische apparatuur, batterijen, autowrakken, verpakkingsafval en single use plastics (uitgebreide producentenverantwoordelijkheid)
Verordeningen betr. chemische en toxische stoffen *
Richtlijnen betr. bekendmaking van niet- financiële informatie en betr. Taxonomie Ecodesign-richtlijn voor elektrische/ elektronische apparatuur Richtlijn betr. gevaarlijke stoffen in elektrische/elektronische apparatuur Verordeningen betr. mest- en waterhergebruik voor landbouwirrigatie
Verordening betr. consumentenbescherming
Criteria voor groene overheidsopdrachten
Product Environmental Footprint Category Rules
Organisation Environmental Footprint Sector Rules
EU Construction and Demolition waste management protocol Platform inzake voedselverlies en -verspilling
Richtsnoeren inzake de cascadering van biomassa
Richtsnoeren voor het gebruik als diervoeder van levensmiddelen CE-ontwerpprincipes voor gebouwen
Vrijwillig rapportagekader ‘Level(s)’ over duurzaamheid in de bouw
Ecolabel voor meer dan 20 productgroepen en diensten New Deal voor consumenten Verordening betr. het verhandelen van bouwproducten
Verordeningen betr. chemische en toxische stoffen *
* Zelfde beleid
Kaderrichtlijn afvalstoffen Richtlijn betr. storten van afval Richtlijn betr. overbrenging van afvalstoffen
Richtlijnen betr. drinkwater en afvalwaterzuivering
Afvalhiërarchie
Richtsnoeren voor afvalaudits
Bron: PBL
pbl.nl
174 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021
Harmonisatie op EU-niveau van belang bij fiscale vergroening
Belastingverlagingen of -verhogingen zijn instrumenten die in de transitie naar een circulaire economie een belangrijke rol kunnen spelen. Bijvoorbeeld om reparatie en hergebruik aantrekkelijker te maken voor consumenten, of hergebruikte, gereviseerde of gerecyclede producten een prijsvoordeel te bieden ten opzichte van nieuwe producten (Copper8 et al. 2019; Hartley et al. 2020; Stahel 2013). Individuele lidstaten zijn echter terughoudend met het inzetten van stevige belastingverhogingen op primaire grondstoffen of producten met een groot milieueffect. Door eenzijdige belastingverhogingen vrezen lidstaten dat hun internationale concurrentiepositie wordt aangetast. Geharmoniseerde veranderingen van belastingen zijn dus iets wat op EU-schaal moet worden ingezet. Dit blijkt in de praktijk echter vaak moeilijk, omdat enkele lidstaten bij dergelijke voorstellen regelmatig hun vetorecht hebben gebruikt (Barker 2019; Guarascio 2019). In de btw-richtlijn (Europese Commissie 2006) geeft de EU het kader aan waarbinnen de lidstaten mogen beslissen over aanpassingen aan de btw-belasting op producten en diensten. De richtlijn staat een verlaging van de btw op tweedehandsgoederen en bepaalde reparatiediensten (fietsen, schoenen, lederwaren, kleding en huishoudlinnen) toe, wat een aantal EU-lidstaten, waaronder ook Nederland, heeft geïmplementeerd (Belastingsdienst 2020; Europese Commissie 2006, 2020h; Rijksoverheid z.j.-a). Btw-verlaging voor circulaire producten – bijvoorbeeld een spijkerbroek gemaakt van gerecyclede stof – is echter op grond van de EU-richtlijn niet toegestaan.