Aandachtspunten voor volgende fase circulaire-economiebeleid Intensivering beleid nodig voor halen doelen circulaire economie

Hoewel de doelen voor een circulaire economie nog nader moeten worden uitgewerkt, is de ambitie fors, namelijk een volledig circulaire economie in 2050 en een halvering van de inzet van primaire abiotische grondstoffen in 2030. Bij andere domeinen waar forse reducties van de milieudruk zijn gerealiseerd of worden beoogd – zoals voor CO₂-emissies en luchtverontreiniging – zijn en worden naast convenanten en vrijwillige afspraken ook meer dwingende instrumenten ingezet om vergaande emissiereducties mogelijk te maken. Die betreffen vrijwel altijd een combinatie van regulering en stimulering.

Een intensivering van het huidige beleid voor een circulaire economie is dan ook nodig om de ambities en de nog nader te concretiseren doelen te realiseren. Deze intensivering zou idealiter bestaan uit een combinatie van stimulerende en regulerende instrumenten, omdat van een dergelijke beleidsmix het grootste effect is te verwachten, aldus een ambtelijk rapport over circulaire economie in het kader van de brede maatschappelijke herwaardering (MinFin 2020). Stimuleren zou volgens dat rapport betekenen dat beleid zich moeten richten op het ondersteunen van circulaire initiatieven en bedrijvigheid met behulp van innovatie en kennisontwikkeling. Daarnaast zijn meer regulerende instrumenten – zoals normen, regels en beprijzing – nodig om de af- en ombouw van de lineaire economie gestalte te geven en een circulaire economie op te bouwen. Daarbij kan worden gedacht aan

Circulaire-economiebeleid in Nederland | 197

het verplichten van bepaalde aandelen gerecycled materiaal in producten (PBL 2018), aan de invoering van milieubelastingen op het gebruik van energiedragers als grondstof (Vollebergh

et al. 2017a) en verplichte informatie op producten, zodat er meer mogelijkheden voor

reparatie en levensduurverlenging ontstaan.

Meer regulerende en normerende instrumenten nodig

Tijdig en vaker gebruik maken van regulerende en normerende instrumenten om de transitie te realiseren, sluit ook aan bij een recent advies van de RLI over een duurzame economie, waarvan de circulaire economie een belangrijk onderdeel is. De RLI wijst daarbij ook op de voordelen van regulering voor het bedrijfsleven. Regulering geeft duidelijkheid over de randvoorwaarden waaronder bedrijven in de (nabije) toekomst moeten opereren. Dit definieert het speelveld waarop bedrijven zich bewegen en verbetert de zekerheid voor hun investeringen. Op deze manier stimuleert de overheid innovatie en ondersteunt ze het ontstaan van markten voor meer circulaire en duurzame producten en processen (RLI 2019). Om naar een volgende fase te gaan is namelijk een groter gevoel van urgentie en een duidelijke richting nodig. Dan kan er op termijn een substantiële marktvraag ontstaan, nieuwe spelregels worden vastgelegd en tegenstrijdigheden en weerstand in het gevestigde systeem aan de oppervlakte komen (zie paragraaf 4.2). We stellen vast dat tot op heden nog maar een beperkt deel van het beschikbare beleidsinstrumentarium is ingezet en dat in de volgende fase meer stimulerende en regulerende instrumenten nodig zijn om de overschakeling naar een circulair economie te bevorderen.

Meer financiële middelen nodig voor ambities

Voor de stevige ambities van de halveringsdoelstelling voor 2030 en de realisatie van een volledig circulaire economie in 2050 waren tot voor kort geen structurele middelen beschikbaar gesteld. Wel was in 2019 en 2020 twee keer 8 miljoen euro beschikbaar voor de uitvoering van het circulaire-economiebeleid in Nederland. In het Uitvoeringsprogramma circulaire economie is inmiddels voor de periode 2021-2024 in de begroting van IenW een bedrag van 40 miljoen euro opgenomen voor de daadwerkelijke uitvoering van het programma (IenW 2020). Daarnaast is er in de klimaatenveloppe voor 2021 en 2022 een jaarlijks bedrag van 10 miljoen euro beschikbaar om CO₂-emissies via circulaire projecten te reduceren. Voor de periode van 2023 tot en met 2030 gaat het om een bedrag van jaarlijks 15 miljoen euro (zie ook hoofdstuk 4). Ook hebben andere departementen budgetten in hun begroting opgenomen voor de uitvoering van de transitieagenda’s waarvoor ze de eerste verantwoordelijkheid dragen. Er vindt dus een verschuiving plaats van incidentele naar meer structurele middelen voor circulaire economie, die past bij het langetermijnkarakter van de opgaven. Voor wezenlijke veranderingen zoals de transitie naar een circulaire economie en het halen van de genoemde beleidsdoelen voor 2030 en 2050 is volgens betrokken deskun- digen uit de samenleving echter meer geld nodig. Hoeveel meer is met de huidig beschikbare kennis echter niet aan te geven.

198 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021

Verdere uitwerking van rolverdeling is stap naar volgende fase in de transitie

Om in de volgende fase van de transitie afspraken te maken over te bereiken doelen en te ondernemen acties, is een duidelijke rolverdeling van belang tussen de verschillende betrokken partijen. Het scheppen van meer helderheid over de verantwoordelijkheden van de verschillende stakeholders en het gesprek hierover is dan ook een belangrijk onderdeel van de versterking van de governance van de transitie naar een circulaire economie (IenW en MinFin 2020). Wat zijn bijvoorbeeld de bevoegdheden en wat is het mandaat van de verschillende transitieteams die werken aan de realisatie van de transitieagenda’s? En wat is de rol van de overheid in die teams? Hoe wordt de samenhang tussen de 5 transitiethema’s en de 10 dwarsdoorsnijdende thema’s gewaarborgd? En wat wordt verwacht van de verschillende ministeries die zijn betrokken bij de transitie naar een circulaire economie? Betreft dat vooral de verantwoordelijkheid van bijvoorbeeld BZK of LNV voor de circulaire bouweconomie of de kringlooplandbouw? Of is al sprake van een gezamenlijke verant- woordelijkheid voor de transitie naar een circulaire economie als geheel? Helderheid hierover is nodig om te komen tot een strak geregisseerd en kabinetsbreed beleidsproces, zoals dat voor het klimaatbeleid al meer het geval is.

6.5.3 Producentenverantwoordelijkheid

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) is een van de tien prioritaire interventies waarmee het beleid de transitie naar een circulaire economie wil bevorderen. Bij een systeem van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) is de producent ook verantwoordelijk voor het product in de fase nadat de consument het heeft afgedankt. Bij UPV geldt doorgaans een kwantitatief en wettelijk doel voor inzameling en/of recycling waartoe de producenten een doelmatig systeem van afvalbeheer moeten uitvoeren. De producent betaalt voor zijn producten een afvalbeheerbijdrage om de kosten van inzameling en behandeling aan het einde van de levensduur in dat systeem te dekken. In de EU wordt UPV toegepast op autowrakken (personenauto’s en bestelwagens), batterijen, elektrische en elektronische apparatuur en verpakkingen. In Nederland geldt UPV daarnaast voor papier en karton, vlakglas en autobanden. Productgroepen die momenteel in aanmerking komen voor een uitbreiding van UPV in Nederland en de EU zijn textiel en matrassen. Daarnaast worden verkenningen uitgevoerd naar mogelijkheden voor UPV voor gevelbouw, windturbines, vloerbedekkingen en diverse bouwmaterialen. In sommige EU-landen is UPV ook van toepassing op medicijnen en gebruikte olie.

UPV leidt tot meer recycling en stabielere input voor markten van secundaire grondstoffen

UPV vergroot het aandeel afgedankte producten dat wordt ingezameld en gerecycled in de betreffende productgroep (CPB & PBL 2021). De milieuschade in de afvalverwerkingsfase, die vooral bij de verwerking van ongesorteerd, niet-recyclebaar afval ontstaat, neemt daarmee af. Ook ontstaat hierdoor een grotere en stabielere aanvoer van materialen naar recyclingmarkten. Dit leidt tot lagere kosten per kilo geproduceerd secundair materiaal en daarmee tot schaalvoordelen op secundaire grondstoffenmarkten. Er is weinig bewijs dat de huidige UPV-regelingen ook hebben bijgedragen aan het milieuvriendelijker ontwerpen van producten (CPB & PBL 2021). In Nederland wordt via tariefdifferentiatie in de UPV voor verpakkingen momenteel geprobeerd het maken van beter recyclebare verpakkingen te

Circulaire-economiebeleid in Nederland | 199

stimuleren. Voor andere productgroepen werkt de Europese Commissie aan een richtlijn over de toepassingsmogelijkheden voor tariefdifferentiatie met het doel het productont- werp te beïnvloeden.

Meer milieuwinst mogelijk door vormgeving UPV-systeem

Om de milieueffecten van de UPV-systemen te vergroten, komen CPB en PBL (2021) met de volgende aanbevelingen:

• Maak in het ontwerp van de UPV-regeling vaker gebruik van flexibele economische instrumenten, zoals verwijderingsbijdragen waarvan het tarief is gebaseerd op de verwerkingskosten, en eisen aan inzameling en verwerking die in de loop tijd worden aangescherpt. Dit geeft een blijvende incentive en zal producenten ook eerder stimuleren om circulair te ontwerpen. Dit is niet het geval met statische regelgevingsinstrumenten, zoals vaste inzamelings- en recyclingdoelstellingen, die geen stimulans vormen voor verdere inspanningen van producenten als ze eenmaal zijn bereikt.

• UPV-systemen waarbij financiële bijdragen bij de terugname worden gedifferentieerd naar relevante milieukenmerken, geven sterkere prikkels voor circulair productontwerp dan regelingen die zijn gebaseerd op vaste bijdragen. Overheidsbeleid kan relevante criteria vaststellen voor de differentiatie van de bijdragen; zoals de mate van recycleer- baarheid en het aandeel gerecycled materiaal. Bij een hoger aandeel gerecycled materiaal, is de vergoeding die een producent per product terugkrijgt dan ook hoger.

• Om laagwaardige recycling te voorkomen, is het nuttig dat beleid niet alleen eisen stelt aan het aandeel producten dat wordt teruggenomen of gerecycled, maar ook aan de

kwaliteit van het ingezamelde en gerecyclede materiaal. Ook kan er beleid worden

ontwikkeld om de vraag naar secundair materiaal te stimuleren. Instrumenten hiervoor zijn de eerdergenoemde differentiatie van bijdragen, financiering van innovaties in de recyclingsector, of belastingen op het gebruik van nieuw materiaal.

• Een uitbreiding van UPV naar andere productgroepen aan het einde van hun levensduur die gemakkelijk kunnen worden gescheiden en die momenteel hoge inzamelingskosten en/of hoge milieurisico’s met zich meebrengen, zou zinvol zijn. Naast meubels, textiel en matrassen zouden verlopen medicijnen een prominente kandidaat zijn voor een toekomstige UPV-regeling.

• Bij het ontwerpen van een UPV-regeling is het belangrijk om rekening te houden met ander (gemeentelijk, nationaal en Europees) afvalbeleid en de effecten daarvan op het gedrag van producenten en consumenten.

• De data over UPV-systemen schieten op dit moment tekort om goed inzicht te krijgen in de effecten hiervan op de welvaart. Meer transparantie, bijvoorbeeld over de kosten van deze systemen, is hiervoor vereist.