Rascal
Door: J.G. van den Bosch
De onzichtbare hand van
de Europese Unie
Een analyse van de Europeanisering van het
Nederlandse hoger onderwijsbeleid
De onzichtbare hand van de Europese Unie
Een analyse van de Europeanisering van het Nederlandse
hoger onderwijsbeleid
“Education is the passport to the future, for tomorrow belongs to
those who prepare it for today”
-
Malcolm X -
Naam: J.G. van den Bosch
Adres: Diephuisstraat 36, 9714 GX, Groningen
Studentennr.: 1529919
Email: J.G.van.den.Bosch@student.rug.nl
Telefoonnr.: 06-48561857
Vak: Masterscriptie IPE, LYX995M20
Scriptiebegeleider: Prof. Dr. J. van der Harst
Tweede beoordelaar: Drs. C.H. Horstmeijer
Declaration by candidate
DECLARATION BY CANDIDATE
I hereby declare that this thesis, “The invisible hand of the European Union. An analysis
of the Europeanization of the Dutch higher education policy”, is my own work and my
own effort and that it has not been accepted anywhere else for the award of any other degree or diploma. Where sources of information have been used, they have been acknowledged.
Name J.G. van den Bosch
Signature
Voorwoord
In het kader van de studie Internationale Betrekkingen en Organisatie begon ik een half jaar geleden met het schrijven van deze scriptie. Ik heb het ervaren als een proeve van bekwaamheid, het ‘kroonstuk’ op mijn studie en als de afsluiting van mijn studententijd. Alle kennis en vaardigheden die ik tijdens mijn opleiding heb mogen vergaren kwamen tezamen. Door mijn stage bij de afdeling Internationale Diensten van de Dienst Uitvoering Onderwijs – ook wel bekend als DUO – en deelname aan een cursus OCW-EU georganiseerd door het Instituut Clingendael raakte ik gefascineerd door het (hoger) onderwijsbeleid van de Europese Unie. Graag wilde ik mijn kennis op dit vlak uitbreiden en zo begon ik met veel enthousiasme aan dit onderzoek.
Gedurende het schrijven werd ik geconfronteerd met verschillende ups en downs. Grote stappen voorwaarts en sprankelende ideeën tegenover schrijfblokkades, heroverwegingen en vertwijfeling. De waardevolle feedback van mijn scriptiebegeleider professor Jan van der Harst hield mij op het juiste pad. Graag wil ik hem bedanken voor zijn opmerkingen, tijd en ideeën. Zonder zijn begeleiding had ik de scriptie niet in zijn bestaande vorm kunnen gieten. Daarnaast wil ik graag mijn dank uitspreken naar de Dienst Uitvoering Onderwijs, én dan in het bijzonder aan Arno Overmars mijn begeleider aldaar, en Dik van der Wal de manager van de afdeling Internationale Diensten. Zij hebben mij de faciliteiten geboden die het schrijven van deze scriptie een stuk prettiger maakten. Een fijne werkomgeving, informatie, structuur, inspiratie en waardevolle netwerkcontacten mochten daarin niet ontbreken.
Last but not least, wil ik mijn familie bedanken die mij op diverse manieren heeft ondersteund. Mijn ouders bij wie ik terecht kon voor een oppeppend praatje, een heerlijke maaltijd en die mij bovendien de mogelijkheid boden om te studeren. Mijn vriend die mijn gefrustreerde buien tolereerde, mij de tijd gunde om me volledig op mijn studie te storten en mij te allen tijde weer aan het lachen kreeg en mijn poesjes die mij voorzagen van de nodige knuffels.
Groningen, 03-03-2014
Inhoudsopgave
Lijst met afkortingen 2
Inleiding 3 1 Europeaniseringsbenadering en OMC 10 1.1 Bottom-up 10 1.2 Top-down 14 1.3 Geïntegreerde benadering 17 1.4 Toepassing 24 2 Het EU-onderwijsbeleid 26
2.1 Het Verdrag van Maastricht 26
2.2 Kennis is macht 30
2.3 De Lissabonstrategie 34
2.4 Onderwijs en opleiding 2020 39
3 Nederland en het EU-beleid 45
3.1 Goodness of fit 45
3.2 Bemiddelende (f)actoren 65
3.3 Belangenbehartiging – uploaden 75
Conclusie 80
Bibliografie 88
Lijst met afkortingen
BBP Bruto Binnenlands Product
BFUG Bologna Follow-Up Group
COREPER Comité van Permanente Vertegenwoordigers
CPB Centraal Planbureau
DG Directoraat-Generaal
ECTS European Credit Transfer System
EMU Europese Monetaire Unie
ENQA Europese Netwerk voor Kwaliteitsgarantie in het Hoger Onderwijs
EU Europese Unie
EUA Europese Universiteit Associatie
GBVB Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
IGC Intergouvernementele Conferenties
ISO Interstedelijk Studenten Overleg
Hof Europees Hof van Justitie
LPF Lijst Pim Fortuyn
LSVb Landelijke Studentenvakbond
MoMi Wet Modern Migratiebeleid
Neth-ER Netherlands House for Education and Research
NPM Nieuw Publiek Management
OMC Open Method of Coordination
OCW Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
SER Sociaal-Economische Raad
VSNU Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten
Inleiding
Het thema van dit onderzoek is het hoger onderwijsbeleid van de Europese Unie (hierna EU). Onderwijs wordt van oudsher beschouwd als een typisch nationale aangelegenheid, gelegen in de kern van de soevereine positie van de lidstaten. Toch lijkt de laatste decennia de vraag naar grensoverschrijdende coöperatie toe te nemen. Door de mondialisering van de arbeidsmarkt en de toenemende mobiliteit binnen Europa wordt het onderwijs, en dan voornamelijk het hoger onderwijs, meegezogen in een bredere internationaliseringstendens. Dit komt tot uiting in het groeiende aantal studenten dat een semester of een volledige studie in het buitenland volgt, de internationale elementen in curricula, opleidingen die steeds vaker volledig in het Engels worden gegeven en de
international classrooms.1 Om deze ontwikkeling optimaal te kunnen benutten moet het beleid van de lidstaten op elkaar worden afgestemd.2
Aanleiding
Hoewel de EU al sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw beleid voert op het onderwijs, zijn haar bevoegdheden beperkt. Het onderwijsbeleid is in essentie een nationale aangelegenheid. Dit houdt in dat het de EU, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, enkel is toegestaan een ondersteunende functie te vervullen. In het geval de lidstaten niet in staat zijn een doeltreffend beleid te voeren en voorts de EU daartoe beter in staat is, pas dan heeft de EU bevoegdheid om beleid te vervaardigen. Dit beleid moet voldoen aan de eisen van evenredigheid en proportionaliteit, daarnaast mag het niet verder gaan dan noodzakelijk. Bovenal is harmonisering en dus een alomvattend beleid uitgesloten.3 Dit veronderstelt beperkte mogelijkheden voor de EU om haar invloed op de lidstaten uit te oefenen. Echter, door de ontwikkeling van de ‘Lissabonstrategie’ en de ‘2020-strategie’ – deze worden later verder toegelicht – heeft het onderwijs een prominentere rol gekregen. Er werden onderwijsgerelateerde doelstellingen geformuleerd en de open method of coordination (hierna OMC) werd geïntroduceerd als middel van ‘zachte binding’. De OMC is een beleidsinstrument dat middels aanbevelingen en doelstellingen moet leiden tot de uitwisseling
1 Door inkomende studentenmobiliteit ontstaan zogeheten international classrooms; dit zijn onderwijsgroepen
bestaande uit studenten afkomstig uit verschillende landen
2 Tanja Börzel en Diana Panke, ‘Europeanization’, in Michelle Cini (red.) European Union Politics (Oxford, 3e
druk, 2010), p. 405-417.
3 Europa-nu, Onderwijs- en jeugdbeleid,
van ervaringen en best practices. De achterliggende gedachte is dat de methode resulteert in convergentie van nationale beleidsovertuigingen, harmonisatie is een stap te ver.
Probleemstelling
De OMC is een relatief nieuw instrument, de invloed van deze methode op de lidstaten is nog niet geheel inzichtelijk. Dit leidt tot de vraag of een niet-dwingend beleidsinstrument kan leiden tot Europese integratie. Indien dit inderdaad het geval is dan heeft de EU het laatste decennium, op een ondoorzichtige wijze, aan invloed gewonnen. Aangezien het een vrijwillige vorm van binding betreft, durven de staten namelijk meer toezeggingen te doen. Deze veronderstelling past binnen een bredere tendens waarin wordt gesproken van de ‘creeping competences’ van de Europese Commissie. Een toenemend aantal sceptische lidstaten, waaronder Nederland, veronderstelt dat de supranationale instellingen – de Europese Commissie, het Europees Hof van Justitie en het Europees Parlement – trachten hun bevoegdheden uit te breiden. Vanuit nationaal perspectief is dit een ongewenste ontwikkeling, die de soevereine positie mogelijk bedreigt. Vanuit Europees perspectief getuigt het van groeiende invloed op de lidstaten en daarmee een krachtiger wordende Unie die in toenemende mate onafhankelijk optreedt.
Onderzoeksvraag
De Europeaniseringsbenadering biedt een interessante ingang om deze tendens verder uit te diepen. De benadering veronderstelt een complexe interactie tussen de supranationale instituties die veelal het integratieproces aandrijven en de lidstaten en de Raad van Ministers, die afhankelijk van het beleidsthema en de nationale belangen, dit proces ondersteunen of belemmeren. Gezamenlijk zijn deze bottom-up en top-down facetten bepalend voor de mate van Europese integratie. Een uitspraak als ‘het is de schuld van Brussel’ gaat volgens deze visie niet op. De lidstaten implementeren niet passief het EU-beleid, maar zijn medeverantwoordelijk.4 Bovenstaande heeft geleid tot de volgende hoofdvraag:
‘In hoeverre kan de Europeaniseringsbenadering (top-down, bottom-up en de interactie hiertussen) een verklaring bieden voor de mate van integratie van het EU hoger onderwijsbeleid in de periode van 1992 tot heden, op basis van een casusstudie van Nederland?’
4
De beantwoording van deze vraag biedt inzicht in de mate van integratie, voorziet in een verklaring en identificeert de (f)actoren die het proces aandrijven of belemmeren.
Beperkingen
De brede tijdsspanne biedt gelegenheid om lange termijn interacties en beleidscycli tussen de EU en de lidstaten te analyseren. Tevens biedt het inzicht in de stappen en ontwikkelingen die zijn gezet in het EU-onderwijsbeleid. In 1992 werd het onderwijs – hoger en basis onderwijs – voor het eerst vastgelegd in het Verdrag van Maastricht. Met de opname in het verdrag werd uiting gegeven aan de relevantie die werd gehecht aan de ontwikkeling van het onderwijs in EU-verband, daarnaast vormde het artikel de basis voor samenwerking.5
Vanwege de vele aspecten van het EU-onderwijsbeleid en de beperkte omvang van dit onderzoek, wordt de analyse beperkt tot het hoger onderwijs. Het laatste decennium legt de Europese Commissie de nadruk op deze onderwijscategorie ter realisatie van een Europese kenniseconomie, die moet bijdragen aan duurzame economische groei en herstel van de economische crisis.6 De Commissie lijkt tevens op grond van deze kenniseconomie haar competenties te willen uitbreiden. Deze situatie biedt opening tot een interessante wisselwerking tussen enerzijds de belangen van de Commissie gelegen in uitbreiding van haar bevoegdheden en anderzijds de belangen van de lidstaten, gericht op behoud van de soevereiniteit. In het verlengde hiervan wordt een smalle definitie gehanteerd betreffende het onderwijsbeleid: het hoger onderwijs binnen de Europese Economische Ruimte.7
Door de toenemende mondialisering kan de internationale context van het onderwijs niet meer worden genegeerd. Dit geldt met name voor een kleine open economie als Nederland. Nederland is van oudsher gericht op het buitenland. Een internationale oriëntatie is noodzakelijk gezien de geografische ligging en economische bedrijvigheid. Dit geldt ook voor
5 Europa.nu, Onderwijs- en jeugdbeleid,
www.europa-nu.nl/id/vg9pjpilytz0/onderwijs_en_jeugdbeleid?layout=print Luce Pépin en Hywel Ceri Jones, The History of
European Cooperation in Education and Training, Europe in the Making – an Example, (Luxemburg: Office for
Official Publication of the European Communities, 2006), p. 17.
6 Europese Commissie, Educatie en Training Monitor 2012, SWD(2012) 373 final, (Straatsburg: 2012), p. 5.
Europese Commissie, Mededeling: Een andere kijk op onderwijs: investeren in vaardigheden voor betere
sociaal economische resultaten, COM(2012) 669 final, (Straatsburg: 2012), p. 2-3.
7 De Europese Economische Ruimte, ook wel EER genoemd, wordt gevormd door de Europese Unie en drie van
het onderwijs.8 Afstemming van het nationale beleid met andere EU-lidstaten lijkt voor Nederland dan ook essentieel om belemmeringen in bijvoorbeeld de internationale studentenmobiliteit te voorkomen. Daarnaast heeft Nederland altijd een duidelijke rol gespeeld in de EU. Enerzijds als medeoprichter, anderzijds als land dat het EU-beleid over het algemeen keurig implementeerde. In de journalistiek wordt Nederland ook wel omschreven als het ‘braafste jongetje van de klas’. De laatste jaren lijkt de regering echter een andere houding aan te nemen. Vanuit de politiek zijn sceptische geluiden hoorbaar als ‘de EU kost te
veel’ en wellicht het meest populair ‘het moest van Brussel’.9 Al met al lijken de nationale belangen sinds de economische crisis zwaarder te zijn gaan wegen. Daarnaast hamert het Nederlandse kabinet Rutte-II (geïnstalleerd in november 2012) – evenals voorganger Rutte I (2010-2012) – op bezuinigingen, waar ook de onderwijssector niet onaangetast lijkt uit te komen. Deze geografische facetten en veranderende houding maken Nederland een uitermate geschikte casus voor dit onderzoek.
Theoretisch kader
Het onderzoek vindt plaats vanuit de Europeaniseringsbenadering. Er zijn drie verschillende versies van Europeanisering, te weten bottom-up, top-down en tot slot een derde methode die deze twee visies poogt te verenigen, ook wel bekend als de geïntegreerde benadering. Deze versies worden alle drie toegepast om tot een diepgaande analyse te komen. De bottom-up versie onderzoekt hoe lidstaten en andere nationale actoren het EU-beleid, de politiek en de Europese bestuursvorm pogen te beïnvloeden en veronderstelt dat beleid niet passief wordt geïmplementeerd. De benadering richt zich op de belangenbehartiging van de lidstaten; het
‘uploaden’ van belangen. Het top-down perspectief hanteert een tegenovergestelde
benadering en analyseert hoe de EU de nationale instituties, processen en politieke uitkomsten vormt of beïnvloedt. In deze visie is het van belang óf en hóe staten EU-beleid ‘downloaden’ c.q. implementeren, met veelal een wijziging in het nationale beleid tot gevolg. Tot slot de geïntegreerde benadering, deze visie combineert het up- en downloaden door lange termijn beleidsinteracties tussen de EU en de lidstaten te analyseren. De benadering stelt dat lidstaten het Europese beleid niet passief implementeren, maar juist pogen dit beleid, de instituties en processen proactief vorm te geven. Met andere woorden er vindt een wisselwerking plaats
8 Onderwijsraad, Internationalisering en Europa,
http://www.onderwijsraad.nl/dossiers/internationalisering-en-europa/item4648
9 Servaas van der Laan, Kabinet en Oppositie Klem,’6 Miljard Moet van Brussel’, (Elsevier.nl, 2013),
http://www.elsevier.nl/Politiek/nieuws/2013/9/Kabinet-en-oppositie-klem-6-miljard-moet-van-Brussel-1374931W/ E.J. Bron, Kostenexplosie: 350 Miljoen Euro voor EU-paleis in Brussel, (Wordpress.com, 2013),
tussen de lidstaten en de EU, welke bepalend is voor de uitkomst van het beleid.10 Juist de combinatie van deze perspectieven maakt de Europeaniseringsbenadering geschikt.
Methodiek en literatuur
Betreffende de methodiek is gekozen voor een diepgaande casusstudie. Deze vorm van onderzoek biedt de gelegenheid om gedetailleerd op de nationale situatie en op de bottom-up facetten in te gaan. Dit lijkt gezien de toepassing van de Europeaniseringsbenadering en de beperkte omvang van dit onderzoek de juiste methode. De benadering kent juist zijn waarde door het oog voor detail en zijn realistische afspiegeling van de werkelijkheid. De analyse wordt in het verlengde hiervan gebaseerd op een grondige literatuurstudie. Er is reeds verscheidene literatuur over de Europeaniseringsbenadering verschenen, maar deze literatuur is (nog) niet eenduidig over de betekenis en consequenties van het concept, hetgeen tevens de verschillende versies verklaart. De benadering wordt daarom aan de hand van de visies van verscheidene auteurs uitgewerkt tot een consistent geheel en er wordt mede om die reden extra aandacht besteed aan de conceptualisering van de term. Voor de literatuurstudie wordt gebruik gemaakt van zowel primaire als secundaire bronnen; wetgeving, groenboeken en academische literatuur. Daarnaast worden interviews gehouden met ‘experts’ op het gebied van onderwijsbeleid om een dieper inzicht te verwerven en achterliggende gedachtes en motivaties te ontrafelen.
Wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek levert door zijn fundering in de Europeaniseringsbenadering een bijzondere bijdrage aan het wetenschappelijke debat over het EU hoger onderwijsbeleid. Ten eerste voorziet de benadering door zijn verschillende analyseniveaus – nationaal en EU – in een vernieuwende blik op de ontwikkelingen en tendensen in dit beleid. De meer traditionele benaderingen veronderstellen dat beleid simpelweg door de lidstaten wordt geïmplementeerd, deze veronderstelling negeert de invloed die de lidstaten uitoefenen op het EU-beleid en de nationale (f)actoren die bepalend zijn voor het downloaden. In dit onderzoek staat deze wisselwerking tussen de EU en lidstaten juist centraal, deze visie kan tot nieuwe verklaringen leiden over het integratieproces. Daarnaast vinden de meeste onderzoeken naar het EU hoger onderwijsbeleid plaats vanuit historische perspectieven, hetgeen veelal resulteert in beschrijvingen in plaats van nieuwe bevindingen.
10
Ten tweede worden in de casusstudie niet alleen de economische belangen geanalyseerd, maar tevens de sociologische aspecten – cultuur en ideeën – die van invloed zijn op het nationale beleid. Er wordt met andere woorden gekeken naar de relatie tussen de in het Nederlandse onderwijsveld heersende tradities en het EU-beleid. Een gebied dat in de discussie over het EU hoger onderwijsbeleid nog onderbelicht is. Nederland is binnen dit kader een interessante casus gezien het moderne hoger onderwijsstelsel en in het verlengde hiervan de voorbeeldfunctie die het vervult in EU-verband.
Ten derde biedt de Europeaniseringsbenadering de mogelijkheid de invloed van niet-bindende instrumenten te meten, de OMC kan hier tevens onder worden geschaard. De precieze implicaties van dit instrument zijn nog niet volledig uitgekristalliseerd en zeker niet op het onbelichte thema hoger onderwijs. De OMC behoeft aandacht aangezien zij wellicht, op een onopgemerkte wijze, kan leiden tot een sterker wordende Unie door een proces van toe-eigening van bevoegdheden door de Commissie. Formeel gezien hebben de lidstaten op het onderwijs geen bevoegdheden aan de EU overgedragen en schuwen zij zelfs dit te doen. Feitelijk is er geen EU-onderwijsbeleid, maar hoe kan het dat hier toch steeds meer sporen van te zien zijn? Kunnen we wellicht spreken van een onzichtbare EU-hand, vermomd in het kostuum van de OMC?
Verwachting
De verwachting is dat de beleidscompetenties van de EU, ondanks een krachtige strategie ten aanzien van de onderwijssector en een ijverig streven de Europese economie te herstellen door middel van een ambitieus onderwijsbeleid, zeer beperkt zijn toegenomen. Een diepere verklaring voor dit fenomeen is gelegen in de visie dat het onderwijsbeleid een nationale aangelegenheid is en dat een overdracht van competenties op dit terrein ten koste gaat van de soevereine positie van de lidstaten. Deze situatie wordt naar verwachting versterkt door een hoge druk op de lidstaten om te herstellen van de economische malaise. Met als consequentie dat de lidstaten zich voornamelijk op hun eigen situatie richten, waarbij aan een ‘hoger’ doel als Europeanisering en een eenduidig Europees onderwijsbeleid geen directe prioriteit wordt gegeven.
Indeling in hoofdstukken
in kaart. Er wordt getracht de top-down en bottom-up visies te verenigen in een coherent model geschikt om de Europeanisering van het hoger onderwijs te onderzoeken. Er wordt extra aandacht besteed aan de definiëring van de benadering aangezien hier in de literatuur verscheidene visies over bestaan. Daarnaast wordt omschreven hoe het model wordt toegepast.
In het tweede hoofdstuk wordt de ontwikkeling van het EU-onderwijsbeleid geanalyseerd vanuit de top-down Europeaniseringsbenadering in de periode van 1992 tot op heden. Er wordt onderzocht in hoeverre kan worden gesproken van integratie en de verschillende (f)actoren die volgens de benadering het integratieproces aanwakkeren of juist belemmeren worden geïdentificeerd. Het blijkt echter in de praktijk dat het zeer moeilijk is de top-down en
bottom-up facetten geheel gescheiden van elkaar te behandelen, toch wordt gepoogd dit ten
behoeve van de structuur van het onderzoek zo consistent mogelijk te doen, zonder de realiteit aan te tasten. De analyse voorziet in een weergave van het integratieproces en de rol die de EU-instituties hier in hebben gespeeld.
In hoofdstuk drie wordt de casus Nederland behandeld. Er wordt onderzocht in hoeverre de Nederlandse regering en andere nationale actoren en factoren de Europeanisering van de onderwijssector beïnvloeden. De focus ligt hierbij voornamelijk op de recente ontwikkelingen aangezien het tijd kost om beleid te implementeren en het daarnaast de momentele ‘eindstand’ van het integratieproces betreft. Om een antwoord op deze deelvraag te kunnen geven wordt eerst het downloaden van het EU-beleid onderzocht. Vanuit het top-down perspectief wordt geanalyseerd in hoeverre het Nederlandse beleid overeenstemt met het EU-beleid, daarnaast worden de belanghebbende actoren en mogelijk belemmerende factoren voor integratie geïdentificeerd. Aan de hand van deze bevindingen wordt vanuit het bottom-up perspectief onderzocht in hoeverre de Nederlandse regering en andere belanghebbende actoren actief zijn in het uploaden van hun belangen en het EU-beleid beïnvloeden.
In de conclusie worden de algemene bevindingen gepresenteerd en wordt de relatie tussen de
top-down en bottom-up benadering gelegd om inzicht te bieden in de interactie tussen de EU
1
Europeaniseringsbenadering en OMC
Ondanks stijgende populariteit blijft Europeanisering een betwiste benadering. Theoretici zijn het oneens over de kernwaarden van het model. Discussies worden gevoerd over de essentie van de benadering; moet onderzoek plaatsvinden vanuit een top-down of bottom-up perspectief. Daarnaast is er de kwestie over de toepassing van het later toe te lichten fit-misfit model. Grondlegger Claudio Radaelli stelt dat de benadering ondanks deze tegenstrijdigheden haar waarde heeft bewezen.11 We moeten ons volgens hem buiten het conceptuele debat begeven in plaats van telkens nieuwe definities in het leven roepen. Voorwaarde hiervoor is een nauwkeurige definiëring.12 Dit hoofdstuk voorziet daarom in een analyse van de
bottom-up en top-down benaderingen en brengt de interactie tussen deze twee perspectieven in kaart.
Per benadering worden de basisbeginselen uiteengezet, gebaseerd op het hoofdstuk ‘Europeanization’ van Tanja Börzel en Diana Panke uit het boek ‘European Union Politics’.13 Ten behoeve van een objectieve analyse en wegens het ontbreken van een breed gedragen definitie van Europeanisering, worden de paragrafen aangevuld met visies van verschillende auteurs. Tot slot wordt toegelicht hoe de benadering wordt toegepast.
§ 1.1 Bottom-up
De bottom-up benadering analyseert hoe nationale regeringen en andere belanghebbende actoren het EU-beleid, de politiek en de instellingen beïnvloeden. Dit wordt het ‘uploaden’ of behartigen van belangen genoemd. Het wordt ook wel beschouwd als de meer traditionele benadering gezien de fundamenten gelegen in het intergouvernementele paradigma. Volgens het intergouvernementalisme hebben de lidstaten in een organisatie als de EU de uiteindelijke besluitvormingsmacht. Het benadert Europese probleemstellingen daarom vanuit een nationaal perspectief. De bestaande literatuur voorziet in relatief weinig analytische middelen om het bottom-up proces te bestuderen. Er wordt verondersteld dat staten proberen de EU-agenda vorm te geven en dat ze beleid pogen te beïnvloeden om de kosten van implementatie, ook wel de transactiekosten genoemd, te minimaliseren. Deze strategie kan resulteren in
11 Italiaan Claudio Radaelli is professor in de politieke wetenschappen. Heeft een Jean Monnet Chair in Europees
publiek beleid en is directeur van het Centrum voor Europees bestuur.
12 Claudio M. Radaelli, ‘The Europeanization of Public Policy’, in Kevin Featherstone and Claudio M. Radaelli
(red.) The Politics of Europeanization, (Oxford, 2003), p. 27-56; alhier p. 27-30.
13 Börzel en Panke, ‘Europeanization’, p. 405-417. Börzel is een Duitse academica, Jean Monnet Chairholder en
vertragingstactieken of veto’s om een Europees voorstel te verhinderen. Dit heeft als consequentie dat er verschillende vormen van nationaal beleid worden ontwikkeld, ook wel
‘patchwork’ genoemd. Het is namelijk onwaarschijnlijk dat één staat het beleid zal
‘domineren’. Om de situatie verder te compliceren wordt bottom-up Europeanisering gevoed door twee stromingen, namelijk het rationalisme en constructivisme.14
Rationalisme
Het rationalisme veronderstelt dat actoren vaste, vooraf gedefinieerde, belangen hebben, welke ze pogen te realiseren door gebruik van machtsbronnen. Onder deze bronnen worden economische middelen en/of stemmen in de Raad van Ministers verstaan. De benadering veronderstelt dat Europese integratie gunstig kan zijn voor nationale regeringen, aangezien de EU als neutraal onderhandelingsplatform dient. Hetzelfde geldt voor nationale belangengroepen of lobbyorganisaties. De op Europees niveau georganiseerde non-gouvernementele organisaties werden aanvankelijk relatief zwak en ineffectief bevonden. Deze veronderstelling moest later worden bijgesteld. Gelijktijdig met de ontwikkeling van de EU-bestuurslaag namen de invloed en activiteiten van deze lobbyorganisaties toe. Voor de beleidsthema’s met een sterke nationale traditie, zoals het onderwijs, gold dit echter niet. Deze thema’s waren voornamelijk binnenlands georganiseerd, hetgeen een sterke lobby op EU-niveau minder gewenst en effectief maakte.15 Op grond van deze veronderstelling wordt daarom beperkt aandacht besteed aan deze Europees georganiseerd belangengroepen.
Volgens het rationalisme zijn staten met veel stemmen in de Raad van Ministers en onderhandelingsmacht beter in staat om het EU-besluitvormingsproces te beïnvloeden, dan staten met een kleiner aantal stemmen en minder economische macht. Dit is met name het geval wanneer het betreffende beleidsthema van specifieke relevantie is voor de lidstaat en als coalities kunnen worden gevormd door concessies te doen of door politieke dreiging. Kortom, indien een lidstaat het beleidsthema relevant vindt en onderhandelingsmacht heeft is de kans groot dat de nationale regering het besluitvormingsproces probeert te beïnvloeden. Hieruit
14 Börzel en Panke, ‘Europeanization’, p. 406, 412. Paolo Graziano en Maarten P. Vink, ‘Challenges of a New
Research Agenda’, in Paolo Graziano en Maarten P. Vink (red.) Europeanization, New Research Agendas (New York: Palgrave Macmillan, 2008), 3-22; alhier p. 4. Georg Menz, The Political Economy of Managed Migration,
Nonstate Actors, Europeanization, and the Politics of Designing Migration Policies, (New York: Oxford
University Press, 2009), p. 13-14.
15
voortvloeiend ligt de focus voornamelijk op economische macht, nationale belangen en strategische onderhandelingen.16
Constructivisme
Het constructivisme daarentegen veronderstelt dat actoren openstaan voor overtuigende argumenten. Ze zijn flexibel evenals hun voorkeuren. Constructivisten leggen de nadruk op de procedurele regels van het besluitvormingsproces en hechten meer waarde aan relatieve stemmacht. Ze veronderstellen dat het aantal stemmen in de Raad van Ministers een belangrijk element is in de onderhandelingen, maar de uitkomsten niet bepaalt. In de loop der jaren heeft zich in de EU-besluitvorming een consensusnorm ontwikkeld; deze is niet formeel vastgelegd, maar beheerst wel degelijk het gedrag van de lidstaten. De staten pogen zoveel mogelijk gezamenlijk besluiten te nemen, officiële stemmingen zijn daardoor vaak onnodig.17
Beleid krijgt zijn vorm door onderhandelingsprocessen tussen de lidstaten, waar ook supranationale instituties als de Commissie, in groeiende mate het Europees Parlement en eveneens kennisgemeenschappen aan deelnemen. Overtuigende argumenten bepalen de belangen en de uitkomsten in plaats van economische macht. Dit veronderstelt dat staten succesvoller zijn in het vormen van beleid indien hun argumenten overeenstemmen met de overtuigingen en normen van andere actoren. Overtuigingskracht als machtsbron. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (hierna COREPER). COREPER heeft een voorbereidende functie. Alvorens een voorstel van de Commissie in de Raad van Ministers wordt behandeld wordt het eerst voorgelegd aan het Comité. Nationale standpunten worden bepaald en er wordt getracht overeenstemming te bereiken. COREPER is een forum voor dialoog waar visies kunnen worden neergelegd. Kleinere lidstaten kunnen binnen dit orgaan hun mening laten tellen. Ideeën, normen en waarden zijn volgens politiek wetenschapper Craig Parsons cruciaal in het maken van beleidskeuzes, meer dan economische macht. Visionaire ideeën hebben geleid tot de EU van vandaag.18
16 Börzel en Panke, ‘Europeanization’, p. 412. James Caporaso, ‘The Three Worlds of Regional Integration
Theory’, in Paolo Graziano en Maarten P. Vink (red.) Europeanization, New Research Agendas, p. 23-34; alhier p. 24-25.
17
Börzel en Panke, ‘Europeanization’, p. 413-414.
18 Ibid., p. 413-414. Mette Eilstrup-Sangiovanni (red.), Debates on European Integration, A Reader, (Palgrave
Macmillan, 2006), p. 398. Europa-Nu, COREPER I, (2013),
Volgens Börzel en Panke zijn het rationalisme en constructivisme niet wederzijds exclusief, maar vullen ze elkaar aan. Middels empirisch onderzoek is geconstateerd dat lidstaten soms met elkaar onderhandelen op basis van machtsbronnen en in andere gevallen meer via een consensusgefundeerde methode besluiten nemen. Gezamenlijk vormen ze een breder spectrum van de realiteit.19 Georg Menz geeft de volgende overkoepelende definitie van
bottom-up Europeanisering:20
‘…processes at the EU level that (a) aim to influence other governmental actors, (b) diffuse one’s own agenda and preferences to other actors, (c) color, shape, modify, influence, or even dominate to varying degrees emerging EU formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, and shared beliefs and norms by making use of formal and informal EU venues, themselves influenced by national patterns and traditions of regulation in the relevant policy domains and the interaction of national governmental actors and nongovernmental actors.’21
Menz stelt dat EU-processen worden beïnvloed door de omstandigheden in de lidstaten. Nationale tradities en beleid zijn bepalend voor de standpunten van de lidstaten. In het verlengde hiervan worden op Europees niveau debatten en gesprekken gevoerd. Nationale belangen worden behartigd en voorkeuren verspreid. Gezamenlijk bepalen deze facetten het EU-beleid en kunnen zij leiden tot aanpassing van normen, waarden en overtuigingen.
De eerste integratietheorieën zijn gefundeerd in klassieke internationale betrekkingen studies. De EU was nog onvoldoende gedefinieerd om een uitgangspunt van analyse te vormen. Vanaf eind jaren tachtig van de vorige eeuw kwam hier verandering in door de toenemende Europese integratie. Dit leidde tot nieuwe inzichten en de introductie van de top-down benadering. De EU functioneerde zelfstandiger dan voorheen en de lidstaten committeerden zich aan het beleid. Een supranationale laag vormde zich. De EU was nu een quasi-autonoom niveau van analyse. De deur naar de bottom-up benadering bleef echter openstaan.22
19
Börzel en Panke, ‘Europeanization’, p. 416-417.
20 Georg Menz doceert politieke economie aan het Goldsmiths College, Universiteit van Londen. Hij is
gespecialiseerd in migratiewetgeving en de effecten van Europeanisering.
21 Menz, ‘The Political Economy of Managed Migration’, p. 83. 22
§ 1.2 Top-down
Volgens Börzel en Panke verwijst het top-down perspectief naar de invloed van de EU op nationale instituties, processen en de politiek van de lidstaten. Hoe, en of, beleid wordt geïmplementeerd door de lidstaten, ook wel ‘downloaden’ genoemd. Top-down benaderingen veronderstellen dat de EU veranderingen in nationaal beleid, politieke processen en instituties teweeg kan brengen wanneer Europese ideeën en normen zich onderscheiden van nationaal bestaande gebruiken. Het leidt tot verandering indien de afwijking leidt tot materiële kosten of als het collectief gedeelde kennis of overtuigingen doet wankelen. EU-beleid en instituties zijn een constante aanleiding voor nationale aanpassing.23
De implicaties voor het nationale beleid zijn volgens Kevin Featherstone, redacteur en auteur van het boek ‘The Politics of Europeanization’, van dynamische kwaliteit.24 Ze zijn niet noodzakelijkerwijs permanent of onomkeerbaar. Top-down Europeanisering vindt plaats op een geleidelijke en onregelmatige wijze. Het effect verschilt per lidstaat, of zelfs per regio, en tijdsperiode. Deelname aan deze Europese processen kan echter wel leiden tot beleidsconvergentie of het spiegelen van gedrag. Ongemerkt ontstaan gemeenschappelijke normen die leiden tot herdefiniëring van nationaal beleid en gedrag. Volgens Featherstone blijft het gecompliceerd om Europeanisering aan te wijzen als oorzaak van verandering. Vaak ontbreekt het bewijs dat B het gevolg is van A. Daarnaast is het mogelijk dat EU-beleid geen of een beperkt effect heeft op het nationale niveau door het ontbreken van een relatie tussen de daadwerkelijke aanpassingsdruk en de waargenomen druk.25 In de top-down benadering bestaat tevens een tweedeling in de literatuur. Beide visies stellen dat instituties van invloed zijn op het downloaden, ze verschillen echter in hun mening over de precieze effecten.26
Rationele keuze institutionalisme
De rationele keuzebenadering veronderstelt dat de EU aanpassing faciliteert door nieuwe mogelijkheden te bieden aan nationale actoren. De logica is gestoeld op het principe ‘Het doel
heiligt de middelen’. Met andere woorden indien de gevolgen ‘goed’ zijn dan geldt hetzelfde
voor het middel. Staten zijn winstmaximaliserende actoren die hun bronnen c.q. macht
23 Börzel en Panke, ‘Europeanization’, p. 406.
24 Kevin Featherstone en Claudio M. Radaelli (red.), The Politics of Europeanization, (Oxford, 2003).
Featherstone en Radaelli hebben zich gespecialiseerd in (top-down) Europeanisering. Ze hebben samen een onderzoekseenheid Europeanisering opgezet aan de University of Bradford, hetwelk dient als forum.
25 Kevin Featherstone, ‘Introduction: In the Name of ‘Europe’, in Kevin Featherstone and Claudio M. Radaelli
(red.) The Politics of Europeanization, (Oxford, 2003) p. 3-26; alhier p. 11-13.
26
maximaliseren, gebaseerd op gegeven, vaste en geordende voorkeuren. Ze strepen de voor- en nadelen tegen elkaar weg en anticiperen op het gedrag van andere actoren. Europeanisering is dan een politieke kansstructuur die actoren in extra mogelijkheden voorziet of hen juist belemmert. In het geval de EU-normen of het beleid afwijken van de situatie in de lidstaten, ook wel misfit of goodness of fit genoemd, ontstaat er op nationaal niveau aanpassingsdruk. Hoe groter de misfit des te hoger de druk. Het downloaden van het beleid of de normen is afhankelijk van kosten-batenanalyses.27
Volgens Featherstone biedt het Europese niveau de lidstaten verschillende kansen. Ten eerste kunnen regeringen profiteren van de verplichtingen die zijn verbonden aan EU-wetgeving. Op deze wijze kunnen bepaalde nationale keuzes worden verklaard en gerechtvaardigd door naar het EU-beleid te verwijzen. Ten tweede stelt hij dat er onderscheid kan worden gemaakt in de relatieve invloed op het onderhandelingsproces en de uitkomsten. Ondanks dat staten het beleid actief beïnvloeden verwijzen zij voor het resultaat toch veelal naar de EU; ‘Wij’ voeren het beleid alleen maar uit, het is de schuld van Brussel. Ten derde kan EU-wetgeving beperkingen opleggen die intensieve nationale hervormingen voorkomen of juist ondersteunen. Europeanisering leidt dus tot een herverdeling van kansen, of macht, van nationale actoren. Sterk contesterende belangen of een krachtige oppositie kunnen actoren hinderen in het profiteren van deze kansen.28
Sociologisch institutionalisme
Het sociologisch institutionalisme hecht meer waarde aan de invloed van heersende ideeën en normen. De basis van dit perspectief is gelegen in de logica van geschiktheid. Deze stelt dat actoren worden geleid door collectief gedeeld begrip van wat sociaal geaccepteerd gedrag is. Dit collectieve begrip beïnvloedt wat actoren definiëren als hun doelen en wat ze zien als gepaste actie. In tegenstelling tot winstmaximaliserend gedrag pogen actoren te voldoen aan sociale verwachtingen. Vanuit dit perspectief kan Europeanisering worden begrepen als de ontwikkeling van nieuwe (EU) regels, normen en betekenisstructuren die van invloed zijn op het nationale handelen.29 Misfit alleen is echter onvoldoende voor nationale verandering. De aanwezigheid van ‘norm entrepreneurs’ – kennisgemeenschappen of lobbyorganisaties – is
27 Ibid., p. 409. Tanja A. Börzel en Thomas Risse, ‘Conceptualizing the Domestic Impact of Europa’, in Kevin
Featherstone and Claudio M. Radaelli (red.) The Politics of Europeanization, (Oxford, 2003), p. 57-82; alhier p. 61-64.
28 Featherstone, ‘Introduction: In the Name of ‘Europe’’, p. 8-9. Börzel en Risse, ‘Conceptualizing the Domestic
Impact of Europa’, p. 58.
29
tevens vereist. Norm entrepreneurs socialiseren nationale actoren, ze overtuigen ze van nieuwe normen en regels van geschikt gedrag. Dit leidt tot het herdefiniëren van belangen en identiteiten en daarmee tot veranderingen in de nationale situatie.30 Voor lobbyorganisaties biedt misfit mogelijkheden om het gesprek te openen en legitimeert het acties om deze situatie ongedaan te maken. De EU is dan een referentiepunt voor actie. Volgens Featherstone worden culturele normen, waarden, identiteiten en patronen op deze wijze verspreid. De ontwikkeling van een Europese cultuur. De top-down sociologische benadering kan een verklaring bieden in veranderingen van de politieke cultuur, als ook het uitblijven hiervan ondanks de misfit.31
Definitie en model voor analyse
Featherstone en Radaelli doen een voorstel voor samenvoeging van deze benaderingen. Het eerste element dat moet worden bestudeerd is het onderscheid – of juist de overeenkomst – van Europese en nationale normen en wetgeving; de ‘goodness of fit’. In de tweede stap worden de twee vormen van institutionalisme toegepast. De rationele benadering ter bestudering van de machtsverdeling tussen de lidstaten en invloed van nieuwe kansstructuren. Het sociologisch institutionalisme, dat dicht aanligt tegen het sociaal constructivisme, analyseert de invloed van Europese normen en instituties op het gedrag van de lidstaten en de aanwezigheid van norm entrepreneurs. Volgens Radaelli vullen de perspectieven elkaar aan en geven ze een realistisch beeld van de werkelijkheid. Misfit alleen geeft onvoldoende grond voor nationale aanpassing. Onderscheid met bijvoorbeeld een Europese norm leidt niet automatisch tot de overtuiging dat de nationale situatie moet worden aangepast. Dit vereist een verandering in de cognitieve processen, een verandering van de denkwijze, hetgeen kan worden bewerkstelligd door het voeren van nationale debatten. De EU kan binnen deze processen een stimulerende rol vervullen door beleidsthema’s ter sprake te brengen.32 Radaelli geeft voor deze afgebakende benadering van top-down Europeanisering de volgende definitie:
‘Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and
informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU public policy
30 Ibid., p. 409-410.
31 Featherstone, ‘Introduction: In the Name of ‘Europe’, p. 5-6. 32
and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures, and public policies.’33
De definitie bevat de essentie van het veranderingsproces, dat wordt geïnitieerd door de EU. Nieuwe normen en ideeën worden eerst ontwikkeld en vertaald in beleid en politiek op EU niveau, daarna worden ze geïncorporeerd in de nationale tradities en het beleid. De definitie beperkt zich niet tot de bindende maatregelen, maar richt zich tevens op de ‘vrijwillige’ processen – dus ook op OMC – waaraan de lidstaten worden onderworpen.34
§ 1.3 Geïntegreerde benadering
Enkele theoretici veronderstellen dat een geïntegreerde benadering, een combinatie van
top-down en bottom-up, een realistischer beeld van de werkelijkheid toont. Volgens Maarten Vink
en Paolo Graziano behelst Europeanisering meer dan alleen onderzoek naar de implementatie van Europees beleid. Er moet tevens aandacht uitgaan naar de resultaten van beleid en de effectiviteit van belangenbehartiging.35 Dit veronderstelt dat het nationale niveau zowel het startpunt als eindpunt is. De lidstaten proberen het EU-beleid proactief vorm te geven om transactiekosten te minimaliseren. Het uploaden is daarom van directe invloed op het later te
downloaden beleid.36 Een pure top-down benadering negeert de invloed van nationale actoren,
terwijl Europese integratie juist tot een hernieuwde tendens in belangenbehartiging leidt door het creëren van nieuwe kansstructuren.37 De definitie van deze geïntegreerde benadering luidt:
‘Europeanisering is een EU-proces waarbinnen wetgeving, procedures, beleid, gewoonten en gedeelde waarden en normen worden (a) ontwikkeld, (b) verspreid en (c) geïnstitutionaliseerd. Deze processen worden gevoed door EU-instellingen en nationale actoren. De lidstaten en andere nationale belanghebbende actoren proberen deze processen vorm te geven door (a) andere actoren te beïnvloeden, (b) door de eigen voorkeuren te verspreiden en (c) het beleid te vormen, met het doel de transactiekosten van het later te implementeren beleid te minimaliseren. Na institutionalisering op EU niveau worden de
33
Radaelli, ‘The Europeanization of Public Policy’, p. 30.
34 Ibid., p. 31-34.
35 Maarten Vink is een Nederlands academicus in de politieke wetenschappen. Hij heeft zich gespecialiseerd in
Europese politiek en was tot voor kort een Jean Monnet Fellow bij het Robert Schuman Centre for Advanced Studies. Italiaan Paolo Graziano is professor beleidsanalyse en publiek management. Zijn interesse ligt op het gebied van Europeanisering en Europese integratie.
36 Graziano en Vink, ‘Challenges of a New Research Agenda’, p. 8-10.
37 Menz, The Policial Economy of Managed Migration, p. 14-15, 80. Börzel en Panke, ‘Europeanization’, p.
processen geïntegreerd in nationale gesprekken, identiteiten politieke structuren en publiek beleid.’38
De definitie is gebaseerd op het begrip van Europeanisering als institutionalisering en een interactief proces, in plaats van een geautomatiseerde, eenduidige, reactie op de EU. Het bevat elementen van zowel de top-down als de bottom-up benadering. Op deze wijze gedefinieerd dient Europeanisering meerdere doelen. Ten eerste benadrukt zij de rol van de Europese politiek en instituties als een onafhankelijk variabele in het nationale beleid. Ten tweede refereert zij aan de Europese integratieprocessen, die leiden tot aanpassing van de nationale structuren. Ten derde gaat zij terug naar de oorsprong van het Europese integratieproces, aangedreven door nationale en supranationale actoren.
Enkele kritische noten
Een terugkerend probleem bij de definiëring van Europeanisering is de geografische reikwijdte. Beperkt de benadering zich tot de invloed van de EU of omvat ze tevens Europese samenwerkingsverbanden plaatsvindend buiten de EU-context? Volgens Radaelli en Pasquier is het onmogelijk om het gebied te definiëren. Onderzoekers zijn in verschillende problemen geïnteresseerd, wat leidt tot diverse ideeën en bovenal benaderingen. Een eenduidig begrip van de reikwijdte kan leiden tot een beperking van het aantal geschikte thema’s. Het is volgens hen daarom voldoende om per individueel geval het begrip nader af te bakenen. Ten behoeve van het bevoegdhedenvraagstuk in dit onderzoek wordt de term beperkt tot de EU.39
Een ander discussiepunt is dat sommige auteurs Europeanisering gelijk trekken met convergentie. Maar zoals eerder opgemerkt heeft Europeanisering niet noodzakelijkerwijs een homogeniserend effect. De EU creëert verschillende kansstructuren, waarop de ene lidstaat meer zal anticiperen dan de andere. Een nieuw voorstel kan voor land A positief zijn passend in de huidige situatie, maar kan van land B een complete transformatie verlangen. Nationale instituties kunnen resulteren in divergerende uitkomsten. Dit betekent echter niet dat Europeanisering convergentie niet kan inleiden. In dit onderzoek wordt veronderstelt dat Europeanisering geen synoniem is voor convergentie, maar de mogelijkheid hiertoe wordt
38 Caporaso, ‘The Three Worlds of Regional Integration Theory’, p. 27.
39 Claudio M. Radaelli en Romain Pasquier, ‘Conceptual Issues’, (red.) Europeanization, New Research
niet uitgesloten.40 Een derde ‘probleem’ is de meetbaarheid van Europeanisering. Kan worden gemeten waar een lidstaat geëuropeaniseerd is en waar niet? Volgens Radaelli en Pasquier is dit zeker mogelijk, maar is dit zeer complex aangezien het een proces betreft. Identificatie van de indicatoren is daarom zeer relevant. Wat zijn de drijfveren voor Europeanisering en hoe moet dit proces worden benaderd.41 Bovenstaande kritiek vormt geen verwerping van de benadering, maar vraagt om een onderbouwd model.
Het drie stappen model
Het basismodel, gebaseerd op bovenstaande paragrafen en op Caporaso’s schema, veronderstelt dat Europese integratie mede wordt gevormd door nationale actoren. Nieuw EU-beleid leidt tot aanpassingsdruk, dit wordt ‘opgevangen’ door nationale factoren en resulteert in politieke uitkomsten (zie figuur 1.1). Vanuit methodologisch perspectief bestaat het model uit puur endogene variabelen. Iedere variabele is een functie van een andere variabele(n) in het model. De nationale situatie vormt zowel het startpunt als het eindpunt van de analyse.
Figuur 1.1 Geïntegreerd Europeaniseringsmodel
Gebaseerd op het model van Caporaso42
40 Radaelli en Pasquier, ‘Conceptual Issues’, p. 39. 41 Ibid., p. 40.
42 Gebaseerd op het model van Caporaso, ‘The Three Worlds of Regional Integration Theory’, p. 28, aangevuld
met o.a. de visie van Radaelli.
‘Downloaden’
‘Uploaden’
Europese integratie/beleid
Goodness of Fit Mediating
Factors Nationale verandering Economische macht / consensus norm Europeaniserings mechanismen
Stap 1 Europese integratie en beleid
Europese integratie en beleid worden mede vormgegeven door de lidstaten. Door de overdracht van bevoegdheden, belangenbehartiging en het definiëren van wat de EU is en moet worden. Enerzijds een bewust proces, anderzijds een fenomeen dat een eigen leven is gaan leiden. De supranationale instellingen – de Commissie, het Parlement en het Europees Hof – vervullen een stimulerende rol en bevorderen de integratie door proactief te handelen. De Raad is tevens een essentiële factor als medewetgever. De lidstaten en tevens andere nationale belanghebbende actoren, afhankelijk van het beleidsthema, lobbyen en onderhandelen over de gewenste uitkomsten en geven vorm aan de EU als organisatie en aan het beleid.43 Het is voor staten gunstig om vroegtijdig de agenda te bepalen aangezien ze op deze wijze de transactie- en aanpassingskosten voor het implementeren van beleid kunnen minimaliseren. Het vormen van coalities met andere lidstaten bepaalt onder andere het succes. Voorafgaand aan en gedurende het lobbyen vinden op nationaal niveau tevens onderhandelingen plaats om de standpunten te bepalen.44 Terugkoppelend aan de bottom-up benadering (zie paragraaf 1.1) is het volgens Börzel en Risse mogelijk dat staten handelen gebaseerd op machtsbronnen of op meer consensus gebaseerde methoden. Beide mogelijkheden moeten worden geanalyseerd voor een accuraat beeld.
Rationalisme…
De rationalistische benadering veronderstelt dat staten met veel stemmen in de Raad en economische macht beter in staat zijn hun belangen te uploaden. Dit impliceert dat de belangen van de nationale actoren – in dit geval Nederland – moeten worden geïdentificeerd, en hun machtspositie in het besluitvormingsproces moet worden geanalyseerd. Daarnaast is het relevant de zwaarte van het beleidsthema te bepalen. Dit leidt tot de vraag in hoeverre het voor een actor relevant en gewenst is zijn belangen omtrent dit onderwerp te behartigen.
.. en constructivisme
Constructivisten veronderstellen dat belangen flexibel zijn en worden bepaald door overtuigende argumenten. Het EU-beleid wordt met andere woorden gevormd door onderhandelingen tussen nationale en supranationale actoren. De EU functioneert overeenkomstig een informeel geïnstitutionaliseerde consensus norm. Dit veronderstelt dat besluiten gezamenlijk worden genomen op basis van goed gedefinieerde argumenten. Volgens
43 Caporaso, ‘The Three Worlds of Regional Integration Theory’, p. 28. 44
deze visie is het mogelijk dat kleinere lidstaten ‘boven hun gewicht’ boksen door overtuigende argumenten in te brengen. Deze benadering vraagt om een analyse van de onderhandelingen tussen de nationale en supranationale actoren. Gedurende dit proces is het mogelijk dat de belangen worden bijgesteld.
Stap twee Goodness of Fit
Het downloaden van het EU-beleid en de mate waarin, is onder andere afhankelijk van de aanpassingsdruk. Radaelli heeft vier mogelijke uitkomsten geïdentificeerd: beperking, inactiviteit/traagheid, absorptie en transformatie. Indien er een good level of fit is, is er weinig druk tot nationale verandering. De verwachting is dat de nationale situatie in essentie gelijk blijft. De structuur blijft intact en het beleid wordt geabsorbeerd. In het geval er een hoge mate van misfit is, resulterend in hoge aanpassingsdruk, zijn er meerdere reacties mogelijk. De lidstaten passen zich volledig aan met een intense transformatie in de nationale structuren tot gevolg, of er ontstaat een grote afwijking van de Europese norm door inactiviteit. De laatst genoemde situatie resulteert veelal in een intensieve nationale lobby om het EU-beleid te wijzigen. Lange periodes van inactiviteit zijn onhoudbaar en leiden uiteindelijk tot een crisis resulterend in een onvermijdelijke, abrupte verandering. De fundamentele logica van politiek gedrag verandert, Radaelli noemt dit ook wel paradigmatische verandering. Tot slot is het mogelijk dat een voorstel een dusdanig negatieve reactie oproept dat de lidstaat zich terugtrekt, het nationale beleid wordt dan minder Europees.45
Stap drie mediating factors
Zoals veronderstelt door het sociologisch institutionalisme geeft aanpassingsdruk alleen, hoewel noodzakelijk, onvoldoende grond voor nationale verandering. De uitkomsten, of feitelijk implementatie, zijn afhankelijk van aanwezige instituties; ‘mediating factors’.46 In het geval de misfit groot is, wegen nationale instituties volgens Caporaso des te zwaarder.
Mediating factors zijn een breed begrip. Hieronder kunnen nationale structurele
omstandigheden worden verstaan als ideeën, tradities, cultuur, normen en waarden. Deze factoren zijn bepalend voor het specifieke denken en handelen in een lidstaat, hetgeen tevens van invloed is op de impact van het EU-beleid. Er bestaan zowel coöperatieve,
45 Caporaso, ‘The Three Worlds of Regional Integration Theory’, p. 28-30. Radaelli, ‘The Europeanization of
Public Policy’, p. 37-38.
46
ondersteunende factoren die het integratieproces bevorderen als oppositionele, belemmerende instituties die dit proces juist hinderen. Andere relevante factoren zijn de aanwezigheid van normentrepreneurs, belangengroepen en de hoeveelheid vetostemmers. Een vetostemmer verwijst naar de mogelijkheid om beleid af te wijzen, met andere woorden de optie of het recht om nee te zeggen. Een groter aantal vetostemmers maakt het moeilijker om nieuw beleid te formuleren en bemoeilijkt het implementatieproces. Het aantal stemmers is voornamelijk afhankelijk van de statelijke structuur. Federalisme impliceert bijvoorbeeld een groter aantal vetostemmers, aangezien regionale actoren vaak mogen meestemmen (denk hierbij ook aan vakbonden of andere belangengroepen).47
Aan de andere kant weerspiegelt het federalisme, zoals in Duitsland, de territoriale structuur van de EU. Dit veronderstelt dat Duitsland zich eenvoudiger kan aanpassen aan de EU-besluitvorming dan bijvoorbeeld Groot-Brittannië met zijn sterke unitaire structuur. Dit moet per lidstaat worden onderzocht. De aanwezigheid van contesterende belangen verenigd in politieke groeperingen kan een belemmerende werking hebben, tenzij een relatief groot aantal belangenorganisaties pleit voor invoering van de Europese regelgeving. Het mobiliseren van lobbyorganisaties ten gunste van Europees beleid wordt een nationale ‘pull’ genoemd. Thema’s of regels diep geworteld in de nationale tradities of structuren zijn moeilijk te wijzigen. Hiervoor zijn langdurige socialisatieprocessen nodig.48
De drie stappen zijn nauw aan elkaar gerelateerd. Europese integratie of beleid is direct van invloed op de goodness of fit, hetgeen weer bepalend is voor de invloed van de mediating
factors en voor de mogelijkheden/intensiteit van het uploaden.49 Hoewel het model hierboven
is ingedeeld in stappen zijn de volgorde en interactie tussen de lidstaten en het Europese niveau niet altijd even gestructureerd. De interactie verloopt veelal willekeurig, niet altijd geleid door vastomlijnde processen. EU-beleid wordt niet puur ontwikkeld op Europees niveau, maar komt tevens voort uit nationale initiatieven, tradities en beleid.50
47
Caporaso, ‘The Three Worlds of Regional Integration Theory’, p. 30-32.
48 Ibid. Markus Haverland, ‘The Impact of the European Union Environmental Policies’, in Kevin Featherstone
and Claudio M. Radaelli (red.) The Politics of Europeanization, (Oxford, 2003), p. 203-224; alhier p. 208-211
49 Caporaso, ‘The Three Worlds of Regional Integration Theory’, p. 33. 50
Europeaniseringsmechanismen: OMC
Het model is vrij compleet, maar Caporaso laat na de instrumenten te benoemen die aanleiding kunnen geven tot Europeanisering. Het soort mechanisme is van belang om de aanpassingsdruk te bepalen en om de actoren in het besluitvormingsproces te identificeren. Radaelli biedt hiervoor een oplossing. Hij heeft verschillende causale mechanismen geïdentificeerd en beperkt zich hierbij niet tot de formele instrumenten. Hij veronderstelt dat niet-dwingende middelen tevens invloed kunnen uitoefenen op het nationale beleid en mogelijk kunnen leiden tot Europeanisering. De EU kent geen formele bevoegdheden op het onderwijs, om toch beleid te kunnen voeren en de lidstaten te kunnen ondersteunen is in 2000 de OMC ingevoerd. De methode wordt tevens toegepast op andere beleidsgebieden. Een voordeel is dat het geen inbreuk maakt op de soevereine positie van de lidstaten en voornamelijk is gebaseerd op aanbevelingen, best practices en gezamenlijke doelstellingen. Formeel neemt de Raad van Ministers het voortouw bij de vormgeving van de OMC. Informeel is het echter de Commissie en haar werkgroepen die inhoud geven aan deze methode. De Commissie bepaalt de agenda en faciliteert de werkgroepen. In deze zogeheten verkennende fase, waarin thema’s worden verkend, succes- en faalfactoren worden geïnventariseerd en tot slot beleidsaanbevelingen worden gedaan, worden de besluiten feitelijk al genomen. De Raad geeft meestal enkel nog zijn goedkeuring af. Dit impliceert dat voor het uploadproces met name deze verkennende fase relevant is en dat voor de ontwikkeling van het beleid voornamelijk naar de Commissie moet worden gekeken. Daarnaast vervullen het Europees Parlement en het Hof van Justitie geen formele rol in de OMC. In dit onderzoek wordt daarom beperkt aandacht aan deze instituties geschonken.51
De OMC introduceert verandering door nieuwe kansstructuren te creëren, deze ontstaan door enkel deel te nemen aan een geïntegreerd Europa. Ze stimuleren verandering of zelfs hervorming van de nationale situatie door in argumenten en voorbeelden te voorzien om het beleid aan te passen. Dit kan plaatsvinden in de vorm van oplossingen voor nationale discussies of door bijstelling van de verwachtingen voor de toekomst. De uitwisseling van
best practices voorziet bijvoorbeeld in nieuwe ideeën en kan aanleiding vormen om de
bestaande situatie aan te passen door overtuigende beleidsresultaten. Daarnaast kunnen de doelstellingen die binnen dit kader worden opgesteld nieuwe vormen van beleid rechtvaardigen. De OMC is een indirect, onvoorspelbaar mechanisme waarvan de effecten
51
Radaelli, ‘The Europeanization of Pulbic Policy’, p. 40-42. Onderwijsraad, Onderwijs en Europa: Europese
onduidelijk zijn. De vraag die moet worden gesteld is, of in de afwezigheid van dwingende maatregelen, of met andere woorden de afwezigheid van een officiële bevoegdheid, de EU het nationale beleid kan beïnvloeden? Als we Radaelli mogen geloven is dit zeker mogelijk.52 Hij stelt dat de methode op een vrijwillige, soms onbewuste, wijze tot convergentie van beleidsovertuigingen kan leiden. Hij betwist echter of het leidt tot convergentie van nationaal beleid. De OMC is een horizontaal middel. Het is een niet-dwingend mechanisme dat aanpassing faciliteert via leerprocessen en sociale normen. Het staat de lidstaten vrij hoe ze deze normen invullen, dit kan resulteren in verschillende vormen van nationaal beleid.53
§ 1.4 Toepassing
Het hierboven uitgewerkte model, mede gebaseerd op de benaderingen van Caporaso en Radaelli, vormt het theoretische fundament voor dit onderzoek. Aan de hand hiervan is er voor gekozen het nationale en EU-niveau, zo veel mogelijk, afzonderlijk van elkaar te behandelen. In het hierop volgende hoofdstuk wordt de ontwikkeling van het EU-onderwijsbeleid geanalyseerd. Enerzijds wordt onderzocht in hoeverre kan worden gesproken van integratie, anderzijds worden de EU-instituties geïdentificeerd die een rol – zowel stimulerend als belemmerend – in dit proces hebben gespeeld. Hiermee wordt voldaan aan het
top-down gedeelte van de eerste stap van het Europeaniseringsmodel. De geïntegreerde
benadering veronderstelt dat de supranationale instellingen vaak kunnen worden aangewezen als stimulerende organen, het handelen van de Commissie zal daarom duidelijk worden belicht. Overeenkomstig het constructivisme kunnen deze instellingen middels de OMC het gesprek in de lidstaten veranderen door belanghebbende actoren te mobiliseren en door overtuigingskracht. Daarnaast wordt gekeken naar de positie van de Raad van Ministers als medewetgever, al werd in de vorige paragraaf al vastgesteld dat de invloed van Raad beperkt is indien de OMC van toepassing is.
In het derde hoofdstuk worden vanuit de Nederlandse casus de volgende stappen van het model uitgewerkt. In twee paragrafen wordt onderzocht hoe en of de implementatie van het beleid plaatsvindt – goodness of fit en mediating (f)actors – en in het verlengde hiervan wordt het uploaden van de Nederlandse belangen geanalyseerd. Overeenkomstig de top-down benadering wordt onderzoek gedaan naar de aanpassingsdruk in Nederland. Voldoet het Nederlandse beleid aan het beleid? Zijn er duidelijke facetten aanwezig van het
52Radaelli, ‘The Europeanization of Public Policy’, p. 43-44. 53
beleid? Zo ja, dan kan van een lage aanpassingsdruk worden gesproken. Dit heeft als consequentie dat de kansen voor de mediating (f)actors om te profiteren van de EU-kansstructuur beperkt zijn. Is de aanpassingsdruk hoog, dan hebben de mediating (f)actors een grotere invloed. Met deze kennis wordt invulling gegeven aan de derde stap. De mediating
(f)actors worden geïdentificeerd, evenals hun optreden in het implementatieproces.
Bespoedigen zij de implementatie van EU-beleid of verhinderen zij deze juist? Om de cirkel weer rond te maken wordt in de laatste paragraaf het bottom-up gedeelte van stap één onderzocht; het uploaden van de nationale belangen. De vraag is in hoeverre Nederland actief het EU-onderwijsbeleid heeft beïnvloed. Aan de hand van de vorige stappen kan worden voorspeld of er daadwerkelijk behoefte is aan een intensieve belangenbehartiging om implementatiekosten te beperken. Een andere mogelijkheid is dat de goodness of fit van het Nederlandse beleid hoog is en het uploaden van belangen daarom minder relevant is. Betreffende het slagen in het uploaden zijn er meerder opties mogelijk. Overeenkomstig het rationalisme is de verwachting dat Nederland als klein land met weinig stemmen in de Raad van Ministers weinig invloed heeft. Volgens het constructivisme daarentegen is alles mogelijk en hangt het succes af van de argumenten die worden aangedragen. Een klein land kan dus meer invloed uitoefenen dan zijn economische macht voorspelt.
Conclusie
2
Het EU-onderwijsbeleid
In dit hoofdstuk wordt op chronologische wijze de ontwikkeling van het EU-onderwijsbeleid vanaf 1992 in kaart gebracht en wordt de positie van de EU-instituties geanalyseerd. Volgens de Europeaniseringsbenadering wordt integratie aangedreven door een complexe interactie tussen de EU en de lidstaten. Hetgeen facetten impliceert van de top-down en bottom-up benadering. Refererend aan het hiervoor besproken model wordt voldaan aan het top-down gedeelte van de eerste stap in het model; totstandkoming van Europese integratie/beleid en de rol van de EU-instituties in dit proces. Het onderzoek is mede gebaseerd op het boek van Luce Pépin en Ceri Jones, ‘The History of European Cooperation in Education and Training’.54 Dit
boek geeft een heldere uiteenzetting van de samenwerking in het onderwijs en besteedt specifieke aandacht aan de hoger onderwijssector. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van EU-documenten en wetgeving.
§ 2.1 Het Verdrag van Maastricht
Het Verdrag van Maastricht van 1992 legde in artikel 126, na dertig jaar intergouvernementele coöperatie, het fundament voor het hoger onderwijsbeleid van de EU. Tot op dat moment werd onderwijs beschouwd als een puur nationale aangelegenheid, waar geen enkele Europese bemoeienis mocht plaatsvinden. Door concepten van een op kennis gebaseerde economie en maatschappij en de relevantie van een leven lang leren veranderde deze visie. De EU legde de relatie tussen het – hoger – onderwijs en economische en sociale ontwikkeling, die in de loop der jaren hechter zou worden. Onderwijs werd een middel voor een duurzame economie. Enigszins opmerkelijk is dat de connectie tussen het beroepsonderwijs en de gemeenschappelijke markt al decennia eerder werd gelegd in het Verdrag van Rome 1957. Beleid op dit terrein kon worden gerechtvaardigd door de samenwerking op het gebied van kolen en staal, hetgeen moest worden ondersteund door gemeenschappelijk beroepsonderwijsbeleid. In de realiteit bleek toen echter al dat de lidstaten weinig welwillend waren om beleid op dit terrein te aanvaarden, ze konden het zelf veel beter. Voor het hoger onderwijs was de weerstand nog vele malen groter.55 Hoewel gekozen is voor een afgebakende tijdsperiode verdient de opname van het onderwijs in het Verdrag van
54 Luce Pépin en Ceri Jones, The History of European Cooperation in Education and Training, p. 56. Pépin en
Jones zijn beide actief in het Europese onderwijsbeleid. Het boek is gebaseerd op hun ervaringen en die van hun collega’s. Dit zorgt voor inzichten die tot dusver niet gedocumenteerd zijn en een realistisch beeld.
55
