Om een dieper inzicht te kunnen bieden in de top-down en bottom-up facetten van Europeanisering en de mate van integratie van het hoger onderwijs wordt de casus Nederland behandeld. Het nationale beleid wordt geanalyseerd en er wordt onderzocht in hoeverre de regering en andere nationale belanghebbende (f)actoren de Europeanisering beïnvloeden. Om een antwoord op deze vraag te kunnen geven wordt overeenkomstig het Europeaniserings-model van Caporaso (zie pagina 19) eerst de aanpassingsdruk gemeten. Daarna worden de
mediating (f)actors geïdentificeerd die het nationale implementatieproces bespoedigen of juist
belemmeren. Aan de hand van deze top-down analyses van het downloaden wordt vanuit
bottom-up perspectief onderzocht of de regering actief is in het uploaden van haar nationale
belangen en wat voor implicaties dit heeft op het EU-beleid. Het uploaden is van invloed op het later te downloaden beleid, maar tegelijkertijd is de intensiteit van het uploaden afhankelijk van de goodness of fit. De variabelen zijn wederzijds afhankelijk van elkaar.
§ 3.1 Goodness of fit
De aanpassingsdruk en de mediating factors hebben een voorspellende en tevens verklarende waarde voor veranderingen in het nationale beleid. De aanpassingsdruk wordt gemeten aan de hand van de goodness of fit. Deze term verwijst naar de vraag in hoeverre het Nederlandse beleid overeenstemt met het EU-beleid. In het verlengde hiervan wordt afgeleid in hoeverre nationale aanpassingen nodig zijn om te voldoen aan dit EU-beleid. Indien grote veranderingen nodig zijn dan is de goodness of fit matig en kan worden gesproken van misfit, deze situatie veronderstelt een hoge aanpassingsdruk. Kan het beleid eenvoudig worden geabsorbeerd dan is de goodness of fit hoog, hetgeen een lage aanpassingsdruk impliceert. Voor de analyse wordt gebruik gemaakt van EU-rapporten en nationale beleidsstukken. Aan de hand van de strategie van de Commissie voor een Europese competitieve, kenniseconomie – onder meer geformuleerd in documenten als ‘Onderwijs en Opleiding 2020 (2009),
‘Moderniseringsagenda voor het hoger onderwijs (2011) en ‘Een andere kijk op onderwijs’
(2012) – zijn de volgende thema’s gekozen: investeringen, kwaliteit en mobiliteit. Dit zijn volgens de Commissie essentiële elementen voor een duurzame economie. Als inderdaad kan worden gesproken van Europeanisering en dus van een zekere mate van integratie, dan moeten de thema’s dus duidelijk aanwezig zijn in het Nederlandse beleid.110
110 Europese Commissie, Process Higher Education Reform Across Europe, Funding Reform, Volume 1:
Investeringen
In de ‘2020 strategie’ bevorderde de Commissie het hoger onderwijs tot onderdeel van de strategie ter bestrijding van de economische crisis. Binnen dit kader heeft de Commissie diverse aanbevelingen vervaardigd, die in feite haar formele boekje te buiten gaan (zie tevens paragraaf 2.3 omtrent het toezicht op de uitvoering van de Lissabonstrategie). De publieke financiering van het onderwijs kan tevens als een dergelijk thema worden gezien. Dit maakt het vraagstuk naar de goodness of fit des te interessanter. Eén van de mogelijkheden is dat de aanbeveling door de lidstaten als te indringend wordt beschouwd. Dit leidt volgens Caporaso tot inactiviteit; het EU-beleid wordt niet geïmplementeerd. Tegelijkertijd wordt op Europees niveau dan vaak een lobby gevoerd om het beleid te wijzigen. De Commissie heeft onder meer de volgende twee aanbevelingen gedaan: verhoging van de publieke financiering van het onderwijs en vergroting van de (financiële) autonomie van de onderwijs instellingen.111 De vraag is in hoeverre deze aanbevelingen in het Nederlandse beleid worden weerspiegeld.
Verhoging financiering
Volgens de Commissie was een te laag onderwijsbudget één van de redenen dat de Lissabondoelen niet tijdig konden worden gerealiseerd. De EU lag in vergelijking met de koplopers – de Verenigde Staten en Japan – ver achter op het gebied van financiering. In het verlengde hiervan opperde de Commissie in haar ‘2020 Strategie’ en in het communicatie document ‘Een andere kijk op onderwijs’ dat de lidstaten moesten blijven investeren in het onderwijs, ondanks de door de economische crisis veroorzaakte budgettaire beperkingen.112 Zie de grafieken op de volgende pagina voor een overzicht van de publieke financiering door de Nederlandse regering. Er is gekozen voor een weergave van de totale financiering van het onderwijs. De reden hiervoor is dat de aanbeveling zich richt op de gehele sector. Figuur 3.1 brengt de publieke uitgaven aan het onderwijs in kaart als een absoluut bedrag. Figuur 3.2 is een weergave van de publieke uitgaven aan het onderwijs uitgedrukt in het percentage van het Bruto Binnenlands Product (hierna BBP). Deze grafiek toont welk aandeel de Nederlandse regering in verhouding tot de economie besteedt aan het onderwijs. Door dit percentage naast de absolute bedragen te leggen, wordt helderheid verschaft over de hoogte van de investeringen.
111 Ibid., p. 20, 24.
112 Ibid., p. 71. Europese Commissie, Educatie en Training Monitor 2012, SWD, p. 5. Europese Commissie,
Figuur 3.1 Totale publieke uitgaven aan het onderwijs Koopkracht standaard in miljoenen113
Tijd
Ontleend aan Eurostat114
Figuur 3.2 Publieke uitgaven aan het onderwijs Percentage van het BBP
Tijd
Ontleend aan Eurostat115
Het percentage dat de regering van het BBP investeerde in het onderwijs was in de periode 1992 tot 2010 redelijk stabiel; het schommelde tussen de vijf en zes procent en lag dicht tegen het EU-gemiddelde van vijf en een halve procent.116 In de absolute financiering was een
113 De koopkracht standaard, in het Engels de Purchasing Power Standard, verwijst naar de kunstmatige gemeenschappelijke valuta eenheid gebruikt binnen de EU om vergelijkingen te kunnen maken tussen de lidstaten. Prijslevel verschillen worden op deze wijze vermeden.
114 Eurostat, Total Public Expenditure on Education, Netherlands, (2013),
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm./drawGraph.do&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tps00158&toolbox =legend
115 Eurostat, Public Expenditure on Education, Netherlands, (2013),
http://epp.eurstat.ec.europa.eu/tgm./drawGraph.do&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsdc510&toolbox=l egend
116
toename waarneembaar. Dit laat zien dat de financiering mee groeide met een stijging in het BBP, het percentage dat besteed werd aan het onderwijs bleef praktisch gelijk. Deze stijging is echter relatief aangezien het aantal studenten tevens fors is toegenomen in de afgelopen jaren. Uit het overzicht kan worden afgeleid dat de Nederlandse overheid consequent investeerde in het onderwijs, ondanks dat de regering wel degelijk aan het bezuinigen was om haar begroting op orde te krijgen.117 De schommelingen kunnen worden toegeschreven aan de verschillende regeringspartijen die op dat moment aan de macht waren; het beleid dat zij voerden en aan de waarde die zij hechtten aan het onderwijs.
1989-1994 Kabinet-Lubbers III
De twee voorgaande Kabinetten-Lubbers I en II, beide bestaande uit de CDA en de VVD, zetten in op de herziening van de verzorgingsstaat. De overheidsfinanciën werden gesaneerd middels bezuinigingen en afstoting van de overheidstaken, daarnaast werd ingezet op herstel van de werkgelegenheid. Met het aantreden van het Kabinet-Lubbers III, waarin de PvdA het stokje overnam van de VVD, werd een socialer beleid verwacht.118 Het kabinet startte met de intentie om te investeren in de sociale voorzieningen, ook in het onderwijs. Door een financiële tegenvaller bleek dit echter niet mogelijk. Ook het hoger onderwijs moest eraan geloven en in plaats van te investeren werden verdere bezuinigingen doorgevoerd, zichtbaar in het dalende percentage van BBP. Er ontstond een discussie omtrent de houdbaarheid van het studiefinancieringsstelsel. Volgens een meerderheid in het kabinet moesten de voorwaarden worden aangescherpt; de basisbeurs werd beperkt tot een maximale duur van vijf jaar (daarna lenen), de aanvullende beurs werd beperkt en een leeftijdsgrens werd vastgesteld. In ‘ruil’ hiervoor werd een openbaarvervoer kaart ingevoerd, ook wel bekend als de ov-jaarkaart. De PvdA werd verscheurd door enerzijds de ‘noodzaak’ tot bezuinigen en anderzijds zijn fundamentele standpunt ten behoeve van toegankelijk en betaalbaar onderwijs voor alle lagen van de bevolking. De partijbelangen van de PvdA waren voornamelijk gegrond in verbetering van de sociale voorzieningen, dat toch moest worden bezuinigd zorgde voor veel ongenoegen en een daling in het aantal stemmen in de volgende verkiezingen. De CDA maakte zich tevens zorgen om deze participatieproblematiek, maar in lichtere mate.119
117 Europese Commissie, Process Higher Education Reform Across Europe, Funding Reform, p. 26.
118
Parlement & Politiek, Periode 1982-1994: Kabinetten-Lubbers,
http://www.parlement.com/id/vh8lnhrpfxud/periode_1982_1994_kabinetten_lubbers
119 Parlement & Politiek, Kabinet Lubbers III (1989-1994),
http://www.parlement.com/id/vh8lnhronvw3/kabinet_lubbers_iii_1989_1994 Tweede Kamer der Staten- Generaal, Kabinetscrisis en Formatie 1989, 21 132, nr. 8, (’s-Gravenhage: 1989), p. 30-33.
1994-1998 Kabinet-Kok I
In 1994 trad het eerste paarse kabinet aan; een samenstelling van de D66, PvdA en VVD. De PvdA voer de laatste jaren een gematigder koers, hetgeen de samenwerking met de VVD mogelijk maakte. In het regeerakkoord ‘Keuzes voor de toekomst’ (1994) werd goed onderwijs genoemd als een kerntaak van de overheid. In het verlengde hiervan werd in overeenstemming met de Europese strategieën de relatie tussen het hoger onderwijs en een krachtige economie bekrachtigd. Tijdens de zitting van het kabinet maakte Nederland een sterke economische groei door, dit maakte het mogelijk de lasten voor de bevolking te verlagen door regelvermindering. Ondanks de economische groei werden de bezuinigingen in het onderwijs doorgezet. Het kabinet legde prioriteit op het funderend onderwijs – het voorbereidend- en middelbaarberoepsonderwijs – ter bevordering van de werkgelegenheid. Dit zorgde ervoor dat de bezuinigingen voornamelijk plaatsvonden in het hoger onderwijs. De voorwaarden voor studiefinanciering werden verder aangescherpt. Studenten moesten hun studie sneller voltooien en als motivatie werd de basisbeurs omgezet in een prestatiebeurs. De ‘lening’ werd alleen omgezet in een gift wanneer de student zijn studie binnen zes jaar voltooide. Deze verdere aanscherping ging ten koste van de toegankelijkheid van het onderwijs. Reden voor de maatregelen was dat de overheidstekorten verder moesten worden teruggedrongen, zodat weer ruim werd voldaan aan de EU-begrotingsdiscipline, een voorwaarde voor deelname aan de gemeenschappelijke munt. Toch was de voorzetting van de bezuinigingen verrassend te noemen, aangezien de PvdA en D66 als de partijen werden beschouwd die zich hard maakten voor het onderwijs en de PvdA bovendien stond voor gelijke kansen. De PvdA leek zich steeds verder richting het centrum te begeven.120
1998-2002 Kabinet-Kok II
Een voortzetting van het Kabinet-Kok I, maar met een minder soepel verlopende samenwerking. Speerpunt was wederom versterking van de economische situatie, drastische hervormingen verdwenen echter meer naar de achtergrond. Over de invulling van het economische beleid, en voornamelijk over de besteding van economische meevallers, ontstond onenigheid tussen de PvdA en D66 en de VVD. PvdA en D66 wensten tegemoet te komen aan de wensen van de kiezer. De winst van de economische groei moesten worden geïnvesteerd in sociale voorzieningen, er was met name een roep om investeringen in het
120 Parlement & Politiek, Kabinet-Kok I (1994-1998),
http://www.parlement.com/id/vh8lnhronvvu/kabinet_kok_i_1994_1998 Tweede Kamer der Staten-Generaal,
(hoger) onderwijs. De VVD hield echter start vast aan de Zalm-norm, de norm stelde een uitgavenplafond vast en moest de begroting op orde houden. Voor minister Zalm (VVD) vormde de norm arbeidsvoorwaarde. Uiteindelijk werd gekozen voor de middenweg; minder lastenverlichting en een hogere aflossing van de staatsschuld. Personeelstekorten in het onderwijs, onder meer veroorzaakt door eerdere bezuinigingen op het salaris van docenten, vereisten investeringen. In deze periode is dan ook een licht stijgende lijn te zien in het percentage van het BBP dat werd besteed aan het onderwijs.121 Naast deze financiële-aspecten besteedde de regering, meer dan vorige kabinetten, aandacht aan de kwaliteit van het onderwijs. De vorige kabinetten waren voornamelijk gericht op de ontwikkeling van wetgeving en het vergroten van de autonomie van de instellingen. In het regeerakkoord werd veronderstelt dat de wetgeving nu dusdanig was ontwikkeld dat de aandacht nu vooral moest uitgaan naar de efficiëntie van investeringen, kwaliteit en het rendement van het onderwijs. Daarnaast moesten instellingen verantwoordelijk worden gesteld voor hun prestaties. Er vond met andere woorden een verschuiving plaats naar de resultaten van het onderwijs en naleving van de wetgeving, dit betekende dat aan het onderwijs een hogere prioriteit werd gegeven.122
2002-2007 Kabinet-Balkenende I, II en III
Een periode van politieke onrust brak aan met verschillende machtsverschuivingen als gevolg. Een centrumrechtse coalitie werd geformeerd door de CDA, VVD en nieuwkomer Lijst Pim Fortuyn (hierna LPF); het Kabinet-Balkenende I. Door interne strubbelingen in LPF zegden CDA en VVD al na drie maanden het vertrouwen op. Gezien de korte zittingsperiode kwam het tot weinig nieuw beleid. Wel werd een daling waargenomen in de economische groei, waardoor de ruimte voor de voorgenomen extra investeringen in zorg en onderwijs werd beperkt.123 In het hierop volgende kabinet, Balkenende II, werd LPF vervangen door D66. De economie maakte een economische recessie door, hetgeen leidde tot groeiende werkloosheid. De regering trok daarom de teugels weer aan. Bezuinigingen werden doorgevoerd en lonen gematigd. Het onderwijs kwam er ditmaal beter vanaf. Dit kwam voornamelijk omdat D66 zich hard maakte voor de onderwijsbelangen. Het onderwijs werd in het Regeerakkoord
Meedoen, meer werk en minder regels (2003) tot prioriteit benoemd, daarnaast werd
121 Parlement & Politiek, Kabinet-Kok II (1998-2002),
http://www.parlement.com/id/vh8lnhronvx4/kabinet_kok_ii_1998_2002
122
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kabinetsformatie 1998, 26 024, nr. 10, (’s-Gravenhage: 1998), p. 63-66.
123 Parlement & Politiek, Cijfers Kabinet-Balkenende I (2002-2003),
http://www.parlement.com/id/vhteokzbdhzo/cijfers_kabinet_balkenende_i_2002_2003 Parlement & Politiek,
Kabinet-Balkenende I (2002-2003),
kenniseconomie op de agenda geplaatst, waardoor de investeringen in het onderwijs op een relatief hoog niveau van het BBP werden gesteld; 5,5 procent. De internationalisering van het onderwijs en de prestaties van het hoger onderwijs op Europese schaal werden het uitgangspunt voor beleid. Ook deze regering zat zijn termijn niet uit. In 2006 zei D66 het vertrouwen op in minister Rita Verdonk (VVD), het kabinet wilde hier geen consequenties aan verbinden. Hierop trok de D66-fractie zich terug uit het kabinet.124 De CDA en de VVD gingen in de vorm van een overgangskabinet verder. Het had als voornaamste taken het uitschrijven van de vervroegde verkiezingen en het indienen van een begrotingsplan voor 2007. De koers van het onderwijsbeleid bleef onveranderd.125
2007-2010 Kabinet-Balkenende IV
Het vierde Kabinet-Balkenende bestond uit de CDA, ChristenUnie en PvdA. Het kabinet streefde onder meer naar een actieve internationale en Europese rol. In 2008 sloeg de economische crisis toe. De regering besloot niet direct over te gaan tot bezuinigings-maatregelen om een verdere inkrimping van de economie te voorkomen, wel werden bezuinigingen voorbereid. Rond deze periode is een kleine daling waarneembaar in het percentage van het BBP dat werd geïnvesteerd in het onderwijs en een stagnatie in de absolute financiering.126 Vanaf 2009 namen de investeringen weer licht toe. Dit kan worden verklaard aan de hand van de EU-aanbevelingen een kenniseconomie te creëren en om de investeringen absoluut niet te verlagen, maar indien mogelijk zelfs te verhogen. Deze redenatie wordt ondersteund door de brief van de minister-president (Jan Peter Balkenende, CDA) aan de Tweede Kamer over investeringen in de kenniseconomie (2008). De minister-president lichtte in de brief de investeringen toe die in de komende periode zouden worden gedaan en benadrukte de relevantie van de Lissabondoelen. Investeringen in het onderwijs werden beschouwd als voorwaarde voor een welvarende toekomst en herstel van de crisis.127 Het kabinet had een sterke externe blik en voorzag een sterke rol voor Nederland als kenniseconomie. Het zette de missie voort om Nederland als kenniseconomie op de kaart te
124 Parlement & Politiek, Cijfers Kabinet-Balkenende II (2003-2006),
http://www.parlement.com/id/vhteoo0vzhzp/cijfers_kabinet_balkenende_ii_2003_2006 Parlement & Politiek,
Kabinet-Balkenende II (2002-2003),
http://www.parlement.com/id/vhnnmt7jpazy/kabinet_balkenende_ii_2003_2006
125 Parlement & Politiek, Kabinet-Balkenende III (2006-2007),
http://www.parlement.com/id/vhnnmt7m2000/kabinet_balkenende_iii_2006_2007 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kabinetscrisis en –formatie, 28 637, nr. 19, (’s-Gravenhage: 2003), p. 8.
126 Parlement & Politiek, Kabinet-Balkenende IV (2007-2010),
http://www.parlement.com/id/vhnnmt7mqgzh/kabinet_balkenende_iv_2007_2010
127 Jan Peter Balkenende, Brief aan Tweede Kamer over Investeringen in de Kenniseconomie, (Den Haag: 2008).
zetten. Dit resulteerde in een aantal aandachtsgebieden: kwaliteit, bestrijding schooluitval, investeren en efficiëntie van het hoger onderwijs.128
Bovenstaande bevestigt de veronderstelling dat de Nederlandse overheid – in ieder geval tot en met het jaar 2010 – gehoor gaf aan de aanbeveling van de Commissie de financiering van het onderwijs in stand te houden. Wel bepaalde de stand van de economie veelal de hoogte van de financiering, evenals de samenstelling van de regering. Hoewel alle partijen de waarde van het onderwijs inzagen, verschilde hun mening voornamelijk over de rol van de regering. Het idee van een verzorgingsstaat met sociale voorzieningen tegenover een kleiner wordende overheid. De centrumrechtse partij de VVD pleitte voor een kleinere overheid en zette in op sanering van de overheidsuitgaven, hetgeen ten koste ging van de sociale voorzieningen en daarmee van het onderwijs. Hoewel D66 ook voor bezuinigen was, veronderstelde de partij dat deze niet ten koste moesten gaan van het onderwijs. Ook de PvdA hechtte veel waarde aan het onderwijs, maar liet de economische belangen domineren. Het CDA bleek een middenweg te hebben gekozen, het bezuinigde waar nodig en gaf tegelijkertijd gehoor aan de oproep van de EU.
Daarnaast is zichtbaar dat vanaf het Kabinet-Kok II in toenemende mate aandacht werd besteed aan de resultaten van het onderwijs, waardoor de nadruk kwam te liggen op kwaliteit, efficiëntie, investeringen en in het verlengde hiervan de internationalisering van het onderwijs en het meedingen naar een toppositie als kenniseconomie. Deze thema’s domineerden, ongeacht de samenstelling van het kabinet, het beleid vanaf circa 1998. Het onderwijs begon vanaf toen meer allure te krijgen en verkreeg ook in EU-verband een hogere prioriteit. Opvallend is dat vanaf 1998 (op het Kabinet-Balkenende I na) altijd één van de onderwijsgezinde partijen, het D66 of het PvdA, onderdeel was van het kabinet, waardoor aan het onderwijs mogelijk een hogere waarde werd gehecht.
De laatste jaren, onder het bewind van minister Jet Bussemaker (PvdA), zijn vanuit de politiek andere geluiden hoorbaar. De Nederlandse regering heeft wel degelijk, én in toenemende mate, te maken met budgettaire beperkingen als gevolg van de economische crisis. Het Kabinet-Rutte II (VVD en PvdA) heeft de opdracht de financiën op orde te brengen en de lasten eerlijk te verdelen onder de bevolking. Het kabinet belooft dat de bezuinigen niet
128
ten koste gaan van de EU-doelstellingen voor het onderwijs en de kenniseconomie. Een moeilijke opdracht gecompliceerd door het toenemende aantal studenten. Dit heeft de afgelopen jaren geleid tot de introductie van kostendeling-maatregelen, een volgens de Commissie negatieve tendens. De kosten voor het onderwijs komen in toenemende mate bij de studenten (of ouders) te liggen. Een duidelijk voorbeeld hiervan zijn de in opkomst zijnde veranderingen in het studiefinancieringsstelsel. Het ministerie van OCW stuurt aan op een stelsel dat voornamelijk bestaat uit leningen in plaats van giften. Dit terwijl de rijksbijdrage sinds 2000 al gedaald is met 32 procent; van 19.300 Euro naar 13.000 Euro per student. De minister legitimeert de maatregelen door te wijzen op het voornemen om het geld te