BESLUIT
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit met betrekking tot het verzoek tot wijziging van het besluit van 12 mei 2000 in zaak 1538/De Telegraaf – De Limburger.
Nummer 1538/504
Betreft zaak: 1538/De Telegraaf - De Limburger
I. INLEIDING
1. Op 22 september 1999 heeft de directeur-generaal van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (hierna: d-g NMa) een melding ontvangen van de voorgenomen concentratie tussen N.V. Holdingmaatschappij De Telegraaf (hierna: De Telegraaf) en Uitgeversmaatschappij De Limburger B.V. (hierna: UDL). Op 2 november 1999 heeft de d-g NMa besloten dat voor deze concentratie een verd-gunnind-g is vereist. Van dit besluit is mededeling gedaan in Staatscourant 213 van 4 november 1999.
2. Op 15 december 1999 is de vergunningaanvraag ontvangen. Op 12 mei 2000 is door de d-g NMa besloten voor deze concentratie een vergunning te verlenen onder voorschriften en beperkingen (hierna: het besluit op de vergunningaanvraag). Van dit besluit is mededeling gedaan in Staatscourant 94 van 16 mei 2000.
3. Op 16 december 2004 is een verzoek tot wijziging van de vergunning ontvangen (hierna: het eerste wijzigingsverzoek). Op 8 juli 2005 heeft de Raad van Bestuur van de NMa (hierna: de Raad) besloten het verzoek tot wijziging van de vergunning niet te honoreren (hierna: het besluit op het eerste wijzigingsverzoek). Van dit besluit is mededeling gedaan in Staatscourant 134 van 14 juli 2005.
4. Op 19 oktober 2005 heeft de Raad opnieuw een verzoek tot wijziging van de vergunning ontvangen van De Telegraaf (hierna: het tweede wijzigingsverzoek).1 Het
verzoek strekt ertoe dat De Telegraaf wordt ontslagen uit de verplichting de onderlinge onafhankelijkheid van Dagblad De Limburger (hierna: DDL) en het Limburgs Dagblad (hierna: LD) te waarborgen. Deze verplichting (hierna: het voorschrift) is als voorschrift
1 Per 1 januari 2005 wordt voor de groep waarvan N.V. Holdingmaatschappij De Telegraaf aan het hoofd staat de
opgenomen in het besluit op de vergunningaanvraag (zie ook punt 2). Van het tweede wijzigingsverzoek is mededeling gedaan in Staatscourant 210 van 28 oktober 2005.
II. HET BESLUIT OP DE VERGUNNINGAANVRAAG
5. In het besluit op de vergunningaanvraag is geconcludeerd dat de concentratie tussen De Telegraaf en UDL zonder voorschriften en beperkingen zou leiden tot het ontstaan of versterken van een economische machtspositie op de lezersmarkt voor dagbladen in de verspreidings- en overlapgebieden in Limburg en de markt voor advertentieruimte ten behoeve van regionale en lokale bladen in de verspreidings- en overlapgebieden in Limburg, die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.
6. In verband met de destijds geconstateerde mededingingsrechtelijke problemen heeft De Telegraaf voorstellen gedaan voor aan het besluit op de vergunningaanvraag te verbinden voorschriften. Met betrekking tot de lezersmarkt voor dagbladen in de
verspreidings- en overlapgebieden in Limburg heeft De Telegraaf het voorstel gedaan zich te verbinden de onderlinge onafhankelijkheid van DDL en het LD te waarborgen door beide dagbladen onder te brengen in aparte vennootschappen met (i) een eigen bestuur, dat beslist over het commerciële beleid van het betreffende dagblad, (ii) een aparte Raad van Commissarissen die voorafgaande goedkeuring moet verlenen voor alle besluiten die van belang zijn voor het commerciële beleid van het dagblad, (iii) een eigen redactie en (iv) een eigen productmanagement.2
7. In het besluit op de vergunningaanvraag is geconcludeerd dat nakoming van de beschreven verbintenissen ertoe leidt dat als gevolg van de voorgenomen concentratie geen sprake meer zou zijn van het ontstaan of versterken van een economische
machtspositie op de lezersmarkt en advertentiemarkt voor dagbladen in de verspreidings- en overlapgebieden in Limburg die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.3
Voor de voorgenomen concentratie is derhalve een vergunning verleend, waaraan de in punt 6 beschreven voorstellen als voorschrift zijn verbonden.
III. ONTWIKKELINGEN NA HET BESLUIT OP DE VERGUNNINGAANVRAAG
2 Zie het besluit op de vergunningaanvraag, punt 262.
Daarnaast heeft De Telegraaf ten aanzien van de advertentiemarkt voorgesteld, alle activiteiten op het gebied van huis-aan-huisbladen in Limburg te verkopen (zie het besluit op de vergunningaanvraag, punt 264). Op 16 maart 2001 zijn de veertien huis-aan-huisbladen van de Limburger Weekbladpers overgegaan van De Telegraaf naar Aachener Verlagsgesellschaft mbH.
8. Op 28 maart 2002 heeft de d-g NMa De Telegraaf een brief gestuurd naar aanleiding van berichten in de media en directe contacten met betrokkenen waaruit bleek dat De Telegraaf bezig zou zijn een verregaande samenwerking tussen DDL en het LD tot stand te brengen. In reactie op deze brief heeft De Telegraaf op 28 mei 2002 een plan met de titel “SAMEN STERKER, Raamplan voor een toekomstbestendige Media Groep Limburg” (hierna: het Raamplan) ter goedkeuring aan de d-g NMa toegezonden. Doel van het Raamplan was het behalen van kostenbesparingen door verdergaande samenwerking tussen beide dagbladorganisaties. Op 16 juli 2002 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de NMa en De Telegraaf waarin De Telegraaf het Raamplan heeft uiteengezet. Bij brieven van 14 augustus 2002 en 6 september 2002 heeft De Telegraaf het Raamplan nader toegelicht en toegezegd dat het LD een eigen redactionele organisatie met een voor de inhoud verantwoordelijke hoofdredactie met onder meer een eigen eind- en
vormgevingsredactie zal behouden, waarmee de redactie van het LD de mogelijkheid zou behouden eigen, onafhankelijke keuzes te maken.
9. Bij brief van 1 oktober 2002 heeft de d-g NMa De Telegraaf bericht akkoord te kunnen gaan met de door De Telegraaf ontwikkelde plannen voor kostenbesparingen bij DDL en het LD, zolang De Telegraaf zich zou houden aan alle voorschriften bij het besluit op de vergunningaanvraag, die mede tot doel hebben om de onderlinge onafhankelijkheid van DDL en het LD te waarborgen.
10. Naar aanleiding van onder meer een klacht is de NMa een onderzoek gestart naar een vermoede overtreding als bedoeld in artikel 75 Mw wegens het niet naleven van op grond van artikel 41, vierde lid Mw aan een vergunning verbonden voorschriften. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek heeft de NMa op 1 augustus 2005 rapport opgemaakt van een vermoede overtreding van De Telegraaf. Het rapport stelde als vermoeden vast dat het LD en DDL feitelijk één nieuwsorganisatie vormen en dat De Telegraaf aldus in strijd heeft gehandeld met het voorschrift. Op 27 oktober 2005 zijn partijen in kennis gesteld van het sanctiebesluit.
IV. HET BESLUIT OP HET EERSTE WIJZIGINGSVERZOEK
11. In het eerste wijzigingsverzoek voerde De Telegraaf onder meer aan dat er sprake was van een wijziging van marktomstandigheden, die volgens De Telegraaf liet zien dat de
12. Voor de beoordeling van het eerste wijzigingsverzoek is een beoordelingskader gehanteerd op grond waarvan kan worden getoetst onder welke voorwaarden het niet langer redelijk is om van De Telegraaf te verlangen de onafhankelijkheid van beide dagbladen te waarborgen.4 Het uitgangspunt van dit beoordelingskader is dat naleving van het voorschrift
redelijkerwijs niet van De Telegraaf verlangd kan worden als dit effectief het instandhouden van een structureel verlieslatende combinatie van de beide dagbladtitels betekent.5
13. Het beoordelingskader bestaat uit één of twee stappen. In de eerste stap wordt de ontwikkeling van het gezamenlijke bedrijfsresultaat van beide regionale dagbladen beschouwd. Indien er op de middellange termijn sprake is van een negatief bedrijfsresultaat acht de NMa het niet langer redelijk om De Telegraaf aan het voorschrift te houden. In deze situatie is het
waarschijnlijk dat de lezers op termijn hoe dan ook hun keuzemogelijkheid zullen zien
verdwijnen, waarmee het belang dat het voorschrift beoogt te beschermen verdwijnt. Wanneer er echter sprake is van positieve bedrijfsresultaten op de middellange termijn is het van belang een vergelijking te maken van het rendement van de combinatie van de beide dagbladtitels met een marktconform rendement. In een tweede stap wordt in dat geval beoordeeld of en in welke mate uit dat oogpunt de belangen van De Telegraaf bij opheffing van het voorschrift de belangen die het voorschrift beoogt te beschermen overtreffen.
14. Aan de hand van dit beoordelingskader kwam de Raad, mede op basis van het onderzoek van PwC, tot de conclusie dat de belangen van De Telegraaf bij het opheffen van het voorschrift niet opwogen tegen het mededingingsbelang dat het voorschrift beoogde te beschermen. De Raad zag, gezien het beschreven beoordelingskader waarop het zijn redelijkheidstoets baseerde, op basis van deze uitkomsten dan ook geen reden om het wijzigingsverzoek in te willigen. In het besluit op het eerste wijzigingsverzoek is derhalve geconcludeerd dat er geen reden was om het voorschrift op te heffen.
Samenhang tussen het wijzigingsverzoek en het onderzoek naar de vermoede overtreding van het voorschrift
15. Ten tijde van het onderzoek ingevolge het eerste wijzigingsverzoek deed de NMa (separaat) onderzoek naar een vermoede overtreding als bedoeld in artikel 75 Mw wegens het niet naleven van op grond van artikel 41, vierde lid Mw aan een vergunning verbonden
4 Zie het besluit op het eerste wijzigingsverzoek, punten 42 tot en met 45.
5 De Raad neemt daarbij de resultaten van de combinatie van de beide dagbladtitels in beschouwing. Een eventueel
voorschriften.6 Dit onderzoek was op het moment van het besluit op het eerste wijzigingsverzoek
nog niet afgerond.
16. De Raad heeft in het besluit op het eerste wijzigingsverzoek aangegeven dat de uitkomst van het lopende onderzoek naar de vermoede overtreding van het voorschrift van invloed zou kunnen zijn op het feitencomplex waarop het onderzoek van PwC en de beoordeling door de Raad van het eerste wijzigingsverzoek zijn gebaseerd.7 In het geval een vermoeden van overtreding zou zijn vastgesteld dan zou dit immers met zich mee kunnen brengen dat De Telegraaf gehouden is kosten te maken om de situatie van naleving van het voorschrift te herstellen.8
17. Nu ten tijde van het besluit op het eerste wijzigingsverzoek echter geen sprake was van een vastgesteld vermoeden van de overtreding van De Telegraaf kon bij het onderzoek naar aanleiding van dat verzoek geen rekening worden gehouden met extra kosten als gevolg van het herstel van de naleving van het voorschrift.
V. HET TWEEDE WIJZIGINGSVERZOEK
Aanleiding
18. De aanleiding voor het tweede verzoek was gelegen in het feit dat de NMa op het moment van indienen van het verzoek inmiddels rapport had opgemaakt van de vermoede overtreding. Anders dan bij het eerdere verzoek was er, aldus partijen, nu grondslag om de kosten die De Telegraaf zal moet maken om weer aan het voorschrift te voldoen (hierna: de meerkosten) bij de beoordeling te betrekken.
Weergave van het tweede wijzigingsverzoek
19. Het tweede wijzigingsverzoek strekt ertoe dat het besluit op de
vergunningaanvraag wordt gewijzigd door het voorschrift op te heffen, waardoor De Telegraaf wordt ontslagen uit de verplichting om de onderlinge onafhankelijkheid van DDL en het LD te waarborgen. De Telegraaf meent dat de meerkosten aanleiding geven tot een heroverweging van de beslissing van de Raad om het eerste wijzigingsverzoek af te wijzen. De meerkosten zijn dusdanig hoog dat het voorschrift redelijkerwijze dient te worden
6 Zie punt 10.
7 Zie het eerste wijzigingsverzoek, punt 86.
8 Op grond van het gehanteerde beoordelingskader heeft een verandering van de in aanmerking te nemen kosten invloed
opgeheven, aldus De Telegraaf. De Telegraaf heeft ter ondersteuning van haar stellingen in het tweede wijzigingsverzoek een rapport van Deloitte overgelegd, waarin de totale kosten die gemoeid zijn met de naleving van het voorschrift zijn gespecificeerd en waarin een prognose van de resultaten op middellange termijn wordt weergegeven (hierna: Rapport Deloitte 2005).
20. Volgens De Telegraaf laten de nieuwe feiten en omstandigheden zien dat, nu de Raad heeft geconcludeerd dat De Telegraaf zich niet houdt aan het voorschrift, herstel van de situatie van naleving van het voorschrift en bijkomende meerkosten, zullen leiden tot een structureel negatief bedrijfsresultaat van de combinatie van de beide dagbladtitels op middellange termijn.
21. De meerkosten bedragen volgens De Telegraaf EUR […]* per jaar. Deze meerkosten
bestaan voornamelijk uit salariskosten voor extra personeel ([…] FTE redacteuren en […] FTE overige werknemers9) en voor een klein gedeelte uit overige kosten10.
22. Uit het Rapport Deloitte 2005 blijkt dat deze kostenraming ertoe leidt dat, indien er rekening wordt gehouden met de meerkosten, het bedrijfsresultaat in alle mogelijke scenario’s op de middellange termijn negatief zal zijn.
Beoordeling van het tweede wijzigingsverzoek Het vervolgonderzoek van PwC
23. In verband met de beoordeling van het tweede wijzigingsverzoek heeft PwC in opdracht van de NMa een nader onderzoek uitgevoerd (hierna: het vervolgonderzoek van PwC). Aan PwC is gevraagd om een beoordeling en een verifiëring van de analyses van partijen te geven. Daarnaast is PwC gevraagd een (her)berekening te maken van het bedrijfseconomisch effect op basis van de meerkosten, gegeven het in punt 13 beschreven beoordelingskader.
24. Voor het vervolgonderzoek van PwC is gebruik gemaakt van door De Telegraaf
mondeling en schriftelijk ter hand gestelde informatie. De schriftelijke informatie bestond uit het Rapport Deloitte 2005 en aanvullende schriftelijke informatie van De Telegraaf.11 Om een
onafhankelijke inschatting te kunnen maken van de marktontwikkelingen en onderliggende
* In deze openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om redenen van
vertrouwelijkheid. Vervangen of weggelaten delen zijn met vierkante haken aangegeven. In het geval van getallen of percentages kan de vervanging hebben plaatsgevonden in de vorm van vermelding van bandbreedtes.
9 Werknemers voor commerciële ondersteuning en financiële administratie. 10 Indirecte personeelskosten.
omzet- en kostenaannames heeft PwC naast bovengenoemde informatiebronnen ook gebruik gemaakt van externe bronnen.
Resultaten van het onderzoek
a) Beoordeling meerkosten voor het opnieuw naleven van het voorschrift
25. De verificatie van PwC van de nieuwe gegevens met betrekking tot de meerkosten heeft zich vooral gericht op de beoordeling van het aantal extra FTE’s voor redactie dat nodig is voor de naleving van het voorschrift, de personeelskosten per FTE en de omvang van de overige kosten.
26. Op basis van de huidige verhoudingen tussen de bezetting van de redacties van het LD en DDL concludeert PwC dat voor het opnieuw naleven van het voorschrift geen […] FTE redacteuren maar […] FTE redacteuren extra behoeven te worden aangenomen. Daarnaast heeft PwC onderzoek gedaan naar de personeelskosten per FTE en de indirecte personeelskosten. Mede op basis van historische cijfers van De Telegraaf en gegevens uit het onderzoek van PwC komt PwC in het vervolgonderzoek op een lagere schatting van de personeelskosten van opnieuw aan te nemen FTE’s. Op grond van haar bevindingen gaat PwC uit van EUR […] per FTE in plaats van EUR […]. Ten slotte concludeert PwC dat er geen verband is tussen het opnieuw moeten naleven van het voorschrift en de toename van de overige kosten die in het rapport Deloitte 2005 worden opgevoerd. Op basis van deze bevindingen concludeert PwC dat de meerkosten die voor De Telegraaf gemoeid zijn met naleving van het voorschrift niet EUR […] per jaar zullen bedragen maar EUR […] per jaar.
b) Ontwikkeling van het bedrijfsresultaat op de middellange termijn
27. Met inachtneming van de meerkosten zal het bedrijfsresultaat volgens De Telegraaf als percentage van de omzet, van de combinatie van dagbladtitels vanaf 2007 negatief zijn en dalen tot [-/-20 - -/-10] procent in 2010.
28. Uit het vervolgonderzoek van PwC blijkt dat in het conservatieve scenario het
bedrijfsresultaat als percentage van de omzet jaarlijks afneemt tot [-/-10-0]] procent in 2010 en in het positieve scenario tot [0-10] procent (zie tabel 1).12
12 Ten aanzien van de advertentieontwikkelingen heeft PwC een positief en een conservatief scenario doorgerekend. Het
Tabel 1: bedrijfsresultaat van de combinatie van de beide dagbladtitels over de periode 2005-2010
Bedrijfsresultaat als percentage van de omzet
Volgens:
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Deloitte 2005 [0-10] [0-10] [-/-10-0] [-/-10-0] [-/-10-0] [-/-20 - -/-10]
PwC, positief [0-10] [0-10] [0-10] [0-10] [0-10] [0-10]
PwC, conservatief [0-10] [0-10] [0-10] [0-10] [-/-10-0] [-/-10-0]
29. Uit bovenstaande tabel blijkt dat het bedrijfsresultaat van de combinatie van beide regionale dagbladen op de middellange termijn volgens PwC in beide scenario’s jaarlijks zal afnemen. Dit beeld is overeenkomstig de door De Telegraaf zelf geschetste verwachting van de ontwikkelingen op de middellange termijn. In het conservatieve scenario leidt deze jaarlijkse daling binnen de beschouwde termijn tot een negatief resultaat. In het positieve scenario is het resultaat nog net positief. De Raad acht het voldoende aannemelijk dat afgaande op de boven- en ondergrens die beide scenario’s stellen het werkelijke bedrijfsresultaat van de combinatie van de beide dagbladtitels op de middellange termijn structureel negatief zal zijn.
Conclusie beoordelingskader
30. Het is aannemelijk dat de combinatie van de beide dagbladtitels op de middellange termijn een negatief bedrijfsresultaat zal behalen. De Raad meent dat het redelijk is, nu het er naar uitziet dat deze situatie zich binnen een afzienbare termijn zal voordoen, om De Telegraaf in de gelegenheid te stellen deze ontwikkeling te voorkomen. Derhalve meent de Raad dat het niet redelijk is van De Telegraaf te verlangen de bedrijfsvoering van de combinatie van de beide dagbladtitels op de wijze zoals verlangd door het voorschrift voort te zetten. Conform het beoordelingskader is een vergelijking van het rendement van de combinatie van de beide
VI. CONCLUSIE
31. Op grond van het voorgaande concludeert de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit dat er reden is om het voorschrift op te heffen.
32. Gelet op het bovenstaande willigt de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit het verzoek van 19 oktober 2005 tot wijziging van de vergunning in.
Datum: 7 december 2005
De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze,
overeenkomstig het door de Raad op 5 december 2005 genomen besluit:
W.g. R.J.P. Jansen
Lid van de Raad van Bestuur
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepschrift indienen bij de
