Besluit
«openbare versie»
Datum: 10 november 2005 Bijlagen: 2Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit op grond van artikel 6.1 juncto 6.6 van de oude Telecommunicatiewet inhoudende de goedkeuring van het voorstel van KPN Telecom BV tot introductie van de Rent-a-Switch dienst.
OPTA/TN/2005/203149
1 Samenvatting
1. In dit besluit beoordeelt het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) het gereguleerde deel van de Rent-a-Switch dienst zoals KPN Telecom BV (hierna: KPN) voornemens is deze dienst aan te gaan bieden. Het college concludeert dat het
gereguleerde deel van de Rent-a-Switch dienst voldoet aan de eisen van kostenoriëntatie als bedoeld in de Telecommunicatiewet zoals die gold voor 19 mei 2004 (hierna: Tw (oud)).
2 Verloop van de procedure
2. Op 12 november 2003 heeft het college een klacht ontvangen van MCI Nederland BV (hierna: MCI). Hierin maakt MCI melding van het verlies van een wholesale telefonieklant aan KPN. Het aanbod van KPN aan de betreffende klant betreft een zogenaamd ‘pilot-aanbod’ van de Rent-a-Switch dienst (hierna: R-a-S dienst). Het college heeft naar aanleiding van deze klacht onderzoek verricht naar deze nieuwe wholesaledienst van KPN. Op 15 januari 2004 heeft het college in zijn “Zienswijze regelgevend kader van KPN-aanbod Rent-a-Switch” 1 (hierna: het voorlopig oordeel) geoordeeld dat de R-a-S dienst bestaat uit gereguleerde en niet-gereguleerde dienstelementen. Ten aanzien van de gereguleerde dienstelementen heeft het college in zijn voorlopig oordeel gesteld dat KPN deze ontbundeld en non-discriminatoir dient aan te bieden en dat hiervoor kostengeoriënteerde tarieven dienen te gelden. Het college heeft KPN erop gewezen dat een commerciële introductie van deze dienst slechts onder deze voorwaarden kon worden uitgevoerd.
3. KPN heeft in de periode tussen november 2003 en april 2005 met OPTA overlegd over de precieze invulling van deze voorwaarden waaronder zij de R-a-S dienst zou kunnen introduceren. Bij brief van 7 april 2005 (kenmerk: CSJF/2005/013) heeft KPN aan het college aangegeven dat zij geen mogelijkheden zag om de dienst onder de door het college in het voorlopig oordeel gestelde
voorwaarden te leveren. Tevens gaf KPN aan dat zij de R-a-S dienst als een niet-gereguleerde dienst beschouwt en als zodanig voornemens was de R-a-S dienst commercieel te introduceren.
1 kenmerk: OPTA/IBT/2004/200008.
Besluit
«openbare versie»
4. Naar aanleiding hiervan hebben Enertel N.V., Versatel Nederland B.V., BT Nederland N.V., en MCI Nederland B.V. (hierna: de om handhaving verzoekende partijen) op 9 juni 2005 een
handhavingverzoek ingediend bij het college. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft het college, voordat zij het verzoek in behandeling heeft genomen, een bijeenkomst georganiseerd met alle betrokken partijen waarbij de visie van het college op de ontstane situatie is gegeven.
5. Op 30 juni 2005 vond er op initiatief van het college een gesprek plaats tussen partijen en medewerkers van het college. Hierbij heeft het college aangegeven dat hij van oordeel is dat KPN de R-a-S dienst zou kunnen invoeren wanneer de bundel R-a-S niet onder het tarief van het gereguleerde transmissiedeel wordt aangeboden. Voorts heeft het college aangegeven dat KPN de dienst R-a-S (inclusief de commerciële tarieven en voorwaarden) bij het college ter toetsing voor diende te leggen, inclusief een kostenonderbouwing (op basis van de bekende EDC-systematiek) van het gereguleerde transmissiedeel.
6. De om handhaving verzoekende partijen en KPN hebben ingestemd met het onder deze voorwaarden introduceren van de R-a-S dienst.
7. Op 18 juli 2005 heeft KPN de R-a-S ter toetsing aan het college voorgelegd. KPN heeft daarbij aangegeven voorlopig niet tot de introductie van de R-a-S dienst over te zullen gaan. Op 8 augustus heeft KPN het college de kostenonderbouwing van de R-a-S dienst voorgelegd.
8. Bij brief van 20 juli 2005 hebben de om handhaving verzoekende partijen aangegeven dat zij hun handhavingverzoek tot nader order zullen aanhouden.
3 Juridisch kader
9. Met ingang van 19 mei 2004 is de Wet implementatie Europees regelgevingskader elektronische communicatiesector 20022 in werking getreden. Uit artikel 19.5, eerste lid, van de
Telecommunicatiewet (hierna: Tw) volgt dat aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken of vaste openbare telefoondiensten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet implementatie Europees regelgevingskader elektronische communicatiesector 2002 door het college zijn
aangewezen op grond van artikel 6.4, eerste lid, van de Tw, zoals dat luidde voor inwerkingtreding van die wet, de aan deze aanwijzing verbonden verplichtingen behouden tot de inwerkingtreding van de besluiten, bedoeld in artikel 19.4, eerste lid. KPN is op grond van artikel 6.4, eerste lid van de Tw (oud) aangewezen.
10. Artikel 6.1 van de Tw (oud) luidt voor zover relevant:
“1. Aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en openbare
Besluit
«openbare versie»
telecommunicatiediensten in Nederland, die daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, dragen zorg voor de interconnectie van de betrokken
telecommunicatienetwerken teneinde te verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren.
[…]”
11. Artikel 6.5 van de Tw (oud) luidt voor zover relevant:
“aanbieders aangewezen krachtens artikel 6.4, eerste lid:
a. verstrekken aan andere aanbieders, die krachtens artikel 6.1 verzoeken om interconnectie, deze onder gelijke voorwaarden, onder gelijke omstandigheden;
[…]”
12. Artikel 6.6 van de Tw (oud) luidt voor zover relevant:
“1. Aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken, vaste openbare telefoondiensten en van huurlijnen, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, […], dragen er zorg voor dat de tarieven voor interconnectie op transparante wijze worden bepaald en op kosten zijn georiënteerd.
2. Aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken, vaste openbare telefoondiensten en van huurlijnen, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, dragen er bovendien zorg voor dat de tarieven voor interconnectie in voldoende mate zijn uitgesplitst.
[…]”
13. Artikel 6.7 van de Tw (oud) luidt voor zover relevant:
“1. Aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken, vaste openbare telefoondiensten en aanbieders van huurlijnen, aangewezen krachtens artikel 6.4, eerste lid, maken een referentie-interconnectie-aanbieding bekend.
2. Een referentie-interconnectie-aanbieding omvat een omschrijving van hetgeen op het gebied van interconnectie wordt aangeboden, opgesplitst naar componenten, tarieven en andere daarvan deel uitmakende voorwaarden.
[…]”
14. Artikel 15.1, derde lid, van de Tw luidt;
“Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens andere bepalingen van deze wet dan bedoeld in het eerste en tweede lid zijn belast de bij besluit van het college aangewezen
Besluit
«openbare versie»
ambtenaren.”
4 Overwegingen
Dienstaanbod R-a-S
15. Alvorens in te gaan op de beoordeling van de R-a-S dienst, zal het college hier eerst een korte omschrijving van die dienst opnemen.
16. De dienst R-a-S bestaat uit een vrijwillige uitbereiding van de mogelijkheden die KPN aan haar wholesaleklanten biedt voor het realiseren van telefoniediensten in Nederland. Met behulp van het R-a-S dienstaanbod van KPN wordt het mogelijk voor wholesale-afnemers van de R-R-a-S dienst (hierna: de dienstenaanbieder) onder hun eigen merknaam vaste telefoniediensten aan te bieden aan
eindgebruikers, zonder over een eigen telefonienetwerk te beschikken. De dienstenaanbieder verzorgt slechts het samenstellen van het commerciële eindgebruikersaanbod en de facturering en incasso naar eindgebruikers. Het afwikkelen van het telefonieverkeer wordt geheel door KPN verzorgd. De R-a-S dienst bestaat uit de huur van telefonie-centralecapaciteit (de R-a-S telefooncentrale) en transmissiecapaciteit tussen de R-a-S telefooncentrale en het regionale access point op het
telefonienetwerk van KPN. Daarnaast worden zogenaamde Call Detail Records (hierna: CDR) van de gevoerde gesprekken in elektronisch formaat aan de dienstenaanbieder geleverd. Op basis van deze verstrekte CDR’s is het mogelijk voor de dienstenaanbieder om een (gespecificeerde) factuur aan de eindgebruiker te sturen. Daarnaast biedt de R-a-S dienst een aantal administratieve functies
waaronder de mogelijkheid voor de dienstenaanbieder om eindgebruikers (op basis van hun telefoonnummer) te administreren.
17. Zoals het college reeds in het voorlopig oordeel heeft aangegeven bestaat het dienstaanbod van R-a-S uit de volgende dienstcomponenten:
a. transmissie tussen het access point (in Amsterdam) en de R-a-S centrale (hierna: de R-a-S 2Mbit/s interconnectie transmissie); en
b. de huur van de R-a-S- centrales, het beheer en de behuizing hiervan en de CDR-processing en verstrekking (hierna: de overige R-a-S diensten).
In bijlage 1 wordt de R-a-S dienst alsmede de verschillende componenten van de dienst schematisch weergegeven.
18. Het college merkt hierbij op dat de ‘standaard interconnectie diensten’3 geen onderdeel uitmaken van de R-a-S dienst. Deze interconnectiediensten zijn echter wel noodzakelijk voor de
dienstenaanbieder. Immers, zonder interconnectiediensten kan de R-a-S dienst niet functioneren. Zo is het bijvoorbeeld zonder (CPS) originating access dienst niet mogelijk om het telefonie verkeer van de
Besluit
«openbare versie»
(CPS) eindgebruiker naar de R-a-S centrale te routeren.KPN heeft haar R-a-S aanbod zodanig samengesteld dat deze standaard interconnectiediensten (zoals in het RIA en RA beschreven) tegen de daarvoor geldende voorwaarden en tarieven separaat worden afgenomen door de
dienstenaanbieder. Deze standaard interconnectiediensten maken dan ook geen onderdeel uit van de onderhavige beoordeling van het college.
Bevoegdheid
19. Op grond van artikel 15.1, derde lid van de Tw houdt het college toezicht op de Tw.
20. Zoals het college reeds in zijn voorlopig oordeel heeft geconcludeerd maakt de transmissiefaciliteit waarmee de R-a-S centrale wordt gekoppeld met het access point onderdeel uit van interconnectie als bedoeld in artikel 6.1 van de Tw (oud). Dit deel van de R-a-S dienst zal hierna ook wel het
gereguleerde deel van de R-a-S dienst worden genoemd.
21. Ingevolge de artikelen 6.5 en 6.6 van de Tw (oud), dient een als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht aangewezen aanbieder aan andere aanbieders interconnectie te bieden tegen non-discriminatoire voorwaarden, op ontbundelde wijze en op basis van transparante en op kosten georiënteerde tarieven. Deze vereisten gelden in beginsel dus ook voor het gereguleerde deel van de R-a-s dienst. Het college is dan ook bevoegd het gereguleerde deel van de R-a-S dienst op grond van deze vereisten te beoordelen.
22. Het college merkt op dat hij op grond van het overgangsrecht thans in onderhavig kader de verplichtingen van toepassing zijn, die op grond van de Tw (oud) in geval van interconnectie van toepassing zijn op een als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt aangewezen aanbieder. Dat wil zeggen dat KPN het gereguleerde deel van de R-a-S dienst in beginsel kostengeoriënteerd, non-discriminatoir en ontbundeld dient aan te bieden. Het college overweegt echter dat het nieuwe regelgevend kader dat door het college is neergelegd in zijn ontwerpbesluit “Vaste Telefonie; Ontwerpbesluit markten voor gespreksdoorgiftediensten in het vaste openbare telefoonnetwerk”4 (hierna: het ontwerpbesluit) en dat naar verwachting per begin 2006 in werking zal treden minder strenge verplichtingen voor KPN mee zal brengen dan het oude wettelijke kader. In het ontwerpbesluit heeft het college ondermeer vastgesteld dat de R-a-S 2Mbit/s interconnectie transmissie onderdeel uitmaakt van de markt voor interregionale gespreksdoorgifte. Op deze markt is het college voornemens als verplichting alleen een tariefmaatregel op te leggen. Het college is niet voornemens om
verplichtingen ten aanzien van non-discriminatie dan wel toegangsverplichtingen op te leggen. Het college overweegt dat hij het thans niet redelijk acht om de R-a-S dienst te beoordelen op grond van het oude kader.
23. Rekening houdend met het toekomstig regelgevend kader, zal het college in dit besluit dan ook de R-a-S dienst niet beoordelen op non-discriminatie en wordt KPN niet verplicht de R-a-S 2Mbit/s
Besluit
«openbare versie»
interconnectie transmissie als ontbundelde toegangsdienst te leveren. Het college zal de R-a-S dienst alleen beoordelen op kostenoriëntatie.
24. De tariefmaatregel voor de markt van interregionale doorgifte betreft de zogenaamde varian-4 van het Wholesale Price Cap systeem5. Deze variant betreft een ondergrenstariefmaatregel die vergezeld gaat van een toets op het tarief voor een bundel waarin interregionale gespreksdoorgifte is opgenomen (de bundeltoets).
25. Het college merkt voorts op dat hij KPN erop heeft gewezen dat het toekomstig regelgevend kader, zoals neergelegd in het ontwerpbesluit, strenger is ten aanzien van de beoordeling van een dienst die bestaat uit een bundel van gereguleerde en een niet-gereguleerde diensten dan het huidige
regelgevend kader. Aangezien het hier een verzwaring betreft van de vereisten, welke nog niet in een definitief besluit is vastgelegd, zal het college dit niet bij de onderhavige beoordeling betrekken.
Beoordeling
26. Het toetsingscriterium voor de beoordeling van de R-a-S dienst is als volgt. Wanneer de R-a-S dienst onder de kostprijs van het gereguleerde deel (= R-a-S 2Mbit/s interconnectie transmissie) wordt aangeboden dan wordt daarmee het gereguleerde deel onder de kostprijs aangeboden. Vanwege het feit dat voor het gereguleerde deel, als invulling van kostenoriëntatie, een ondergrens geldt, is het aanbieden van de dienst R-a-S in deze situatie niet toegestaan. Echter, wanneer de R-a-S boven de kostprijs van het gereguleerde deel wordt aangeboden, is het aanbieden hiervan wel toegestaan.
27. Het college zal eerst de kostenrapportage van KPN van de R-a-S 2Mbit/s interconnectie
transmissie beoordelen. Op basis hiervan is kostprijs bepaald van het gereguleerde deel van de R-a-S dienst. Daarna kan op basis van de bepaalde kostprijs van het gereguleerde deel de totale R-a-S dienst worden beoordeeld.
Bepaling kostprijs van het gereguleerde deel
28. Bij het bepalen van de kostprijs van de R-a-S 2Mbit/s interconnectie transmissie verbinding zijn de kosten van de volgende transmissie-elementen meegenomen:
- VC-4 transmissie-verbinding (CP-CP); en
- Broadband Access Group Service (op 2 locaties); en - 4 x STM1 TieCable (op 2 locaties).
Het college merkt op dat de EDC-kostenrapportage van KPN grotendeels gebaseerd is op eerdere kostenrapportages van KPN inzake de beoordeling van ILL . Deze kostenrapportages (en als gevolg
Besluit
«openbare versie»
daarvan de tarieven ILL) zijn reeds door het college beoordeeld en goedgekeurd6. Ten aanzien van de eenmalige kosten (aanleg en ophef) heeft KPN geen aparte kostenrapportage opgeleverd, maar heeft het college de huidige tarieven van ILL gehanteerd.
29. In de aan het college ter beoordeling voorgelegde kostenrapportage heeft KPN een inschatting gemaakt van de bezetting van het aantal 2Mbit/s (VC12) verbindingen in een voor de R-a-S dienst gebruikte 155 Mbit/s (VC4) transmissieverbinding. Deze inschatting van KPN is naar het oordeel van het college mogelijk aan de lage kant. Gezien het verhogend effect op de kostprijs van een mogelijk door KPN te laag ingeschatte bezettingsgraad, heeft het college deze door KPN ingeschatte waarde bij het bepalen van de kostprijs echter niet nader onderzocht, aangezien het college, zoals eerder
aangegeven, de tarieven van het gereguleerde deel van de R-a-S dienst slechts op basis van ondergrens regulering beoordeelt.
30. Het college merkt voorts op dat KPN in haar voorstel een onderscheid heeft gemaakt in de kosten van een VC4-verbinding van meer dan 50 km en minder dan 50 km afstand. Gezien de ligging van de R-a-S centrales ten opzichte van het acces point (waarvan één R-a-S locaties zich op meer dan 50 km bevindt en één op minder dan 50 km) en het geringe verschil tussen beide kostprijzen heeft het college bij het bepalen van de kostprijs het gemiddelde van beide kosten gehanteerd.
31. Bij de bepaling van de kostprijs (uitgedrukt in een maandelijkse bedrag) van een R-a-S 2Mbit/s interconnectie transmissie verbinding zijn de eenmalige kosten (aanleg en ophef) over een periode van 24 maanden verdisconteerd in het maandelijkse bedrag. Hiervoor is gekozen enerzijds omdat KPN een 2 jarige contractsperiode hanteert voor de R-a-S dienst, en anderzijds omdat bij de berekening van de ondergrens in de squeezetoets huurlijnen hiervan ook gebruik gemaakt wordt. Op basis hiervan bedraagt de berekende kostprijs van een R-a-S 2Mbit/s interconnectie transmissie verbinding € 126,69 per maand.
Beoordeling R-a-S aanbod
32. Vervolgens zal het college het dienstaanbod R-a-S beoordelen. In bijlage 2 is het dienstaanbod van KPN Rent-a-Switch gevoegd. Het tarief van de R-a-S dienst bestaat uit een eenmalig tarief voor de (totale) dienst van [VERTROUWELIJK] --- [EINDE VERTROUWELIJK] en een maandelijks tarief per 2Mbit transmissiecapaciteit van [VERTROUWELIJK] --- [EINDE VERTROUWELIJK].
33. Voor het commerciële aanbod van de transmissiecapaciteit wordt door KPN eveneens een staffelkorting aangeboden. KPN heeft op vragen van het college ten aanzien van de gehanteerde staffel kortingen aangegeven dat KPN deze nog niet definitief heeft vastgesteld. KPN heeft aangegeven dat deze staffelkorting maximaal [VERTROUWELIJK] --- [EINDE VERTROUWELIJK] korting bedraagt. Hiermee komt het laagst mogelijke tarief voor een 2Mbit/s transmissiecapaciteit op
6 Besluit van het college van 11 september 2003, kenmerk: OPTA/IBT/2003/203020 en besluit van het college van 30 juni 2005, kenmerk: OPTA/IBT/2004/202290.
Besluit
«openbare versie»
[VERTROUWELIJK] --- [EINDE VERTROUWELIJK] per maand. De toets in dit besluit is op basis van het laagst mogelijke tarief uitgevoerd.7
Daarnaast bevat het aanbod van de dienst tarieven voor het afnemen van co-locatie (volgens de gereguleerde tarieven van collocatie ILL) en het administratief invoeren van klantgegevens.
34. Het college stelt vast dat de kostprijs van een R-a-S 2Mbit/s interconnectie transmissie verbinding, zijnde € 126,69 per maand, minder bedraagt dan het laagst mogelijke commerciële R-a-S tarief voor een enkele 2Mbit/s capaciteit.
35. Vanwege het feit dat het commerciële aanbod van de R-a-S dienst, waarbij het door KPN
gehanteerde minimale maandelijkse tarief (inclusief maximale staffelkorting) al meer bedraagt dan de kostprijs van € 126,69 per maand, is het niet meer nodig de overige gehanteerde tarieven van de R-a-S dienst (zoals bijvoorbeeld het eenmalige tarief) verder te betrekken in de toets. De uitkomst is reeds positief.
De conclusie van het college is dan ook dat het gereguleerde deel van het R-a-S aanbod, zoals door KPN bij het college ter beoordeling is voorgelegd, niet onder de vastgestelde kostprijs van het gereguleerde deel wordt verkocht. Op basis hiervan stemt het college in met de introductie van de R-a-S dienst zoals deze door KPN is voorgelegd aan het college.
5 Dictum
36. Het college besluit op grond van bovenstaande overwegingen, art. 6.1, juncto art. 6.6 van de Tw (oud) om in te stemmen met invoering van de R-a-S dienst door KPN volgens de aan het college voorgestelde wijze.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
de sectorleider Telefonie
drs. K. Noorlag
7 KPN heeft overigens in de beantwoording over de vragen van het college over de staffelkortingen aangegeven dat wanneer zij de staffelkorting verder verhoogd het aanbod R-a-S opnieuw ter beoordeling zal voorleggen aan het college.
Besluit
«openbare versie»
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit. Het bezwaarschrift moet worden gericht aan:
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Afdeling Telefonie & Nummers
Postbus 90420 2509 LK Den Haag
onder vermelding van “bezwaarschrift”. Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en dient in ieder geval de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht, alsmede de gronden van bezwaar te bevatten. Zo mogelijk dienen een afschrift van het besluit en de overige op het bezwaar betrekking hebbende stukken te worden meegezonden.
