De kabinetsformatie van Nederland in vergelijking met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

(1)

Naam student: Charlotte Roijackers

STUDENTNUMMER: SNR: 2021386 | ANR: U805982 AFSTUDEERRICHTING: MASTER RECHTSGELEERDHEID EERSTE EXAMINATOR: G. LEENKNEGT

TWEEDE EXAMINATOR:

PLAATS: TILBURG

De kabinetsformatie van

Nederland in vergelijking met Duitsland en het Verenigd

Koninkrijk

EEN RECHTSVERGELIJKEND ONDERZOEK MET MOGELIJKE OPLOSSINGSRICHTINGEN VOOR NEDERLAND

(2)

(3)

De kabinetsformatie van Nederland in vergelijking met Duitsland en het

Verenigd Koninkrijk

Een rechtsvergelijkend onderzoek met mogelijke oplossingsrichtingen voor Nederland

Naam student: Charlotte Roijackers Studentnummer: 2021386, U805982 Afstudeerrichting: Master rechtsgeleerdheid Eerste examinator: G. Leenknegt

Tweede examinator:

Plaats en datum: Tilburg, 18 mei 2020

(4)

Voorwoord

Ter afsluiting van de master rechtsgeleerdheid aan Tilburg University heb ik afgelopen periode dit rechtsvergelijkend onderzoek geschreven. Het was een leuke uitdaging om het te combineren met extra vakken, maar uiteindelijk ben ik zeker tevreden over het resultaat. Ik wil graag mijn begeleider G. Leenknegt bedanken voor zijn leerzame feedback en voor zijn enthousiaste kijk op het constitutionele recht van Nederland, maar ook zeker van Duitsland en van het Verenigd-Koninkrijk. Hij heeft me gemotiveerd om na het krijgen van feedback het onderzoek weer te hervatten en het met een nieuwe blik verder te schrijven. Verder heb ik deze scriptie met goede motivatie geschreven, omdat het een leuk proces is waarbij je beetje bij beetje de losse eindjes aan elkaar kunt knopen en tot een oplossing kunt komen.

Ik wens u veel leesplezier toe, Charlotte Roijackers

Tilburg, 18 mei 2020

(5)

Inhoudsopgave

Voorwoord

1. Inleiding ... 7

1.1 Probleembeschrijving ... 7

1.2 Onderzoeksdoel ... 8

1.3 Onderzoeksvraag ... 9

1.4 Theoretisch kader ... 9

1.4.1 Nederland ... 9

1.4.2 Duitsland ... 10

1.4.3 Verenigd Koninkrijk ... 10

1.5 Subvragen ... 11

1.6 Toelichting op de subvragen ... 11

1.7 Verantwoording bronnen en methoden ... 11

1.8 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ... 12

1.9 Leeswijzer ... 13

2. Kabinetsformatie van Duitsland ... 14

2.1 Kiesstelsel ... 14

2.2 Bondsdag ... 15

2.2.1 Zetelverdeling ... 15

2.3 Bondskanselier ... 17

2.4 Konstruktives Mißtrauensvotum ... 17

2.4.1 Vertrouwensvraag ... 18

2.5 Laatste verkiezingen ... 18

2.6 Tussenconclusie ... 19

3. Kabinetsformatie van het Verenigd-Koninkrijk ... 20

3.1 Ongeschreven recht ... 20

(6)

3.2 Samenstelling ... 20

3.3 Kiesstelsel en zetelverdeling ... 22

3.3.1 Wales, Schotland en Noord-Ierland ... 22

3.4 Huidige situatie ... 24

3.5 Brexit ... 24

3.6 Tussen-conclusie ... 25

4. Rechtsvergelijking van de Nederlandse kabinetsformatie met Duitsland en het VK ... 27

4.1 Inleiding ... 27

4.2 Nederlands kiesstelsel ... 27

4.3 Zetelverdeling ... 29

4.4 Voorbereidingen en aanbieden ontslag ... 30

4.5 Samenstelling en (in)formateur ... 30

4.6 Duits kiesstelsel ... 31

4.6.1 Duitse Zetelverdeling ... 32

4.6.2 Bondskanselier en minister-president ... 32

4.7 VK Kiesstelsel ... 33

4.7.1 Koningin en ministers in het VK ... 33

4.8 Tussen conclusie ... 34

5. Oplossingsrichtingen voor Nederland ... 35

5.1 Oplossingsrichtingen ... 35

5.1.1 Kiesdrempel verhogen ... 35

5.1.2 Geen absolute meerderheid ... 35

5.1.3 Voorkomen van verdere afsplitsing ... 36

5.2 Tussen conclusie ... 36

6. Conclusie ... 38

6.1 Rechtsvergelijking ... 38

(7)

6.2 Mogelijke oplossingsrichtingen ... 39 6.3 Eindconclusie ... 39 Literatuurlijst ... 41

(8)

1.

Inleiding

1.1 Probleembeschrijving

De kabinetsformatie in Nederland is altijd uitdrukkelijk en vaak ook negatief in het nieuws. Het is een enorm traag proces wat veel tijd kost. In Nederland weten we niet beter, maar in andere Europese landen zoals Duitsland is het kabinet in gemiddeld drie dagen gevormd.¹ Ook in het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna: VK) is de regering gemiddeld binnen een paar dagen gevormd. In Nederland duurt dit vaak 50 tot 100 dagen. De langste kabinetsformatie duurde zelfs 225 dagen (2017 Rutte III).² Volgens de informateur Gerrit Zalm destijds duurde het zolang, omdat er met vier partijen overlegd moest worden en omdat er deskundigen bij gehaald werden.³ Het is een complex proces, omdat er in Nederland (en ook in Duitsland) gewoonlijk naar een kabinet gestreefd wordt dat op een meerderheid in het parlement kan rekenen. Dit is in theorie niet vereist maar dat is het wel uitgangspunt geworden in de praktijk. Doordat partijen naar een meerderheid streven, moeten partijen samenwerken die niet goed overeen komen. Dit zorgt voor een moeizame coalitievorming.

Maar waarom duurt het in Nederland dan altijd zó lang? Waarom willen we altijd een meerderheid? Waarom passen we het kiesstelsel niet aan, zodat er gemakkelijker meerderheden gevonden kunnen worden? Dit zijn allemaal vragen die voortvloeien uit de kritiek die er gegeven wordt op de kabinetsformatie in Nederland en de vergelijking met andere Europese landen.

In dit onderzoek wordt een rechtsvergelijking gehouden met Duitsland en het VK, om te kijken welke mogelijke oplossingsrichtingen er zijn voor de Nederlandse kabinetsformatie. Er is voor deze twee landen gekozen omdat Duitsland een vergelijkbaar kiesstelsel heeft en het VK juist een compleet ander kiesstelsel, maar bij beide landen verloopt de kabinetsformatie over het algemeen vrij snel, in tegenstelling tot Nederland. In Duitsland wordt het gemengde kiesstelsel van evenredigheid in districten gebruikt.⁴ Het VK hanteert het meerderheidsstelsel met districten en het VK heeft ook niet de enorme veelheid aan partijen zoals Nederland dat heeft.

1 Echter ook Duitsland kent langere kabinetsformaties zoals in Nederland, maar over het algemeen verloopt het sneller dan in Nederland.

2 ‘Verloop kabinetsformatie 2017’, Bureau woordvoering kabinetsformatie, kabinetsformatie2017.nl;

https://www.parlement.com/id/vhnnmt7mnnzb/duur_kabinetsformaties_sinds_1946

3 ‘Verloop kabinetsformatie 2017 informateur’, Bureau woordvoering kabinetsformatie, kabinetsformatie2017.nl

4 ‘Het Duitse kiesstelsel’, Stichting Duitsland instituut bij de Universiteit van Amsterdam, Duitslandinstituut.nl.

(9)

Er zijn dus veel verschillen wat een rechtsvergelijking interessant maakt, wat ook geldt voor Duitsland. Er kan dus een mooie vergelijking gemaakt worden met deze landen, omdat er veel verschillen zijn op het eerste gezicht.

Een van de redenen dat de kabinetsformatie steeds meer kritiek krijgt, is omdat er de laatste decennia enorm veel veranderd is op het gebied van maatschappij en technologie. Door de technologische ontwikkelingen is het soort criminaliteit veranderd, bijvoorbeeld door de opkomst van cybercrime. De regering moet hier anders op reageren dan op de oude winkeldiefstal. De maatschappij verandert continu en dat is de te zien in het stemgedrag van mensen. Waar vroeger veel op linkse en midden partijen werd gestemd, vormt nu de rechtse partij VVD de meerderheid en heeft Forum voor Democratie zijn intrede gedaan. Ook de PVV is in trek in de huidige tijd, wat aangeeft dat er steeds rechtser gestemd wordt. Het parlement blijft haar oude bestaande regels over regeringsvorming toepassen terwijl die regels nu niet altijd meer toereikend en toepasbaar zijn. Dit is ook de conclusie die de Staatscommissie parlementair stelsel in haar eindrapport trekt.⁵ De wereld verandert maar de kabinetsformatie blijft hangen in haar patronen met regels over werkwijze en besluitvorming waardoor ze niet meer toekomstbestendig is. Sommige mensen vinden dat we naar een ander kiesstelsel moeten en anderen vinden dat er helemaal niets mis is met de huidige kabinetsformatie. Door deze verscheidenheid aan kritiek is er ook niet een duidelijke oplossing waar we wel naartoe willen.

Wat past dan bij Nederland waardoor de kabinetsformatie sneller kan verlopen en is dit wel noodzakelijk? Het antwoord op deze vraag staat mede centraal in dit onderzoeksrapport. Om hier antwoord op te kunnen geven wordt er een rechtsvergelijking gedaan met Duitsland en het VK om mogelijke oplossingsrichtingen voor Nederland te vinden.

1.2 Onderzoeksdoel

Het doel van dit rechtswetenschappelijk onderzoek is een inzicht geven in de huidige kabinetsformatie van Nederland in vergelijking met de kabinetsformatie van Duitsland en het VK. Tevens wordt er een inzicht gegeven in de oplossingsrichtingen waaraan gedacht kan worden om de huidige kabinetsformatie in Nederland te verbeteren, met het oog op de snellere regeringsformaties van Duitsland en het VK. Het onderzoek is een beoordelend onderzoek waarin een rechtsvergelijking wordt gedaan. De reden van dit onderzoek ligt vooral in de grote mate van kritiek die op de huidige kabinetsformatie van Nederland wordt gegeven.

5 Rapport staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 17.

(10)

1.3 Onderzoeksvraag

Welke inzichten kunnen er worden gegeven over het verloop van de kabinetsformatie in Nederland in vergelijking met Duitsland en het VK? Welke mogelijke oplossingsrichtingen zijn er aan die vergelijking te ontlenen om de Nederlandse kabinetsformatie te verbeteren?

1.4 Theoretisch kader 1.4.1 Nederland

Art. 4, 53, 54, 55, 56 en 120 Gw zijn van belang voor dit onderzoek. Met name art. 53 lid 1 Gw speelt een grote rol in de Nederlandse kabinetsformatie, omdat hierin het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging is vastgelegd. Art. 43 tm 48 Gw gaan in het algemeen over de benoeming en het ontslag van ministers. De Grondwet kent echter geen concrete benoemingsvoorschriften en noemt het ook geen ontslaggronden. ⁶ Toch zijn deze bepalingen van belang voor dit onderzoek, omdat er weinig over de kabinetsformatie is vastgesteld in de (Grond)wet. ⁷ Wat er wel genoemd wordt in de Grondwet is dus van belang en zal ook gebruikt worden. Ter aanvulling wordt het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten- Generaal gebruikt. Hierin is de totstandkoming en de samenstelling; ofwel de werkwijze van de Tweede Kamer vastgelegd.⁸ De artikelen 2, 11 en 12 van dit reglement leggen uit hoe de Tweede Kamer tot stand komt en hoe de fracties bij elkaar komen, wat uiteindelijk van belang is voor de kabinetsformatie. Art. 27 van het reglement legt uit wat de bevoegdheden zijn van de commissies binnen de Tweede Kamer en art. 139a en art. 139b betreffen het aanwijzen van kabinets(in)formateur(s). Tot slot wordt ook gebruik gemaakt van de Kieswet, met name art.

P7 en P8 voor de zetelverdeling na de Tweede-Kamer verkiezingen en art. H12 lid 5 Kieswet voor de kiesdrempel.

Een andere belangrijke bron voor het theoretische kader is het ongeschreven recht, met name de vertrouwensregel. Deze regel houdt in dat een minister, staatssecretaris of het kabinet als geheel moet aftreden op het moment dat zij niet meer het vertrouwen krijgen van een meerderheid in het parlement.⁹ Uitgangpunt is aanwezigheid van vertrouwen, tenzij het tegendeel bewezen kan worden, door bijvoorbeeld een motie van wantrouwen aan te nemen.

6 Bovend’Eert, T&C Grondwet en statuut, art. 43 Grondwet.

7 Baalen & Kessel 2012, p. 9.

8 Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 26 juni 2018.

9 ‘Vertrouwensregel parlement en kabinet’, PDC, parlement.com.

(11)

Met name art. 42 lid 2 en art. 68 Grondwet vormen de kern van de constitutionele norm; de vertrouwensregel en het ontbindingsrecht van de regering.¹⁰

1.4.2 Duitsland

Met betrekking tot de Duitse grondwet en Britse constitutie worden vergelijkbare wetsartikelen gebruikt. In de Duitse grondwet wordt in art. 38, 39 en 40 de samenstelling, benoeming en taken van de Bondsdag uitgelegd alsmede haar bevoegdheden. De Bondsdag is het parlement van de Bondsrepubliek Duitsland en wordt om de vier jaar gekozen. Zij controleert de regering, zorgen voor federale wetgeving en kiezen de nieuwe Bondskanselier.¹¹ Art. 30, 38, 40, 62, 63, 64, 65, 69 Grundgesetz gaan over de bondskanselier. Deze artikelen noemen tevens de taken van de Bondspresident; het staatshoofd van Duitsland. De taak van de bondspresident is voornamelijk ceremonieel. De uitvoerende macht ligt bij de regering onder leiding van de bondskanselier . Art. 62 tot en met 69 Grundgesetz noemt de samenstelling en taken van de federale regering welke bestaat uit de bondskanselier en de minister.¹² Art. 67, 68 en 69 Grundgesetz gaan over de vertrouwensvraag en het gevolg hiervan wanneer het vertrouwen ontbreekt; de bondskanselier benoemt dan zijn of haar vervanger. Art. 38 Grundgesetz geeft iedere Duitser het stemrecht. Het kiesstelsel blijkt uit art. 28 lid 2 en 53 lid 3 Grundgesetz. Hierin staat dat de deelstaten moeten voldoen aan de Grundgesetz en dat er verkiezingen gehouden worden in districten en gemeenten.¹³ In art. 53 lid 3 Grundgesetz staat dat deze verkiezingen gebeuren op basis van de evenredige vertegenwoordiging, wat samen het gemengde kiesstelsel weergeeft.

1.4.3 Verenigd Koninkrijk

De Britse constitutie is een ongeschreven bron. Er zal gebruikt gemaakt worden van andere documenten die wel geschreven zijn en die de inhoud van de Britse grondwet weergeven, maar over het algemeen komt het neer op ongeschreven recht dat als gewoonterecht wordt geaccepteerd. Het VK hanteert het meerderheidskiesstelsel met enkelvoudige districten. In totaal zijn er 650 kiesdistricten. De persoon die de meeste stemmen haalt in zijn district komt namens zijn partij in het Lagerhuis. Hierbij is het dus niet vereist dat er een absolute meerderheid (meer dan de helft) van de stemmen gehaald is. Dit systeem wordt ‘first-past-the- post of single member plurality’ genoemd.

10 Kortmann e.a. 2016, p. 298; art. 64 Gw.

11 Art. 63 lid 1 Grundgesetz.

12 Art. 62 Grundgesetz.

(12)

Het parlement bestaat uit twee kamers: het Hogerhuis en het Lagerhuis. Het Lagerhuis wordt, in tegenstelling tot het Hogerhuis, wel democratisch (direct) gekozen, uiterlijk om de vijf jaar.

1.5 Subvragen

De centrale vraag kan worden beantwoord aan de hand van een aantal subvragen:

A. Hoe verloopt de kabinetsformatie in Duitsland?

B. Hoe verloopt de kabinetsformatie in het VK?

C. Wat blijkt uit de vergelijking van de kabinetsformaties van Duitsland en het VK met Nederland?

D. Welke oplossingsrichtingen voor Nederland vloeien voort uit de rechtsvergelijking met Duitsland en het VK?

1.6 Toelichting op de subvragen

De eerste subvraag is van belang voor de beantwoording van de centrale vraag, omdat het inzicht geeft in de huidige kabinetsformatie van Duitsland. De kabinetsformatie wordt bij de beantwoording uiteengezet en de kritiekpunten worden toegelicht. Ook de positieve kanten komen aan bod. Hierdoor wordt een volledig beeld gegeven van de huidige kabinetsformatie in Duitsland. Dit is een belangrijke vraag voor dit onderzoek, omdat het de mede basis geeft voor de rechtsvergelijking van de derde subvraag. In de tweede subvraag wordt een beschrijving gegeven van de kabinetsformatie in het VK. Aan de hand van subvraag 1 en 2 kan subvraag 3 worden beantwoord: wat blijkt uit de vergelijking van de kabinetsformaties van Duitsland en het VK met Nederland? Deze subvraag houdt een rechtsvergelijking in. De rechtsvergelijking geeft aan hoe de regeringsformaties in Duitsland en in het VK anders of juist hetzelfde verlopen als in Nederland. Tot slot kan hierna de vierde subvraag beantwoord worden: zijn er oplossingsrichtingen voor Nederland en welke?

1.7 Verantwoording bronnen en methoden

De eerste subvraag is een beschrijvend hoofdstuk over de kabinetsformatie in Duitsland, hoe deze verloopt en wat de problemen zijn waar tegenaan gelopen wordt, maar ook wat de goede punten ervan zijn. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de Duitse grondwet, literatuur en andere Duitse weten regelgeving.¹⁴ De literatuur gaat over relevante Duitse literatuur omtrent de Duitse regeringsformatie.¹⁵ Deze literatuur wordt als nuttig beschouwd wanneer de inhoud een antwoord of een aanvulling kan geven op een subvraag.

14 Brenninkmeijer 1994, p. 164-169.

15 Brenninkmeijer 1994; Bovendeert 2018; Herzog & Ballin TvCR 2018, p. 82-87; Hofman e.a. 1996.

(13)

Deze bronnen worden voornamelijk gevonden op Beck-online.be, de bibliotheek van Tilburg University en ook wordt Duitslandinstituut.nl van de Universiteit van Amsterdam en van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geraadpleegd. Op dezelfde manier wordt de tweede subvraag beantwoord, over de regeringsformatie van VK. De bronnen hierover zijn wat moeilijker te vinden, gezien het VK geen geschreven grondwet heeft. Om dit gebrek op te vullen, wordt er gebruik gemaakt van de Britse constitutionele wetten zoals de Fixed Term Parliaments Act 2011. Tevens wordt gebruikt gemaakt van Britse literatuur over de regeringsformatie.¹⁶ Ook deze literatuur wordt gevonden via de universiteitsbibliotheek van Tilburg University en wordt interessant gevonden wanneer de inhoud een antwoord of aanvulling kan geven op de subvraag.

Aan de hand van deze beschrijvende hoofdstukken over het verloop van de regeringsformaties in Duitsland en het VK, wordt overgegaan naar de rechtsvergelijking met Nederland. Hierbij wordt voor de beschrijving van de Nederlandse kabinetsformatie gebruikt gemaakt van de Grondwet, het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, het rapport

‘Lage drempels, hoge dijken’ van de Staatscommissie parlementair stelsel en literatuur omtrent de Nederlandse kabinetsformatie.¹⁷ De rechtsvergelijking betreft constitutioneel recht van twee Europese landen met betrekking tot politiek.¹⁸ Voor de vierde subvraag wordt gebruik gemaakt van de voorgaande subvragen 1 tot en met 3. Uit de antwoorden op deze subvragen zullen één of een aantal oplossingsrichtingen voortvloeien die in subvraag 4 besproken en voorzien worden van de mening van de onderzoeker. Er wordt hierbij ook rekening gehouden dat er geen oplossingsrichtingen zijn, maar ook dat is een oplossing: laat de huidige praktijk zoals hij is.

1.8 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek blijkt uit het actuele probleem dat centraal staat in dit onderzoek; in de grote mate van kritiek op de kabinetsformatie in Nederland en uit het kiesstelsel dat Nederland blijft hanteren ondanks het feit dat de kabinetsformatie eigenlijk altijd wel erg lang duurt in vergelijking met andere landen.

Uit dit onderzoek zal voortvloeien of deze kritiek wel terecht is en aan de andere kant welke oplossingsrichtingen er mogelijk zijn om de kabinetsformatie te verbeteren en of te versnellen.

16 Poppelier TvCR 2014, p. 117; Velaers TvCR 2011, p. 436; Hofman e.a. 1996.

17 Baalen & Kessel 2012; Braak, van den, & Berg, van den, 1946-2016; Bovendeert TvCR 2018;

Bovend’Eert 1983; Brenninkmeijer TvCR 1994, p. 164-169; Brenninkmeijer 2015; Emmerik e.a., NJB 2018/1876; Kortmann e.a. 2016; Kortmann 2016 Ortklep e.a. 2016; Oud 1970; Schlossels & Zijlstra 2017; Schlössels & Zijlstra 2010; Stremler TvCR 2018/204, p. 204-220.

18 Siems 2018.

(14)

Wat er ook uit dit onderzoek gaat komen, het zal verduidelijken of het klopt en terecht is wat men denkt over de kabinetsformatie.

De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek sluit aan bij de maatschappelijke relevantie.

Uit dit onderzoek zullen een aantal oplossingsrichtingen voortvloeien die de huidige literatuur kunnen aanvullen. Het is met name een uitdaging om het rapport van de staatscommissie aan te vullen of nieuwe oplossingsrichtingen te brengen. Ook kan de rechtsvergelijking met Duitsland en VK een nieuw perspectief brengen. Tijdens het schrijven van de onderzoeksopzet kwam al snel naar voren dat wat er geschreven is over de kabinetsformatie in Nederland heel erg oud is. Er is maar weinig in de laatste jaren geschreven. Dit is geen gebrek aangezien de kabinetsformatie onveranderd is gebleven, maar de enorme mate van kritiek die er wordt gegeven van de laatste jaren is hierin te weinig meegenomen. Met dit onderzoek wordt een recente blik geworpen op de kabinetsformatie en er wordt gepoogd om voor de kritiek een mogelijke oplossing te ontwikkelen.

1.9 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt de kabinetsformatie van Duitsland uiteengezet. Het kiesstelsel wordt uitgelegd en het verloop van de zetelverdeling wordt toegelicht. In hoofdstuk 3 wordt de kabinetsformatie van het VK toegelicht. Ook hierbij komen het kiesstelsel en de zetelverdeling aan bod. In het vierde hoofdstuk is de rechtsvergelijking van de Nederlandse kabinetsformatie met Duitsland het VK te lezen. Hierin worden de overeenkomsten en de verschillen besproken.

Dit hoofdstuk wordt gevolgd door een hoofdstuk met mogelijke oplossingsrichtingen voor Nederland en het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie.

(15)

2. Kabinetsformatie van Duitsland

2.1 Kiesstelsel

Het Duitse kiesstelsel is een gemengd stelsel. Het is een combinatie van evenredige vertegenwoordiging met een districtenstelsel.¹⁹ Anders dan in Nederland heeft Duitsland districten waar de burgers ook een stem voor de kandidaat kunnen uitbrengen. Op de dag van verkiezingen brengen de burgers in Duitsland dus twee stemmen uit.²⁰ Een stem gaat naar de kandidaat uit het district waar de burger woonachtig is en de andere stem gaat naar een partij.

In totaal zijn er 299 kiesdistricten. Bij de eerste stem op het district geldt het meerderheidsprincipe. Bij de tweede stem voor een partij geldt het principe van evenredige vertegenwoordiging. Duitsland heeft niet zoals Nederland een enorm aantal aan partijen die een tussenvorm van links en rechts hebben, maar er zijn een aantal linkse partijen en een aantal rechtse. Het minder aantal afgesplitste partijen komt door de kiesdrempel van 5%.²¹ De partijen die deze drempel niet halen komen niet in de Bondsdag.²² Dit voorkomt dat veel kleine partijen slechts één of twee zetels halen. Het stemgedrag van de Duitsers is te verklaren door de geschiedenis. In Oost-Duitsland stond in 2014 de postcommunistische linkse partij sterk in de lagere sociaaleconomische klassen. In dit gebied wordt dus met name op de grote linkse partijen gestemd, want die hebben inspraak in het kabinet en hun standpunten liggen in trek bij de kiezers. Dit zijn Die linke en Die Grünen. In 2019 is de rechts populistische partij AfD favoriet in Oost-Duitsland, wat volgens socioloog Matthias Quent te verklaren valt door de bewuster wordende jongeren die op basis van hun eigen kennis stemmen en niet meer hun ouders volgen, omdat er in die deelstaten meer aan maatschappijleer gedaan wordt.²³ Deze jongeren zien de AfD niet als een rechts-radicale partij maar als een ‘gewone’ partij. Ze willen niet zoals hun ouders op CDU of SDP stemmen maar volgen hun eigen standpunten. In West-Duitsland staat een postmaterialistische linkse partij sterk in de hogere sociaaleconomische klassen. Dit deel van Duitsland heeft namelijk een culturele revolutie meegemaakt die Oost-Duitsland niet gehad heeft. Er is ook een verdeling tussen Noord en Zuid Duitsland qua stemgedrag, waarbij CDU/CSU groot is in het katholieke zuiden en SDP is groot in het protestantse noorden. Dit verklaart het stemgedrag wat zich uit in voornamelijk grotere linkse en rechtse partijen.

19 Art. 54 lid 3 jo. art. 20 lid 1 Grundgesetz.

20 https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/194/het-duitse-kiesstelsel onder algemeen.

22 Voor uitleg Bondsdag zie paragraaf 2.2.

23 https://duitslandinstituut.nl/artikel/33165/afd-groot-maar-niet-grootste-in-oost-duitsland

(16)

Er zijn ook grote tussenvormen zoals CDU/CSU die lang als grootste partij stonden, maar het is een duidelijkere verdeling tussen links en rechts en er zijn minder tussenvormen dan in Nederland. De tussenvorm die er namelijk was, was dus ook lang de grootste partij.

Uitzondering op het niet halen van de kiesdrempel is dat een partij alsnog in de Bondsdag kan komen indien zij drie directe vertegenwoordigers heeft.²⁴ Kanttekening hierbij geldt dat deze partij dan niet als fractie in het parlement mag zitten, maar als een groep (Gruppe) deel mag nemen. Nadeel hiervan is dat deze partij minder rechten heeft dan een partij die de kiesdrempel wel gehaald heeft.²⁵

2.2 Bondsdag

De Bondsdag (Bundestag) is het parlement van Duitsland. Hij wordt om de vier jaar gekozen en de Bondsdag kiest alsmede de Bondskanselier (regeringsleider).²⁶ De bondsdag bestaat uit minimaal 598 vertegenwoordigers, waarvan er 299 direct in kiesdistricten gekozen worden. Het heeft de controlerende taak van de regering.²⁷ Om dit te bewerkstelligen stelt de Bondsdag een aantal commissies in die een verschillende mate van invloed hebben. Er zijn verschillende soorten commissies; vaste commissies, controleorganen en onderzoekscommissies. Leden van de Bondsdag hebben verschillende mogelijkheden in de plenaire vergadering om meer te weten te komen over de plannen en werkzaamheden van de regering en om hun mening te uiten.²⁸

2.2.1 Zetelverdeling

De partijstem (de Zweitstimme) bepaalt de verdeling van de zetels van de Bondsdag. Deze worden verdeeld op basis van het principe van evenredige vertegenwoordiging. Dus een x percentage stemmen geeft een x percentage zetels. De invulling van deze zetels door personen wordt gedaan door de mensen die via de eerste stem (de Erststimme) direct zijn gekozen in hun district.²⁹ Dit wordt Direktmandate genoemd. De overgebleven zetels worden verdeeld onder de deelstaatlijsten van een partij. Meestal zijn de direct gekozen vertegenwoordigers, de Direktmandate, kleiner dan het aantal beschikbare Bondsdagzetels waar een partij recht op heeft volgens de tweede stem (partijstem).

24 Direktmandate; https://duitslandinstituut.nl/artikel/20800/het-duitse-kiesstelsel

25 De PDS (Partei des Demokratischen Sozialismus) is een voorbeeld van een partij die in het parlement zat als een Gruppe.

26 De huidige Bondskanselier is Merkel; art. 38 lid 1 Grundgesetz; art. 39 lid 1 Grundgesetz; art. 63 lid 1 Grundgesetz.

27 https://www.bundestag.de/parlament/aufgaben/regierungskontrolle_neu

28https://www.bundestag.de/parlament/aufgaben/regierungskontrolle_neu/kontrolle/grem-255458

(17)

Het kan echter voorkomen dat een partij meer Erststimmen dan Zweitstimmen heeft. Er worden dan meer kandidaten van een partij direct in het parlement gekozen, dan die partij zetels heeft.³⁰ Deze extra zetels worden opgeteld bij het totaal aantal zetels en worden Überhangmandate genoemd. Op de Überhangmandate is een aantal jaar geleden kritiek gegeven en de regeling is in 2013 aangepast. De partijstem is namelijk bepalend voor de verhoudingen tussen partijen in de Bondsdag, maar door de toevoeging van de Überhangmandate worden deze verhoudingen scheefgetrokken. Het systeem van zetelverdeling is toen vernieuwd en bestaat nu uit twee fases.

De eerste fase is op deelstaatniveau waarin de 598 zetels van de Bondsdag zijn verdeeld naar het inwoneraantal over de zestien deelstaten. De zetelverdeling per lidstaat wordt gedaan naar de verhoudingen die uit de partijstemmen (Zweitstimmen) blijken. Hiernaast wordt ook naar de district stem (Erststimme) gekeken; elke partij mag zijn direct gekozen vertegenwoordigers (Direktmandate) in ieder geval houden.³¹ Door dit laatste kan het dus zo zijn dat een partij in een deelstaat meer zetels krijgt, dan waar hij op basis van de partijstem recht op had. Dit is de al eerder genoemde Überhangmandate.

Vervolgens treedt de tweede fase in. De zetelverdelingen van de zestien deelstaten worden bij elkaar opgeteld. In de tweede fase worden de verhoudingen die door de Überhangmandate scheef zijn geworden weer rechtgetrokken. Er wordt na de optelling van de zetels van de deelstaten berekend op hoeveel zetels iedere partij in de Bondsdag ten minste recht heeft.

Omdat de verhoudingen nu scheef zijn, door de extra zetels van de Überhangmandate, wordt de zetelverhouding op basis van de partijstem nog eens berekend. Ditmaal direct op bondsniveau. Op basis van deze laatste berekening krijgen alle partijen die op basis van de eerste fase te weinig zetels hebben toebedeeld in verhouding met partijen die extra zetels kregen conform de Überhangmandate, compensatie volgens de Ausgleichsmandate. Deze partijen krijgen er dus net zoveel zetels bij totdat de verhoudingen tussen de fracties weer kloppen op basis van de uitslag van de partijstem.³²

30 https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/194/het-duitse-kiesstelsel onder ausgleichmandate.

(18)

2.3 Bondskanselier

De regering bestaat uit de bondskanselier en de ministers.³³ De bondskanselier wordt benoemd zonder debat op aanbeveling van de voorzitter van de Bondsdag (de president).³⁴ Voordat deze persoon benoemd wordt, dient hij een meerderheid van stemmen te hebben om bondskanselier te worden. De voorgestelde persoon door de president, kan ook niet gekozen worden. Er is bijvoorbeeld geen meerderheid die deze persoon verkiest. In dat geval kan de Bondsdag binnen veertien dagen na de verkiezingen een kanselier kiezen met een meerderheid van stemmen.³⁵ Indien er geen verkiezing heeft plaatsgevonden binnen deze veertien dagen, zal een nieuwe verkiezing plaatsvinden waarin de persoon met de meeste stemmen benoemd wordt, wat binnen zeven dagen moet gebeuren.³⁶ Mocht dit ook niet lukken, dan kan de president de Bondsdag ontbinden. De bondskanselier draagt de verantwoordelijkheid en bepaalt de koers van het beleid in de politiek dat gevoerd wordt door de regering.³⁷ Binnen dit beleid voeren de ministers onder de Bondskanselier hun taken zelfstandig uit onder eigen verantwoordelijkheid. Bij verschil van mening tussen de federale ministers beslist de Bondsregering waarbij de bondskanselier de procedure voert.

2.4 Konstruktives Mißtrauensvotum

Door middel van een konstruktives Mißtrauensvotum kan de Bondsdag een kanselier tot aftreden dwingen. De zittende bondskanselier moet met een meerderheid worden weggestemd.

Om verval van de regering te voorkomen, wordt tegelijkertijd ook meteen een nieuwe kanselier gekozen.³⁸ Er is slechts tweemaal een konstruktieves Mißtrauensvotum ingediend, in 1972 en in 1982. De eerste motie kreeg net te weinig stemmen, namelijk 247 in plaats van de benodigde 249.³⁹ De motie die in 1982 werd ingediend is wel aangenomen waardoor kanselier Helmut Schmidt van de SDP zijn functie moest verlaten en Helmut Kohl de nieuwe kanselier werd en een regering vormde van CDU/CSU en FDP.⁴⁰ Het konstruktieves Mißtrauensvotum is vergelijkbaar met de motie van wantrouwen in Nederland.

34 Art. 63 lid 1 Grundgesetz;

https://www.bundestag.de/parlament/praesidium/bundestagspraesident_schaeuble.

38 https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/195/konstruktives-misstrauensvotum

39 https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/195/konstruktives-misstrauensvotum

40 SDP: Sozialdemokratische Partei Deutschlands; CDU: Christlich Demokratische Union; SCU:

Christlich-Soziale Union; https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/187/cdu.

(19)

Wanneer deze motie is aangenomen vervalt het gehele kabinet en wordt de minister vervangen omdat het vertrouwen van de Kamer(s) ontbreekt.

2.4.1 Vertrouwensvraag

Anders dan het konstructieves Mißtrauensvotum, waarbij de Bondsdag een kanselier tot aftreden dwingt, kan ook de kanselier zelf kenbaar maken niet meer effectief te kunnen regeren wegens gebrek aan steun van de Bondsdag.⁴¹ De bondskanselier spreekt dan de vertrouwensvraag uit. Art. 67 Grundgesetz noemt dat er een meerderheid moet zijn om een motie van wantrouwen aan te kunnen nemen, waardoor de bondskanselier wordt ontslagen en vervangen. Indien er geen meerderheid is, kan het voorstel binnen 21 dagen worden ontbonden.⁴² Tussen het verzoek en de keuze moet 48 uur zitten.⁴³

2.5 Laatste verkiezingen

In 2017 werden de laatste Bondsdagverkiezingen gehouden waarbij CDU (Christlich Demokratische Union), de partij van Angela Merkel als huidige bondskanselier, de winnende partij was met de meeste stemmen. Ondanks dat de Christendemocratische partij 9% minder stemmen kreeg dan bij de vorige verkiezingen, was dit de grootste partij met 33% van de stemmen.⁴⁴ De veel bekritiseerde rechts-populistische partij AfD eindigde op een derde plek met 12,6% van de stemmen. De voorkeur voor een samenwerking ligt voor Merkel bij de sociaaldemocratische partij SDP. SDP is echter ongeveer 5% van de stemmen verloren ten opzichte van de vorige verkiezingen, waardoor zij geen zin meer hadden in een nieuwe regeerperiode. Merkel moest dus op zoek naar een andere partij om een coalitie mee te vormen.

De bondskanselier gaf aan nog liever nieuwe verkiezingen te hebben dan een minderheidskabinet te regeren.

41 https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/196/vertrouwensvraag; art. 67 lid 1 Grundgesetz.

44https://www.nu.nl/buitenland/4935689/cdu-van-merkel-wint-duitse-verkiezingen-derde-partij.html

(20)

2.6 Tussenconclusie

Het kiesstelsel dat Duitsland hanteert is een gemengd stelsel van evenredige

vertegenwoordiging in districten. Door dit gemengde stelsel verloopt de kabinetsformatie over het algemeen naar behoren en gold Duitsland lang als stabiel baken tussen Europese landen waarbij populistische partijen steeds meer aanhangers kregen en traditionele partijen steeds minder aanhangers hadden.⁴⁵ Maar sinds de AfD meer aanhangers kreeg veranderde deze stabiele positie. Deze rechts-populistische partij zou volgens de peilingen weinig kans hebben toen zij haar intrede deed in de Duitse politiek, gezien het nazi verleden van Duitsland. Maar hier was weinig van terug te zien en al snel werd zij een partij om rekening mee te houden.

Ook zijn er in de afgelopen tien jaar meer politieke partijen bijgekomen dan in de jaren 60.⁴⁶ Deze opkomst leidt tot versnippering van het politiek landschap van Duitsland. De tijd dat de grotere partijen CDU of SPD regeerden met kleinere partijen als FvD of Die Grünen is voorbij. In de huidige tijd zijn er steeds vaker drie partijen nodig om een regering te kunnen vormen.

45 https://duitslandinstituut.nl/artikel/16566/staat-van-duitsland-crisis-van-de-volkspartijen

46 https://duitslandinstituut.nl/artikel/16566/staat-van-duitsland-crisis-van-de-volkspartijen

(21)

3. Kabinetsformatie van het Verenigd-Koninkrijk

3.1 Ongeschreven recht

Het VK heeft geen ‘codified written constitution’; er is geen geschreven grondwet in één document. Wat opvallend is aangezien 189 VN landen, dus op vier na allemaal, een geschreven grondwet in één document hebben. De Britten zijn hier juist trots op. Ze hechten meer waarde aan sociale consensus dan aan het op schrift stellen van wettelijke bepalingen. Maar de ongeschreven wetten worden kwetsbaar omdat niemand precies weet wat erin staat volgens politici. Anderen zeggen dat het een interpretatieprobleem is en een politieke ruzie.⁴⁷ Er zijn nieuwe afspraken vastgelegd in een nieuwe wet van 2011; Fixed Term Parliaments Act 2011, over de taken en bevoegdheden van de regering. Het document dat het dichtste bij een grondwet komt is de Bill of Rights van 1688. De verhouding tussen staat en burger en de inrichting van de staat wordt geregeld via reguliere wetten en gewoonterecht.⁴⁸

3.2 Samenstelling

Het parlement in VK bestaat uit twee kamers: het Lagerhuis (House of Commons met 650 leden) en het Hogerhuis (House of lords met 792 leden).⁴⁹ In het Hogerhuis zitten twee soorten parlementsleden, namelijk Lords Spiritual en Lords Temporal. Zij worden niet gekozen door het volk, maar zij worden benoemd door de Britse eerste minister.⁵⁰ Het Lagerhuis wordt wel democratisch (direct) gekozen, uiterlijk om de vijf jaar. Het bestaande parlement kan alleen ontbonden worden op de zeventiende werkdag voor de stemdag van de volgende parlementaire algemene verkiezingen. ⁵¹ Op een andere wijze kan niet ontbonden worden.⁵² De regering kan echter een motie indienen om zo de algemene verkiezingen te forceren en ze eerder te laten plaatsvinden.⁵³ Voor het aannemen van deze motie geldt dat er een twee derde meerderheid moet zijn.⁵⁴ Gevolg hier van kan zijn dat de regering toch eerder ontbonden moet worden, maar dan wel op dezelfde wijze als zojuist genoemd.

47 Voermans 2019.

48 Ramkema 2017, p.1.

49https://web.archive.org/web/20080117192218/http://www.parliament.uk/about/how/role/parliament_

crown.cfm

50 https://www.gov.uk/government/organisations/office-of-the-leader-of-the-house-of-lords

51 Art. 3 lid 1 Fixed Term Parliaments Act 2011.

52Art. 3 lid 2 Fixed Term Parliaments Act 2011.

54 Ramkema 2017, p. 4.

(22)

De periode van vijf jaar kan ook verlengd worden, maar slechts indien dit bij wet voorzien is.

Het Lagerhuis benoemt een speaker, de voorzitter, die een onpartijdige en onafhankelijke positie inneemt.⁵⁵ Hij zorgt voor orde in debatten en heeft de hoogste autoriteit van het Lagerhuis. De regeringspartij en de oppositiepartij kennen whips. Dit zijn personen die het onderling overleg tussen de partijen behartigen en zorg dragen voor de fractiediscipline.⁵⁶ Hun voornaamste taak, blijkt uit de praktijk, is het bijhouden van het aantal stemmen dat een partij waarschijnlijk gaat krijgen. Ze houden zich dus bezig met de peilingen en proberen zoveel mogelijk stemmen te krijgen voor hun partij.

Het Lagerhuis controleert de regering in de uitvoering van haar taken, bijvoorbeeld hoeveel er uitgegeven wordt.⁵⁷ Dit wordt in de praktijk gerealiseerd door de ministers hierover te bevragen in een debat. Een andere taak van het Lagerhuis is het maken en aanpassen van wetgeving. Het Hogerhuis en het Lagerhuis komen samen in het House of Parliament in London. Volgens ongeschreven recht zijn alle ministers van de Britse regering lid van een van de kamers, waarbij de meeste ministers lid zijn van het Lagerhuis.⁵⁸ Een vergelijkbaar effect geldt ook voor wetsvoorstellen. Zij moeten door de beide kamers heenkomen.⁵⁹ Uitzondering hierop geldt voor financiële wetten; zij behoeven alleen goedkeuring van het Lagerhuis. Het VK is een constitutionele monarchie, wat aangeeft dat er een koning of koningin is wiens macht door de constitutie wordt begrensd. De koningin van het VK heeft enkel een ceremoniële rol. Zij vormt samen met het Hogerhuis en het Lagerhuis het parlement. De verantwoording aan de kiezers wordt afgelegd door de minister-president. Om deze verantwoording af te kunnen leggen moet hij lid zijn van het Lagerhuis.⁶⁰ Ongeveer twintig van de negentig ministers in totaal vormen het kabinet (Cabinet). De regering heeft het vertrouwen nodig van een meerderheid van de leden van het Lagerhuis om te kunnen regeren. Dit houdt ook in dat het Hogerhuis de regering niet kan wegsturen. Alleen de premier kan het kabinet bijeenroepen. Hieruit blijkt dat de premier veel macht heeft. De premier stelt zelf de regering samen en kan ministers ontslaan.⁶¹

55 https://www.parliament.uk/business/commons/the-speaker/the-role-of-the-speaker/role-of-the- speaker/; art. 2 lid 1 sub b Fixed Term Parliaments Act 2011.

56 https://www.parliament.uk/about/mps-and-lords/principal/whips/

57 https://www.parliament.uk/about/how/role/

58 Met kamers wordt het Hogerhuis en het Lagerhuis bedoeld; Ramkema 2017, p. 2.

59 Ramkema 2017, p. 2.

60 Ramkema 2017, p. 2.

61 Ramkema 2017, p. 3.

(23)

Een kenmerk van het VK, naast het ongeschreven recht, is de parlementaire soevereiniteit. Het parlement heeft de hoogste macht. Dit houdt in dat wanneer een wet wordt aangenomen door het parlement, deze wet niet door een gerechtelijk orgaan kan worden vernietigd. Parlementaire soevereiniteit houdt ook in dat voor het intrekken, wijzigen of aannemen van alle wetten een meerderheid vereist is.⁶² Dus de helft plus één. Dit geldt ook voor wetten die de structuur van de staat betreffen.

3.3 Kiesstelsel en zetelverdeling

De verkiezingen in het VK vinden plaats op basis van het meerderheidskiestelstel. ⁶³ Het Lagerhuis is de eigenlijke volksvertegenwoordiging en wordt gekozen door middel van het meerderheidsstelsel met enkelvoudige districten. De persoon die de meeste stemmen haalt in zijn district komt namens zijn partij in het Lagerhuis. Hierbij is het dus niet vereist dat er een meerderheid (meer dan de helft) van de stemmen gehaald is. Dit systeem wordt ‘first-past-the- post of ‘single member plurality’ genoemd.⁶⁴ Dit system geldt voor het landelijke parlement.

Het VK hanteert hiervoor 650 districten. Ieder kiesdistrict wordt begrensd doordat zij ongeveer maximaal 50.000 personen mag omvatten. Voor de volledigheid wordt ook besproken hoe de zetelverdeling verloopt in de regionale parlementen.

3.3.1 Wales, Schotland en Noord-Ierland

Het VK is geregionaliseerde staat.⁶⁵ Er zijn drie gebiedsdelen met een regionaal parlement:

Wales, Schotland en Noord-Ierland. Alle drie de gebiedsdelen van het VK hebben eenkamerparlementen. Deze gebiedsdelen, alsmede Engeland, worden vertegenwoordigd in het overkoepelende parlement van het Hogerhuis en het Lagerhuis van Westminster.

Schotland heeft de meeste zetels met 129, hierna komt Noord-Ierland met 90 zetels en de minste zetels heeft Wales met 60.⁶⁶

62 Ramkema 2017, p. 1.

63 Ramkema 2017, p.1.

64 Ramkema 2017, p. 4.

65 Introduction to devolution in the UK 2019, p. 4; Het VK is niet gedecentraliseerd, maar de centrale overheid heeft wel een aantal bevoegdheden afgegeven aan bepaalde regio’s, maar dit verschilt per regio welke bevoegdheden en de mate van zelfstandigheid; het systeem van het VK betreffende decentralisatie is asymmetrisch. Schotland, Wales en Noord-Ierland beschikken bijvoorbeeld over uitvoerende en wetgevende decentralisatie, terwijl burgemeesters in delen van Engeland enkel uitvoerende bevoegdheden hebben.

66 Ramkema 2017, p. 3; Gemeten in 2017.

(24)

Het dagelijks bestuur van deze eenkamerparlementen is gedelegeerd aan uitvoerende organen.

Voor de verkiezingen in Schotland, Wales en Groot-London (Engeland is opgedeeld in negen regio’s, waarvan Groot-London er een van is) heeft de kiezer twee stemmen. ⁶⁷ De eerste stem wordt uitgebracht op een kandidaat uit het kiesdistrict waar de stemgerechtigde woonachtig is.

Dit gebeurt volgens het first-the-post systeem. De tweede stem wordt uitgebracht op de partijlijst. Voor deze tweede stem zijn Schotland en Wales opgedeeld in een aantal regio’s, waarbij voor elke regio een aantal zetels beschikbaar is. Dit systeem wordt het additional member system genoemd, ofwel AMS. Het is te vergelijken met het systeem van evenredige vertegenwoordiging. Het doel van de verkiezing van de additionele leden is om onevenredige resultaten van de verkiezingen te corrigeren. Het is een soort vangnet. Eerst wordt er vastgesteld wie er gekozen zijn in de kiesdistricten en vervolgens worden de additionele leden toegewezen.

Daarna worden alle stemmen die zijn uitgebracht in de regio op een lijst gedeeld door het aantal in die regio gewonnen kiesdistricten, plus één. De eerste zetel gaat naar de lijst die het hoogste scoort. Hierna wordt afgeteld tot het aantal regionale zetels gevuld is. Voor partijen die geen kiesdistricten gewonnen hebben is dit een voordelig systeem. Zij kunnen hierdoor namelijk ondanks dat de eerste zetel krijgen.

In Noord-Ierland geldt het systeem van de single transferable vote (STV).⁶⁸ Het is een vorm van evenredige vertegenwoordiging. Hier is echter discussie over, omdat er meerdere kandidaten gekozen worden per district en er stemmen overgedragen worden leidt dit tot evenredige uitkomsten, maar aan de andere kant is het een stelsel waar in districten gestemd wordt en kandidaten dus districten representeren. Ook zeggen critici dat het systeem van de single transferable vote een voordeel is voor kleine centristische partijen en dat kleine radicale partijen benadeeld worden, terwijl het systeem in vertegenwoordiging van kleine partijen voorziet.⁶⁹ Noord-Ierland wordt hiervoor opgedeeld in achttien kiesdistricten waarvan ieder kiesdistrict vijf zetels heeft. De kiezers kunnen kandidaten in een volgorde zetten naar voorkeur en op basis daarvan wordt gekeken wie de meeste stemmen heeft, die kandidaten worden gekozen. Overschotstemmen worden verdeeld op basis van de voorkeuren voor andere kandidaten.

67 Engeland heeft geen eigen parlement, maar is opgedeeld in negen regio’s. Ze hebben echter geen eigen vertegenwoordigende organen maar vervullen voornamelijk uitvoerende functies. Een uitzondering hierop is Groot-London, zij heeft vergadering van 25 gekozen leden en een direct gekozen burgemeester; Ramkema 2017, p. 3.

68 Ramkema 2017, p. 5; Introduction to devolution in the UK 2019, p. 21.

69 https://www.britannica.com/topic/single-transferable-vote

(25)

3.4 Huidige situatie

De Lagerhuisverkiezingen van juni 2017 waren tussenverkiezingen (snap election). In alle kiesdistricten werd een nieuw lid gekozen voor het Lagerhuis. Het gekozen Lagerhuis van 2015 zou nog tot 7 mei 2020 geldend zijn.⁷⁰ Maar Theresa May (de toenmalige Britse minister- president) kondigde de nieuwe verkiezingen aan op 18 april 2017.⁷¹ Op 19 april 2017 stemde het Lagerhuis met de wettelijk vereiste twee derde meerderheid in met het voorstel van May.

Gevolg hiervan was dat het Lagerhuis op 3 mei 2017 werd ontbonden. Op 21 juni ging de periode in van het nieuwe kabinet, wat dus binnen 33 dagen gevormd was.⁷² De laatste Lagerhuisverkiezingen vonden plaats in december 2019. Ook dit waren tussentijdse verkiezingen, omdat er geen overeenstemming was over de Brexit. Volgens de kiezers was de relatie met de Europese Unie (hierna: EU) het belangrijkste onderwerp van de verkiezingen, wat de verkiezingen bijzonder maakte. Het kon er namelijk toe leiden dat de kiezers anders gingen stemmen dan gebruikelijk. Partijen die de goede relatie met de EU hoog bij hun standpunten hadden staan zouden meer stemmen krijgen. De Conservatives hebben de meerderheid in het Lagerhuis, met een grote winst van 365 zetels van de 650. Zij hebben ook de Brexit gesteund. In de verkiezingen van 2017 hebben zij echter, onverwachts, haar kleine meerderheid verloren wat resulteerde in een samenwerking met de Democratic Unionist Party (DUP) of Northern Ireland om een meerderheid te waarborgen. Labour deed het minder goed en verloor 60 zetels. De zetels zijn in totaal verdeeld over elf partijen. De grootste vier partijen waren: Conservatives (rechts), Labour (links), SNP (links) en Liberal democrats (midden).

3.5 Brexit

Een onderwerp wat niet mag ontbreken is de Brexit. Het verandert niets aan de vorm van stemmen en het kiesstelsel van het VK, maar is wel een belangrijk punt omdat er hierdoor een andere meerderheid werd gekozen. Tijdens de onderhandelingen van Brexit werd in een debat 52x het woord constitutie genoemd, wat opmerkelijk veel is aangezien er geen geschreven grondwet is. Deze ongeschreven grondwet maakt de Brexit alleen maar moeilijker en is misschien wel mede de oorzaak.⁷³ Veel Britten zien een geschreven Britse grondwet als redding voor het Brexit probleem. Maar anderen zien het als een politiek probleem.

71 May was de opvolger van David Cameron. Ze deed haar aantreden als minister-president op 13 juli 2016 als gevolg van de uitslag van het Brexit-referendum. Ze is hierna vervangen door Boris Johnson.

72 https://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/word_doc/0019/224740/UKPGE-Election- timetable-8-June-2017.doc

73 Voermans 2019.

(26)

May was de minister-president sinds het Brexit-referendum. Uit dit referendum bleek dat 51,9%

van de stemmers koos voor een vertrek uit de EU. May was voor de Brexit, maar het lukte haar echter niet om het uittredingsakkoord rond te krijgen voor eind 2018. Het moeizame verloop van de zaken zorgde er mede voor dat May vervangen werd door Boris Johnson als minister-president. Het Lagerhuis had initiatiefwetgeving vastgesteld met het doel om niet zonder akkoord de EU te verlaten. Dit zorgde ervoor dat Johnson uitstel moest vragen om een akkoord rond te krijgen. Zoals in paragraaf 3.4 vermeld is, werden in december 2019 tussenverkiezingen gehouden voor het Lagerhuis waarbij de conservatieven met een meerderheid de verkiezingen wonnen. Dit zorgde voor wat meer stabiliteit met het gevolg dat het uittredingsakkoord op 9 januari 2020 goedgekeurd werd door het Lagerhuis, op 22 januari 2020 door het Hogerhuis en op 29 januari door het Europees parlement. Op 31 januari 2020 traden de Britten definitief uit de EU. De Brexit heeft er dus voor gezorgd dat er tussentijdse verkiezingen gehouden moesten worden omdat er nog geen overeenstemming was, wat resulteerde in een verkiezingsuitslag waarin de Conservatives en Labour veruit de grootste partijen waren met 43,6% (Conservatives) en 32,2% (Labour) van de stemmen.⁷⁴ Dit betekende dat het kabinet uit een andere meerderheid bestond dan gekozen was in 2017.⁷⁵ Omdat de Conservaties landelijk de meeste stemmen kregen, betekende dit dat zij ook een meerderheid hadden in The House of Commons met 80 zetels.

3.6 Tussen-conclusie

Het landelijke parlement van het VK hanteert het meerderheidskiesstelsel. Dit houdt in dat een persoon verkozen is wanneer hij of zij een meerderheid van de stemmen behaald heeft. Binnen dit stelsel zijn verschillende vormen van meerderheid, zoals een absolute meerderheid van 50%+1 of een pluraliteitsysteem waarbij een kandidaat de meeste stemmen moet krijgen om te winnen. Een voordeel van het meerderheidskiesstelsel is dat dit vaak leidt tot een comfortabele meerderheid in het parlement voor de regering. Hierdoor is de kans op de val van de regering kleiner.⁷⁶ Een nadeel is echter dat het voor kiezers die juist niet graag een grote meerderheid in hun district willen, de kans klein is dat een andere partij in het parlement zal komen. Voordeel hiervan is wel weer dat het aantal partijen in het parlement overzichtelijk is.⁷⁷

74 General Election 2019: results and analysis.

75 Zie 3.5.

76 http://aceproject.org/ace-en/topics/es/esd/esd01/default

77 https://www.parlement.com/id/vk9sg3dr7jzx/meerderheidsstelsel

(27)

Maar de kans is aanwezig dat de kiezers zich hierdoor niet gehoord voelen en minder geneigd zijn om te stemmen. Ook wordt de voorkeur van de kiezers slecht weergegeven in de zetelverdeling. De partij die een absolute meerderheid vormt in het parlement en op zich zelf een regering kan vormen heeft niet per direct een meerderheid van de kiezers achter zich.

(28)

4. Rechtsvergelijking van de Nederlandse kabinetsformatie met Duitsland en het VK

4.1 Inleiding

In Nederland wordt het evenredige kiesstelsel gehanteerd. Dit houdt in dat het percentage van het totaal aantal uitgebrachte stemmen dat een partij krijgt, wordt omgezet naar een evenredig aantal zetels. Aangezien er in Nederland veel partijen zijn, waaronder ook veel kleine partijen kan het dus zo zijn dat een partij één zetel heeft. De partijen in Nederland zijn links, rechts, midden of een tussenvorm van hiervan. Dit is de oorzaak van het grote aantal partijen; iedereen kan een partij oprichten en alle smaken zijn mogelijk.⁷⁸

4.2 Nederlands kiesstelsel

Om een beeld te schetsen van hoe het Nederlandse kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging zich in de praktijk verwezenlijkt, wordt hier een aantal lijnen uitgezet en vervolgens wordt de vergelijking met Duitsland en het VK gemaakt. In de regel vindt er om de vier jaar een formatie plaats. Uitzondering hierop is wanneer het kabinet al eerder is gevallen.

Van 1945 tot 2017 hebben er zo’n 30 formaties plaatsgevonden, wat aangeeft dat de regel van om de vier jaar niet altijd gehaald is. De gemiddelde duur van een kabinetsformatie is sinds 1946, 94 dagen.⁷⁹ Ook is er sinds 1945 nooit een kabinet geweest met bewindslieden uit slechts één partij.⁸⁰ Oorzaak en ook het gevolg hiervan kan gevonden worden in een grote aantal partijen dat Nederland kent. De Grondwet schrijft een heel klein kader voor omtrent de kabinetsformatie. Slechts artikel 43 en 48 Grondwet spreken over de vorming van een kabinet.⁸¹ Uit het Reglement van de Orde van de Tweede Kamer blijkt dat de Tweede Kamer een actievere rol wil spelen bij de kabinetsformatie. Dit is mede gelukt doordat de Tweede Kamer sinds 2012 de (in)formateur benoemt en dat dus niet meer een taak is van de Koning.⁸² Ook is er een artikel opgenomen waarin staat dat de Kamer aanvullende of andere regels mag stellen indien de Grondwet in een bijzonder geval geen regels voorschrijft.⁸³ Onder andere met de invoering van dit Reglement is bedoeld de kabinetsformatie transparanter en democratischer te maken.

78 Met iedereen kan een partij oprichten wordt bedoeld behoudens de overige eisen die hiervoor gelden.

79 https://www.parlement.com/id/vkd4iiqjdnq3/wetenswaardigheden_kabinetsformaties

80 https://www.parlement.com/id/vkd4iiqjdnq3/wetenswaardigheden_kabinetsformaties

81 Ministers en Staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.

82 Art. 139a jo. art. 69 tot en met 73 Reglement Orde Tweede Kamer der Staten-Generaal.

83 Art. 84 Reglement Orde Tweede Kamer der Staten-Generaal.

(29)

Dit voornemen komt ook naar voren in het rapport ‘Lage drempels, hoge dijken’ (hierna:

rapport).⁸⁴ Het rapport geeft inzichten en verbeterpunten omtrent de kabinetsformatie. Het geeft kritiek die onder andere inhoudt dat de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel in het geding is en dat de bestaande regels niet meer van toepassing zijn gezien de huidige technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Ook is er kritiek vanuit de burgers over de versplintering van de Tweede Kamer in teveel fracties.⁸⁵ Hiernaast noemt het rapport benoemt wat er veranderd moet worden om de kabinetsformatie democratischer, transparanter en toegankelijker te maken zodat burgers meer betrokken worden en niet afhaken van de democratie.⁸⁶

Naast het geschreven recht hanteert Nederland ook ongeschreven recht met betrekking tot de kabinetsformatie: de vertrouwensregel. Deze regel houdt in dat een minister, staatssecretaris of kabinet moet aftreden als geheel indien zij niet langer het vertrouwen krijgen van de Eerste of van de Tweede Kamer.⁸⁷ Dit vertrouwen ontbreekt op het moment dat er een motie van wantrouwen wordt aangenomen. Er wordt dus uitgegaan van aanwezigheid van vertrouwen, tenzij het tegendeel bewezen wordt.⁸⁸ De vertrouwensregel is niet opgenomen in de Grondwet, omdat dan ook vastgelegd zou moeten worden hoe het vertrouwen verloren kan gaan. Dit zou afdoen aan de soepele relatie tussen regering en de Staten-Generaal, die juist nodig is voor een goede gang van zaken.⁸⁹ De vertrouwensregel is een open norm, die geen concretisering bevat over welke gevallen het gaat en de wijze waarop het vertrouwen mag worden opgezegd.⁹⁰ Door de praktijk is dit nader ingevuld zoals hierboven al is vermeld, met de indiening van de motie van wantrouwen. Het is ook niet vastgelegd of de vertrouwensregel ook voor de Eerste Kamer geldt. Sommige fracties zijn van mening van wel, andere niet.⁹¹ De regering heeft na de grondwetsherziening van 1988 gesteld dat de vertrouwensregel wel geldt, maar dat de Eerste Kamer zich terughoudend moet opstellen. Ook is er geen geschreven recht dat het tegendeel aangeeft en is de vertrouwensregel nog steeds in werking.⁹² Op basis van dit kan vastgesteld worden dat de vertrouwensregel dus ook voor de Eerste Kamer geldt.

84 Rapport Staatscommissie parlementair stelsel 2018.

85 Art. 11 jo. 12 Reglement Orde Tweede Kamer Staten-Generaal.

86 Rapport Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 16-18.

87 ‘Vertrouwensregel parlement en kabinet’, PDC, parlement.com.

88 Bovend’Eert/Kummeling 2010, p. 411.

89 Kortmann e.a. 2016, p. 299.

90 Kortmann e.a. 2016, p. 302.

91 Kortmann e.a. 2016, p. 303.

92 Kortmann e.a. 2016, p. 304.

(30)

De reden waarom niet alle fracties van mening zijn dat de vertrouwensregel ook voor de Eerste Kamer geldt, is dat de Eerste Kamer niet wordt gekozen door het volk, maar door Provinciale Staten. De leden van Provinciale Staten worden gekozen door de burgers uit de provincie.⁹³ De zetelverdeling vindt vervolgens plaats via evenredige vertegenwoordiging. De Eerste Kamer wordt dus, in tegenstelling tot de Tweede Kamer, niet rechtstreeks gekozen. Hierin ligt ook de eerder genoemde terughoudende opstelling van de Eerste Kamer omdat het politiek primaat bij de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer ligt.⁹⁴

4.3 Zetelverdeling

Nadat alle stemmen zijn geteld op lijst- en op kandidaatsniveau, wordt de kiesdeler bepaald.⁹⁵ De kiesdeler is van belang voor de zetelverdeling van volle zetels. Hij wordt berekend door het totaal aantal geldige stemmen te delen door het aantal zetels (150). Dan wordt gekeken hoe vaak de deelnemende partijen de kiesdeler hebben gehaald.⁹⁶ Het resultaat hiervan geeft het aantal volle zetels weer. De zetels die hierna overblijven worden restzetels genoemd. Deze worden verdeeld aan de hand van het systeem van de grootste gemiddelden.⁹⁷ Het systeem van de grootste gemiddelden wordt toegepast de Tweede-Kamer verkiezingen. Het systeem houdt in dat eerst voor alle partijen worden berekend hoeveel stemmen per zetel op een bepaalde partij zouden zijn uitgebracht, wanneer die partij één extra zetel zou krijgen. De uitkomsten hiervan zijn gemiddelden en worden naar grootte gerangschikt.⁹⁸ Alleen partijen die de kiesdeler gehaald hebben maken kans op een restzetel. De partij met het hoogste gemiddelde krijgt de eerste restzetel. Hierna wordt opnieuw het gemiddelde berekend en indien er nog meer restzetels zijn worden deze op dezelfde manier verdeeld. Indien partijen evenveel stemmen hebben en er niet genoeg restzetels zijn om te verdelen, wordt er geloot. In de bijzondere situatie dat een partij meer dan de helft van de stemmen heeft gekregen, maar niet meer dan de helft van de zetels krijgt, wordt een extra (rest)zetel toegekend aan deze partij.

93 https://www.eerstekamer.nl/faq/hoe_wordt_de_eerste_kamer_gekozen

94 Kortmann e.a. 2016, p. 304.

https://www.parlement.com/id/vj55hve9ahuw/verhouding_tussen_eerste_kamer_en

95 https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/tweede-kamer/uitslagen/zetelverdeling-over-partijen

97 Art. P7 Kieswet.

(31)

4.4 Voorbereidingen en aanbieden ontslag

Voorafgaand aan de kabinetsformatie in Nederland worden er verschillende voorbereidingen getroffen. Partijen bereiden zich voor op de aankomende verkiezingen door het opstellen van verkiezingsprogramma’s en kandidatenlijsten waarbij een lijsttrekker wordt aangewezen.

Hierbij sorteren met name de grote partijen al voor in de richting van een voorkeurscoalitie, door onder andere te peilen naar potentiele informateurs.⁹⁹ Maar de verkenningen voor een nieuwe kabinetsperiode vangen daarvoor al aan. Twee jaar voor de verkiezingsdatum vinden op de departementen de inhoudelijke verkenningen plaats.¹⁰⁰ De ministers verstrekken informatie aan politieke partijen zodat zij hun programma’s kunnen formuleren. Hiernaast bereiden de ministers zich zodanig voor, dat zij tijdens en voorafgaand aan de formatie binnen één dag feitelijk en deugdelijk antwoord kunnen geven op alle mogelijke vragen van politieke partijen, fracties en informateurs.¹⁰¹ De vooravond van de verkiezingsdag biedt de minister- president, bij periodieke verkiezingen, het ontslag aan van alle ministers en staatssecretarissen aan, aan de koning. Die houdt dat ontslag dan in beraad. Vanaf dat moment is het kabinet demissionair.¹⁰² De regering mag vanaf dat moment alleen nog lopende zaken afhandelen en geen omstreden zaken behandelen.¹⁰³ Deze gedragslijn is uitdrukkelijk geadviseerd door de Bijzondere Tweede Kamercommissie en wordt tot op heden aangehouden. Het tijdstip van ontslag indienen heeft geen wettelijke grondslag, maar het gebeurt sinds 1922 op de vooravond van de Kamerverkiezingen wat in de praktijk zich verwezenlijkt tot de dag van de verkiezingen zelf.¹⁰⁴

4.5 Samenstelling en (in)formateur

Na de verkiezingsdag komen de nieuwe fracties bij elkaar. Hierbij is het belangrijk dat er een nieuwe voorzitter wordt gekozen, welke van invloed is voor de besprekingen over een nieuwe coalitie.¹⁰⁵ Deze informateur moet onderzoeken of er een coalitie gevormd kan worden.¹⁰⁶ Indien dit niet lukt moet hij terug naar de Tweede Kamer.

100 Het gaat hierbij om Tweede Kamer verkiezingen.

102 Baalen & Kessel 2012, p. 23; https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/uitgelicht/een- demissionair-kabinet; https://www.parlement.com/id/vhnnmt7j3lxp/demissionair_kabinet

103 Rapport bijzondere commissie vraagpunten (Deetman) 1990.

106 https://www.parlement.com/id/vh8lnhrogvup/kabinetsformatie; art. 4 jo art. 5 jo. art. 6 Reglement Orde Tweede Kamer der Staten-Generaal.