4. Rechtsvergelijking van de Nederlandse kabinetsformatie met Duitsland en het VK
4.2 Nederlands kiesstelsel
Om een beeld te schetsen van hoe het Nederlandse kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging zich in de praktijk verwezenlijkt, wordt hier een aantal lijnen uitgezet en vervolgens wordt de vergelijking met Duitsland en het VK gemaakt. In de regel vindt er om de vier jaar een formatie plaats. Uitzondering hierop is wanneer het kabinet al eerder is gevallen.
Van 1945 tot 2017 hebben er zo’n 30 formaties plaatsgevonden, wat aangeeft dat de regel van om de vier jaar niet altijd gehaald is. De gemiddelde duur van een kabinetsformatie is sinds 1946, 94 dagen.79 Ook is er sinds 1945 nooit een kabinet geweest met bewindslieden uit slechts één partij.80 Oorzaak en ook het gevolg hiervan kan gevonden worden in een grote aantal partijen dat Nederland kent. De Grondwet schrijft een heel klein kader voor omtrent de kabinetsformatie. Slechts artikel 43 en 48 Grondwet spreken over de vorming van een kabinet.81 Uit het Reglement van de Orde van de Tweede Kamer blijkt dat de Tweede Kamer een actievere rol wil spelen bij de kabinetsformatie. Dit is mede gelukt doordat de Tweede Kamer sinds 2012 de (in)formateur benoemt en dat dus niet meer een taak is van de Koning.82 Ook is er een artikel opgenomen waarin staat dat de Kamer aanvullende of andere regels mag stellen indien de Grondwet in een bijzonder geval geen regels voorschrijft.83 Onder andere met de invoering van dit Reglement is bedoeld de kabinetsformatie transparanter en democratischer te maken.
78 Met iedereen kan een partij oprichten wordt bedoeld behoudens de overige eisen die hiervoor gelden.
79 https://www.parlement.com/id/vkd4iiqjdnq3/wetenswaardigheden_kabinetsformaties
80 https://www.parlement.com/id/vkd4iiqjdnq3/wetenswaardigheden_kabinetsformaties
81 Ministers en Staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
82 Art. 139a jo. art. 69 tot en met 73 Reglement Orde Tweede Kamer der Staten-Generaal.
83 Art. 84 Reglement Orde Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Dit voornemen komt ook naar voren in het rapport ‘Lage drempels, hoge dijken’ (hierna:
rapport).84 Het rapport geeft inzichten en verbeterpunten omtrent de kabinetsformatie. Het geeft kritiek die onder andere inhoudt dat de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel in het geding is en dat de bestaande regels niet meer van toepassing zijn gezien de huidige technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Ook is er kritiek vanuit de burgers over de versplintering van de Tweede Kamer in teveel fracties.85 Hiernaast noemt het rapport benoemt wat er veranderd moet worden om de kabinetsformatie democratischer, transparanter en toegankelijker te maken zodat burgers meer betrokken worden en niet afhaken van de democratie.86
Naast het geschreven recht hanteert Nederland ook ongeschreven recht met betrekking tot de kabinetsformatie: de vertrouwensregel. Deze regel houdt in dat een minister, staatssecretaris of kabinet moet aftreden als geheel indien zij niet langer het vertrouwen krijgen van de Eerste of van de Tweede Kamer. 87 Dit vertrouwen ontbreekt op het moment dat er een motie van wantrouwen wordt aangenomen. Er wordt dus uitgegaan van aanwezigheid van vertrouwen, tenzij het tegendeel bewezen wordt.88 De vertrouwensregel is niet opgenomen in de Grondwet, omdat dan ook vastgelegd zou moeten worden hoe het vertrouwen verloren kan gaan. Dit zou afdoen aan de soepele relatie tussen regering en de Staten-Generaal, die juist nodig is voor een goede gang van zaken.89 De vertrouwensregel is een open norm, die geen concretisering bevat over welke gevallen het gaat en de wijze waarop het vertrouwen mag worden opgezegd.90 Door de praktijk is dit nader ingevuld zoals hierboven al is vermeld, met de indiening van de motie van wantrouwen. Het is ook niet vastgelegd of de vertrouwensregel ook voor de Eerste Kamer geldt. Sommige fracties zijn van mening van wel, andere niet.91 De regering heeft na de grondwetsherziening van 1988 gesteld dat de vertrouwensregel wel geldt, maar dat de Eerste Kamer zich terughoudend moet opstellen. Ook is er geen geschreven recht dat het tegendeel aangeeft en is de vertrouwensregel nog steeds in werking.92 Op basis van dit kan vastgesteld worden dat de vertrouwensregel dus ook voor de Eerste Kamer geldt.
84 Rapport Staatscommissie parlementair stelsel 2018.
85 Art. 11 jo. 12 Reglement Orde Tweede Kamer Staten-Generaal.
86 Rapport Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 16-18.
87 ‘Vertrouwensregel parlement en kabinet’, PDC, parlement.com.
88 Bovend’Eert/Kummeling 2010, p. 411.
89 Kortmann e.a. 2016, p. 299.
90 Kortmann e.a. 2016, p. 302.
91 Kortmann e.a. 2016, p. 303.
92 Kortmann e.a. 2016, p. 304.
De reden waarom niet alle fracties van mening zijn dat de vertrouwensregel ook voor de Eerste Kamer geldt, is dat de Eerste Kamer niet wordt gekozen door het volk, maar door Provinciale Staten. De leden van Provinciale Staten worden gekozen door de burgers uit de provincie.93 De zetelverdeling vindt vervolgens plaats via evenredige vertegenwoordiging. De Eerste Kamer wordt dus, in tegenstelling tot de Tweede Kamer, niet rechtstreeks gekozen. Hierin ligt ook de eerder genoemde terughoudende opstelling van de Eerste Kamer omdat het politiek primaat bij de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer ligt.94
4.3 Zetelverdeling
Nadat alle stemmen zijn geteld op lijst- en op kandidaatsniveau, wordt de kiesdeler bepaald.95 De kiesdeler is van belang voor de zetelverdeling van volle zetels. Hij wordt berekend door het totaal aantal geldige stemmen te delen door het aantal zetels (150). Dan wordt gekeken hoe vaak de deelnemende partijen de kiesdeler hebben gehaald.96 Het resultaat hiervan geeft het aantal volle zetels weer. De zetels die hierna overblijven worden restzetels genoemd. Deze worden verdeeld aan de hand van het systeem van de grootste gemiddelden.97 Het systeem van de grootste gemiddelden wordt toegepast de Tweede-Kamer verkiezingen. Het systeem houdt in dat eerst voor alle partijen worden berekend hoeveel stemmen per zetel op een bepaalde partij zouden zijn uitgebracht, wanneer die partij één extra zetel zou krijgen. De uitkomsten hiervan zijn gemiddelden en worden naar grootte gerangschikt.98 Alleen partijen die de kiesdeler gehaald hebben maken kans op een restzetel. De partij met het hoogste gemiddelde krijgt de eerste restzetel. Hierna wordt opnieuw het gemiddelde berekend en indien er nog meer restzetels zijn worden deze op dezelfde manier verdeeld. Indien partijen evenveel stemmen hebben en er niet genoeg restzetels zijn om te verdelen, wordt er geloot. In de bijzondere situatie dat een partij meer dan de helft van de stemmen heeft gekregen, maar niet meer dan de helft van de zetels krijgt, wordt een extra (rest)zetel toegekend aan deze partij.
93 https://www.eerstekamer.nl/faq/hoe_wordt_de_eerste_kamer_gekozen
94 Kortmann e.a. 2016, p. 304.
https://www.parlement.com/id/vj55hve9ahuw/verhouding_tussen_eerste_kamer_en
95 https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/tweede-kamer/uitslagen/zetelverdeling-over-partijen
96 https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/tweede-kamer/uitslagen/zetelverdeling-over-partijen
97 Art. P7 Kieswet.
98 https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/tweede-kamer/uitslagen/zetelverdeling-over-partijen