1.1 Probleembeschrijving
De kabinetsformatie in Nederland is altijd uitdrukkelijk en vaak ook negatief in het nieuws. Het is een enorm traag proces wat veel tijd kost. In Nederland weten we niet beter, maar in andere Europese landen zoals Duitsland is het kabinet in gemiddeld drie dagen gevormd.1 Ook in het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna: VK) is de regering gemiddeld binnen een paar dagen gevormd. In Nederland duurt dit vaak 50 tot 100 dagen. De langste kabinetsformatie duurde zelfs 225 dagen (2017 Rutte III).2 Volgens de informateur Gerrit Zalm destijds duurde het zolang, omdat er met vier partijen overlegd moest worden en omdat er deskundigen bij gehaald werden.3 Het is een complex proces, omdat er in Nederland (en ook in Duitsland) gewoonlijk naar een kabinet gestreefd wordt dat op een meerderheid in het parlement kan rekenen. Dit is in theorie niet vereist maar dat is het wel uitgangspunt geworden in de praktijk. Doordat partijen naar een meerderheid streven, moeten partijen samenwerken die niet goed overeen komen. Dit zorgt voor een moeizame coalitievorming.
Maar waarom duurt het in Nederland dan altijd zó lang? Waarom willen we altijd een meerderheid? Waarom passen we het kiesstelsel niet aan, zodat er gemakkelijker meerderheden gevonden kunnen worden? Dit zijn allemaal vragen die voortvloeien uit de kritiek die er gegeven wordt op de kabinetsformatie in Nederland en de vergelijking met andere Europese landen.
In dit onderzoek wordt een rechtsvergelijking gehouden met Duitsland en het VK, om te kijken welke mogelijke oplossingsrichtingen er zijn voor de Nederlandse kabinetsformatie. Er is voor deze twee landen gekozen omdat Duitsland een vergelijkbaar kiesstelsel heeft en het VK juist een compleet ander kiesstelsel, maar bij beide landen verloopt de kabinetsformatie over het algemeen vrij snel, in tegenstelling tot Nederland. In Duitsland wordt het gemengde kiesstelsel van evenredigheid in districten gebruikt.4 Het VK hanteert het meerderheidsstelsel met districten en het VK heeft ook niet de enorme veelheid aan partijen zoals Nederland dat heeft.
1 Echter ook Duitsland kent langere kabinetsformaties zoals in Nederland, maar over het algemeen verloopt het sneller dan in Nederland.
2 ‘Verloop kabinetsformatie 2017’, Bureau woordvoering kabinetsformatie, kabinetsformatie2017.nl;
https://www.parlement.com/id/vhnnmt7mnnzb/duur_kabinetsformaties_sinds_1946
3 ‘Verloop kabinetsformatie 2017 informateur’, Bureau woordvoering kabinetsformatie, kabinetsformatie2017.nl
4 ‘Het Duitse kiesstelsel’, Stichting Duitsland instituut bij de Universiteit van Amsterdam, Duitslandinstituut.nl.
Er zijn dus veel verschillen wat een rechtsvergelijking interessant maakt, wat ook geldt voor Duitsland. Er kan dus een mooie vergelijking gemaakt worden met deze landen, omdat er veel verschillen zijn op het eerste gezicht.
Een van de redenen dat de kabinetsformatie steeds meer kritiek krijgt, is omdat er de laatste decennia enorm veel veranderd is op het gebied van maatschappij en technologie. Door de technologische ontwikkelingen is het soort criminaliteit veranderd, bijvoorbeeld door de opkomst van cybercrime. De regering moet hier anders op reageren dan op de oude winkeldiefstal. De maatschappij verandert continu en dat is de te zien in het stemgedrag van mensen. Waar vroeger veel op linkse en midden partijen werd gestemd, vormt nu de rechtse partij VVD de meerderheid en heeft Forum voor Democratie zijn intrede gedaan. Ook de PVV is in trek in de huidige tijd, wat aangeeft dat er steeds rechtser gestemd wordt. Het parlement blijft haar oude bestaande regels over regeringsvorming toepassen terwijl die regels nu niet altijd meer toereikend en toepasbaar zijn. Dit is ook de conclusie die de Staatscommissie parlementair stelsel in haar eindrapport trekt.5 De wereld verandert maar de kabinetsformatie blijft hangen in haar patronen met regels over werkwijze en besluitvorming waardoor ze niet meer toekomstbestendig is. Sommige mensen vinden dat we naar een ander kiesstelsel moeten en anderen vinden dat er helemaal niets mis is met de huidige kabinetsformatie. Door deze verscheidenheid aan kritiek is er ook niet een duidelijke oplossing waar we wel naartoe willen.
Wat past dan bij Nederland waardoor de kabinetsformatie sneller kan verlopen en is dit wel noodzakelijk? Het antwoord op deze vraag staat mede centraal in dit onderzoeksrapport. Om hier antwoord op te kunnen geven wordt er een rechtsvergelijking gedaan met Duitsland en het VK om mogelijke oplossingsrichtingen voor Nederland te vinden.
1.2 Onderzoeksdoel
Het doel van dit rechtswetenschappelijk onderzoek is een inzicht geven in de huidige kabinetsformatie van Nederland in vergelijking met de kabinetsformatie van Duitsland en het VK. Tevens wordt er een inzicht gegeven in de oplossingsrichtingen waaraan gedacht kan worden om de huidige kabinetsformatie in Nederland te verbeteren, met het oog op de snellere regeringsformaties van Duitsland en het VK. Het onderzoek is een beoordelend onderzoek waarin een rechtsvergelijking wordt gedaan. De reden van dit onderzoek ligt vooral in de grote mate van kritiek die op de huidige kabinetsformatie van Nederland wordt gegeven.
5 Rapport staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 17.
1.3 Onderzoeksvraag
Welke inzichten kunnen er worden gegeven over het verloop van de kabinetsformatie in Nederland in vergelijking met Duitsland en het VK? Welke mogelijke oplossingsrichtingen zijn er aan die vergelijking te ontlenen om de Nederlandse kabinetsformatie te verbeteren?
1.4 Theoretisch kader 1.4.1 Nederland
Art. 4, 53, 54, 55, 56 en 120 Gw zijn van belang voor dit onderzoek. Met name art. 53 lid 1 Gw speelt een grote rol in de Nederlandse kabinetsformatie, omdat hierin het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging is vastgelegd. Art. 43 tm 48 Gw gaan in het algemeen over de benoeming en het ontslag van ministers. De Grondwet kent echter geen concrete benoemingsvoorschriften en noemt het ook geen ontslaggronden. 6 Toch zijn deze bepalingen van belang voor dit onderzoek, omdat er weinig over de kabinetsformatie is vastgesteld in de (Grond)wet. 7 Wat er wel genoemd wordt in de Grondwet is dus van belang en zal ook gebruikt worden. Ter aanvulling wordt het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gebruikt. Hierin is de totstandkoming en de samenstelling; ofwel de werkwijze van de Tweede Kamer vastgelegd.8 De artikelen 2, 11 en 12 van dit reglement leggen uit hoe de Tweede Kamer tot stand komt en hoe de fracties bij elkaar komen, wat uiteindelijk van belang is voor de kabinetsformatie. Art. 27 van het reglement legt uit wat de bevoegdheden zijn van de commissies binnen de Tweede Kamer en art. 139a en art. 139b betreffen het aanwijzen van kabinets(in)formateur(s). Tot slot wordt ook gebruik gemaakt van de Kieswet, met name art.
P7 en P8 voor de zetelverdeling na de Tweede-Kamer verkiezingen en art. H12 lid 5 Kieswet voor de kiesdrempel.
Een andere belangrijke bron voor het theoretische kader is het ongeschreven recht, met name de vertrouwensregel. Deze regel houdt in dat een minister, staatssecretaris of het kabinet als geheel moet aftreden op het moment dat zij niet meer het vertrouwen krijgen van een meerderheid in het parlement.9 Uitgangpunt is aanwezigheid van vertrouwen, tenzij het tegendeel bewezen kan worden, door bijvoorbeeld een motie van wantrouwen aan te nemen.
6 Bovend’Eert, T&C Grondwet en statuut, art. 43 Grondwet.
7 Baalen & Kessel 2012, p. 9.
8 Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 26 juni 2018.
9 ‘Vertrouwensregel parlement en kabinet’, PDC, parlement.com.
Met name art. 42 lid 2 en art. 68 Grondwet vormen de kern van de constitutionele norm; de vertrouwensregel en het ontbindingsrecht van de regering.10
1.4.2 Duitsland
Met betrekking tot de Duitse grondwet en Britse constitutie worden vergelijkbare wetsartikelen gebruikt. In de Duitse grondwet wordt in art. 38, 39 en 40 de samenstelling, benoeming en taken van de Bondsdag uitgelegd alsmede haar bevoegdheden. De Bondsdag is het parlement van de Bondsrepubliek Duitsland en wordt om de vier jaar gekozen. Zij controleert de regering, zorgen voor federale wetgeving en kiezen de nieuwe Bondskanselier.11 Art. 30, 38, 40, 62, 63, 64, 65, 69 Grundgesetz gaan over de bondskanselier. Deze artikelen noemen tevens de taken van de Bondspresident; het staatshoofd van Duitsland. De taak van de bondspresident is voornamelijk ceremonieel. De uitvoerende macht ligt bij de regering onder leiding van de bondskanselier . Art. 62 tot en met 69 Grundgesetz noemt de samenstelling en taken van de federale regering welke bestaat uit de bondskanselier en de minister.12 Art. 67, 68 en 69 Grundgesetz gaan over de vertrouwensvraag en het gevolg hiervan wanneer het vertrouwen ontbreekt; de bondskanselier benoemt dan zijn of haar vervanger. Art. 38 Grundgesetz geeft iedere Duitser het stemrecht. Het kiesstelsel blijkt uit art. 28 lid 2 en 53 lid 3 Grundgesetz. Hierin staat dat de deelstaten moeten voldoen aan de Grundgesetz en dat er verkiezingen gehouden worden in districten en gemeenten.13 In art. 53 lid 3 Grundgesetz staat dat deze verkiezingen gebeuren op basis van de evenredige vertegenwoordiging, wat samen het gemengde kiesstelsel weergeeft.
1.4.3 Verenigd Koninkrijk
De Britse constitutie is een ongeschreven bron. Er zal gebruikt gemaakt worden van andere documenten die wel geschreven zijn en die de inhoud van de Britse grondwet weergeven, maar over het algemeen komt het neer op ongeschreven recht dat als gewoonterecht wordt geaccepteerd. Het VK hanteert het meerderheidskiesstelsel met enkelvoudige districten. In totaal zijn er 650 kiesdistricten. De persoon die de meeste stemmen haalt in zijn district komt namens zijn partij in het Lagerhuis. Hierbij is het dus niet vereist dat er een absolute meerderheid (meer dan de helft) van de stemmen gehaald is. Dit systeem wordt ‘first-past-the-post of single member plurality’ genoemd.
Het parlement bestaat uit twee kamers: het Hogerhuis en het Lagerhuis. Het Lagerhuis wordt, in tegenstelling tot het Hogerhuis, wel democratisch (direct) gekozen, uiterlijk om de vijf jaar.
1.5 Subvragen
De centrale vraag kan worden beantwoord aan de hand van een aantal subvragen:
A. Hoe verloopt de kabinetsformatie in Duitsland?
B. Hoe verloopt de kabinetsformatie in het VK?
C. Wat blijkt uit de vergelijking van de kabinetsformaties van Duitsland en het VK met Nederland?
D. Welke oplossingsrichtingen voor Nederland vloeien voort uit de rechtsvergelijking met Duitsland en het VK?
1.6 Toelichting op de subvragen
De eerste subvraag is van belang voor de beantwoording van de centrale vraag, omdat het inzicht geeft in de huidige kabinetsformatie van Duitsland. De kabinetsformatie wordt bij de beantwoording uiteengezet en de kritiekpunten worden toegelicht. Ook de positieve kanten komen aan bod. Hierdoor wordt een volledig beeld gegeven van de huidige kabinetsformatie in Duitsland. Dit is een belangrijke vraag voor dit onderzoek, omdat het de mede basis geeft voor de rechtsvergelijking van de derde subvraag. In de tweede subvraag wordt een beschrijving gegeven van de kabinetsformatie in het VK. Aan de hand van subvraag 1 en 2 kan subvraag 3 worden beantwoord: wat blijkt uit de vergelijking van de kabinetsformaties van Duitsland en het VK met Nederland? Deze subvraag houdt een rechtsvergelijking in. De rechtsvergelijking geeft aan hoe de regeringsformaties in Duitsland en in het VK anders of juist hetzelfde verlopen als in Nederland. Tot slot kan hierna de vierde subvraag beantwoord worden: zijn er oplossingsrichtingen voor Nederland en welke?
1.7 Verantwoording bronnen en methoden
De eerste subvraag is een beschrijvend hoofdstuk over de kabinetsformatie in Duitsland, hoe deze verloopt en wat de problemen zijn waar tegenaan gelopen wordt, maar ook wat de goede punten ervan zijn. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de Duitse grondwet, literatuur en andere Duitse wet- en regelgeving. 14 De literatuur gaat over relevante Duitse literatuur omtrent de Duitse regeringsformatie.15 Deze literatuur wordt als nuttig beschouwd wanneer de inhoud een antwoord of een aanvulling kan geven op een subvraag.
14 Brenninkmeijer 1994, p. 164-169.
15 Brenninkmeijer 1994; Bovendeert 2018; Herzog & Ballin TvCR 2018, p. 82-87; Hofman e.a. 1996.
Deze bronnen worden voornamelijk gevonden op Beck-online.be, de bibliotheek van Tilburg University en ook wordt Duitslandinstituut.nl van de Universiteit van Amsterdam en van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geraadpleegd. Op dezelfde manier wordt de tweede subvraag beantwoord, over de regeringsformatie van VK. De bronnen hierover zijn wat moeilijker te vinden, gezien het VK geen geschreven grondwet heeft. Om dit gebrek op te vullen, wordt er gebruik gemaakt van de Britse constitutionele wetten zoals de Fixed Term Parliaments Act 2011. Tevens wordt gebruikt gemaakt van Britse literatuur over de regeringsformatie.16 Ook deze literatuur wordt gevonden via de universiteitsbibliotheek van Tilburg University en wordt interessant gevonden wanneer de inhoud een antwoord of aanvulling kan geven op de subvraag.
Aan de hand van deze beschrijvende hoofdstukken over het verloop van de regeringsformaties in Duitsland en het VK, wordt overgegaan naar de rechtsvergelijking met Nederland. Hierbij wordt voor de beschrijving van de Nederlandse kabinetsformatie gebruikt gemaakt van de Grondwet, het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, het rapport
‘Lage drempels, hoge dijken’ van de Staatscommissie parlementair stelsel en literatuur omtrent de Nederlandse kabinetsformatie.17 De rechtsvergelijking betreft constitutioneel recht van twee Europese landen met betrekking tot politiek.18 Voor de vierde subvraag wordt gebruik gemaakt van de voorgaande subvragen 1 tot en met 3. Uit de antwoorden op deze subvragen zullen één of een aantal oplossingsrichtingen voortvloeien die in subvraag 4 besproken en voorzien worden van de mening van de onderzoeker. Er wordt hierbij ook rekening gehouden dat er geen oplossingsrichtingen zijn, maar ook dat is een oplossing: laat de huidige praktijk zoals hij is.
1.8 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek blijkt uit het actuele probleem dat centraal staat in dit onderzoek; in de grote mate van kritiek op de kabinetsformatie in Nederland en uit het kiesstelsel dat Nederland blijft hanteren ondanks het feit dat de kabinetsformatie eigenlijk altijd wel erg lang duurt in vergelijking met andere landen.
Uit dit onderzoek zal voortvloeien of deze kritiek wel terecht is en aan de andere kant welke oplossingsrichtingen er mogelijk zijn om de kabinetsformatie te verbeteren en of te versnellen.
16 Poppelier TvCR 2014, p. 117; Velaers TvCR 2011, p. 436; Hofman e.a. 1996.
17 Baalen & Kessel 2012; Braak, van den, & Berg, van den, 1946-2016; Bovendeert TvCR 2018;
Bovend’Eert 1983; Brenninkmeijer TvCR 1994, p. 164-169; Brenninkmeijer 2015; Emmerik e.a., NJB 2018/1876; Kortmann e.a. 2016; Kortmann 2016 Ortklep e.a. 2016; Oud 1970; Schlossels & Zijlstra 2017; Schlössels & Zijlstra 2010; Stremler TvCR 2018/204, p. 204-220.
18 Siems 2018.
Wat er ook uit dit onderzoek gaat komen, het zal verduidelijken of het klopt en terecht is wat men denkt over de kabinetsformatie.
De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek sluit aan bij de maatschappelijke relevantie.
Uit dit onderzoek zullen een aantal oplossingsrichtingen voortvloeien die de huidige literatuur kunnen aanvullen. Het is met name een uitdaging om het rapport van de staatscommissie aan te vullen of nieuwe oplossingsrichtingen te brengen. Ook kan de rechtsvergelijking met Duitsland en VK een nieuw perspectief brengen. Tijdens het schrijven van de onderzoeksopzet kwam al snel naar voren dat wat er geschreven is over de kabinetsformatie in Nederland heel erg oud is. Er is maar weinig in de laatste jaren geschreven. Dit is geen gebrek aangezien de kabinetsformatie onveranderd is gebleven, maar de enorme mate van kritiek die er wordt gegeven van de laatste jaren is hierin te weinig meegenomen. Met dit onderzoek wordt een recente blik geworpen op de kabinetsformatie en er wordt gepoogd om voor de kritiek een mogelijke oplossing te ontwikkelen.
1.9 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt de kabinetsformatie van Duitsland uiteengezet. Het kiesstelsel wordt uitgelegd en het verloop van de zetelverdeling wordt toegelicht. In hoofdstuk 3 wordt de kabinetsformatie van het VK toegelicht. Ook hierbij komen het kiesstelsel en de zetelverdeling aan bod. In het vierde hoofdstuk is de rechtsvergelijking van de Nederlandse kabinetsformatie met Duitsland het VK te lezen. Hierin worden de overeenkomsten en de verschillen besproken.
Dit hoofdstuk wordt gevolgd door een hoofdstuk met mogelijke oplossingsrichtingen voor Nederland en het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie.