Not on our watch?
Een analyse van de houding van de internationale gemeenschap ten aanzien van
humanitaire interventie in Darfur bezien vanuit het Realisme en het idealisme.
Het dilemma met betrekking tot het Responsibility to Protect-concept.
IB/IO Masterscriptie
Student: Mariëlle Wijermars Studentnr.: 1563106
1
Inhoudsopgave
Inleiding ... 1
1. De ontwikkeling van het humanitaire interventiebeginsel: van rechtvaardige oorlog naar Responsibility to Protect. ... 9
1.1. Het Westfaalse statensysteem ... 9
1.2. Het humanitaire interventiebeginsel. ... 12
1.3. 1945-1989: de Koude Oorlog ... 19
1.4. De jaren ’90: een nieuwe wereldorde? ... 26
Irak: Operation Provide Comfort ... 30
Somalië ... 32
Rwanda ... 35
Bosnië ... 36
Kosovo ... 39
De Verenigde Naties schieten tekort ... 41
Responsibility to Protect ... 42
1.5. Het nieuwe millennium: Responsibility to Protect en de ‘war on terror’ ... 44
Samenvatting ... 48
2. Het realistische en idealistische perspectief op humanitaire interventie. ... 49
2.1. Mohammed Ayoob: een realistisch perspectief ... 49
2.2. Fernando Tesón: een idealistisch perspectief ... 54
Samenvatting ... 57
3. Casus: de humanitaire crisis in Darfur ... 59
3.1. De geschiedenis en het verloop van het conflict in Darfur ... 59
De humanitaire crisis in Darfur ... 61
De vredesonderhandelingen ... 64
Reactie van de internationale gemeenschap ... 65
3.2. Analyse van het handelen van de internationale gemeenschap. ... 70
Verenigde Staten ... 70
China ... 72
Rusland ... 75
Europese Unie ... 76
2
Het gebruik van R2P-argumenten ... 80
Samenvatting ... 81
Conclusie ... 83
Literatuurlijst ... 87
Websites ... 93
Bijlage ... 95
1. Kaart van Soedan ... 95
1
Inleiding
In 2004, tien jaar na de genocide in Rwanda, werd de wereld zich er steeds meer van bewust dat zich in dat jaar vergelijkbare praktijken afspeelden in een gebied in het westen van Soedan: Darfur. Internationale hulporganisaties drongen aan op actie door de internationale gemeenschap om een einde te maken aan de humanitaire crisis, maar effectieve maatregelen bleven uit. Waarom liet de wereld toe dat zich opnieuw een vergelijkbare tragedie afspeelde? Had men dan niets geleerd van de verschrikkingen van Rwanda tien jaar eerder?
Het humanitaire interventiebeginsel, de idee dat staten mogen ingrijpen in de binnenlandse aangelegenheden van een andere staat in geval van ernstige schendingen van mensenrechten, is niet nieuw. De wortels van dit beginsel liggen bij Hugo de Groot, de 17e-eeuwse Nederlandse denker die gezien wordt als de grondlegger van het internationaal recht.1 Hij stelde dat een staat gerechtvaardigd is geweld te gebruiken tegen een andere staat indien ‘die staat zijn burgers grootschalig op zo wrede wijze behandelt dat daarmee het geweten van de gemeenschap van staten wordt geschokt.’2 In een tijd waarin de begrippen staatssoevereiniteit en territoriale onschendbaarheid dominant waren in de internationale politiek en het volkenrecht dolf het pleidooi van Hugo de Groot het onderspit. Begin 21e eeuw maakt zijn uitgangspunt echter weer een opgang nu het overgrote deel van de conflicten niet meer tussen staten plaats vindt, maar tussen verschillende partijen binnen een staat3 en een eventuele interventie sinds het einde Koude Oorlog in 1989 niet langer overschaduwd wordt door de rivaliteit tussen de twee nucleaire mogendheden, de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie4. Ook in het kader van de ‘war on terror’, geïnitieerd door de VS na de aanslagen op 11 september 2001 door Al Qaida, is het beginsel van belang.5 Wanneer deze namelijk enigszins opgerekt wordt, zou een interventie in zogenaamde ‘failed states’, staten zonder effectief bestuur waarvan de bevolking het slachtoffer is van anarchie en die gezien worden als broedplaatsen voor terrorisme6, wellicht mogelijk worden.
1 D. Hellema en H. Reiding, Humanitaire interventie en soevereiniteit. De geschiedenis van een tegenstelling
(Amsterdam: Uitgeverij Boom, 2004) 129.
2
Ibidem.
3 Patricia Marchak, No easy fix. Global responses to internal wars and crimes against humanity (Quebec:
McGill-Queen’s University Press, 2008) 33.
4 G. Andréani en P. Hassner, “Introduction” in: G. Andréani, en P. Hassner (ed.) Justifying war? From
humanitarian intervention to counterterrorism (New York: Palgrave Macmillan, 2008) 1-15, aldaar 2.
5 M. Ignatieff, “State failure and nation-building” in: J.L. Holzgrefe en R.O. Keohane, Humanitarian
intervention. Ethical, legal and political dilemmas (Cambridge: Cambridge University Press, 2003) 299-321, aldaar 306.
6
2
Aanvaarding van dit beginsel heeft grote volkenrechtelijke en politieke gevolgen. Humanitaire interventie ondermijnt het bestaande internationale systeem en is daarom onderwerp van controverse en debat. Er bestaan uiteenlopende meningen over wat een humanitaire interventie precies behelst. In deze scriptie wordt de gangbare definitie gehanteerd, door sommige academici en politici nog specifieker humanitaire militaire interventie genoemd: “het dreigen met of het uitvoeren van een grensoverschrijdend militair ingrijpen door een staat of groep staten met als doel het voorkomen of beëindigen van wijdverspreide en ernstige schendingen van de fundamentele mensenrechten van individuen ander dan de eigen staatsburgers, zonder de toestemming van de staat binnen wiens territorium het militair ingrijpen plaats heeft.”7 Enkele punten van deze definitie behoeven nadere aandacht. Ten eerste betreft humanitaire interventie alleen militair ingrijpen en bijvoorbeeld niet diplomatie, het instellen van economische sancties en het geven van humanitaire hulp. Ten tweede sluit de definitie de mogelijkheid van een interventie die niet is goedgekeurd door de VN-Veiligheidsraad, toch het enige orgaan dat deze stap kan sanctioneren, niet uit. Tenslotte betreft het interventie door een staat en zal het handelen van non-gouvernementele organisaties en multinationale ondernemingen slechts waar relevant nader bekeken worden.
Sinds het einde van de Koude Oorlog is het aantal interventies, en daarmee de inbreuk op het non-interventiebeginsel als pijler van de internationale orde sinds 1648, toegenomen.8 Voorstellen tot het sturen van een VN-vredesmacht, bijvoorbeeld om toe te zien op de naleving van een vredesakkoord worden niet langer, zoals eerder vaak het geval was, geblokkeerd door een veto van één van de permanente leden van de Veiligheidsraad wanneer het een land betreft met geostrategische waarde voor een van de grootmachten. De Veiligheidsraad heeft hierdoor eindelijk de mogelijkheid gekregen meer te functioneren zoals bedoeld in het VN-Handvest, namelijk als handhaver van de internationale vrede en veiligheid9. Daarnaast zijn ook de mogelijkheden voor niet door de VN geautoriseerde interventies toegenomen. Gedurende de Koude Oorlog zou een (openlijke) interventie door de VS beslist een tegenactie uitgelokt hebben van de Sovjet-Unie en vice versa, het gevaar
7 Vertaling door auteur. Originele definitie: “the threat or use of force across state borders by a state or group of
states aimed at preventing or ending widespread and grave violations of the fundamental human rights of individuals other than its own citizens, without the permission of the state within whose territory force is applied.” J.L. Holzgrefe, “The humanitarian intervention debate” in: Holzgrefe en Keohane, Humanitarian intervention, 15-52, aldaar 18.
8 Andréani en Hassner, “Introduction”, 2. 9
3
riskerend van een escalerend conflict tussen beide nucleaire mogendheden. Het einde van de Koude Oorlog betekende echter dat interventie mogelijk werd zonder de veiligheid van grote delen van de wereld direct in de waagschaal te stellen. Een andere ontwikkeling betreft de wijze waarop de legitimiteit van de interventie wordt verdedigd. Zo werden de meeste interventies in de jaren ’90 gerechtvaardigd op humanitaire gronden, zoals de NAVO-interventie in Kosovo,10 terwijl interveniërende staten zich gedurende de Koude Oorlog vooral beriepen op zelfverdediging, een actie die is toegestaan volgens het VN-Handvest.11
Ondanks het feit dat het humanitaire interventiebeginsel vaker gebruikt wordt om een militair ingrijpen in de binnenlandse aangelegenheden van een andere staat te rechtvaardigen, worden dergelijke acties niet zonder meer geaccepteerd als legitiem door de internationale gemeenschap.12 Het besluit in te grijpen, als ook de wijze waarop en het resultaat van de interventie, worden met argusogen bekeken. Waarom is dit het geval? Wie kan tegen het beëindigen van ernstige schendingen van de meest fundamentele rechten van de mens zijn, bijvoorbeeld het stoppen van genocide? Een eerste bezwaar betreft de beperkingen op het inzetten van militaire middelen vastgelegd in het VN-Handvest, de voornaamste bron van internationaal recht. Het verbod op geweld in artikel 2 (4) en het non-interventiebeginsel dat is vastgelegd in artikel 2 (7) verbieden in de meest strikte zin elke niet-genode interventie, ook humanitair. De enige uitzonderingen op deze verboden zijn zelfverdediging (artikel 51) en militair ingrijpen geautoriseerd door de VN Veiligheidsraad (artikel 42). Alleen in deze laatste categorie zou een legitieme humanitaire interventie mogelijk zijn. Dan zijn er kwesties van ethische aard. Bestaan er universele mensenrechten die verdedigd moeten worden? Bestaat er solidariteit tussen de volkeren die samen de wereldbevolking vormen om een dergelijke wederzijdse verplichting te onderbouwen? En mogen de levens van eigen soldaten geriskeerd worden om die van burgers van een andere staat te redden? Kan de inzet van militaire middelen überhaupt gerechtvaardigd worden door een humanitair doel of zijn doel en de middelen onverenigbaar? Tenslotte zijn er twistpunten van een meer praktische aard: wie bepaalt of er sprake is van een schending van de mensenrechten ernstig genoeg om interventie te rechtvaardigen? Wie moet er dan ingrijpen, en zo ja hoe, en zijn alle middelen dan toegestaan? Moet de interveniërende staat zich meteen terugtrekken wanneer de mensenrechtenschendingen tot een halt geroepen zijn of is ‘bezetting’ toegestaan totdat de
10 Andréani, en Hassner, “Introduction”, 3. 11 VN-Handvest artikel 51.
12 N.J. Wheeler, Saving strangers. Humanitarian intervention in international society (Oxford: Oxford
4
‘bezette’ staat weer is opgebouwd en functioneert? Tenslotte: wegen humanitaire beweegredenen het zwaarst of meer een humanitair eindresultaat?
Humanitaire interventie zoals hier beschouwd, is niet gelijk aan het in 2001 door de Internationale Commissie inzake Interventie en Staatssoevereiniteit (ICISS) ontwikkelde concept ‘Responsibility to Protect’ (doorgaans aangeduid als R2P) dat veel aandacht krijgt.13 Hoewel hetzelfde doel wordt nagestreefd, wordt in dit concept een sterke nadruk gelegd op preventief handelen om ernstige schendingen van de mensenrechten te voorkomen. De inzet van militaire middelen wordt gezien als een laatste redmiddel en toestemming van de VN-Veiligheidsraad is hierbij een vereiste. Humanitaire interventie daarentegen betreft juist militair ingrijpen en komt pas in het spel wanneer er al sprake is van ernstige mensenrechtenschendingen. Verder wordt de mogelijkheid van interventie zonder autorisatie door de Veiligheidsraad niet per definitie uitgesloten.14
Deze scriptie zal niet tot in detail ingaan op alle controverses die bestaan over humanitaire interventie en waarvan enkele hierboven kort zijn geschetst. Vele boeken zijn al aan dit onderwerp gewijd. In plaats daarvan wordt een casus geanalyseerd aan de hand van twee theoretische standpunten die samen het bestaande spanningsveld goed weergeven: het Realisme aan de ene kant en het idealisme aan de andere kant. Vanuit een realistisch perspectief is de voornaamste taak van de staat zichzelf te verdedigen en het bevorderen van de nationale belangen.15 Staten zijn geen morele actoren, maar maken wel gebruik van morele principes, dat wil zeggen, wanneer dit hen goed uit komt en het nationaal belang dient. Hieruit volgt dat er geen onafhankelijke universele waarden zouden bestaan. De idee ‘mensenrechten’ is immers een constructie voortkomend uit de nationale belangen van de staat, in dit geval de westerse wereld.16 Een belangrijke aanwijzing dat staten zich in geval van grove en grootschalige mensenrechtenschendingen niet door de ernst van de situatie laten leiden, maar door eigenbelang, is selectiviteit.17 Waarom wordt er wel ingegrepen in staat A en niet in staat B, terwijl daar de mensenrechten op eenzelfde of zelfs grotere schaal geschonden worden? Volgens realisten komt bovendien de langetermijnstabiliteit van de wereldorde in gevaar wanneer toegestaan wordt soevereiniteit en het non-interventiebeginsel te schenden, zelfs
13 Gareth J. Evans, “The Responsibility to Protect: an idea whose time has come…and gone?” International
Relations 22 (2008) 283-298, aldaar 290-291.
14
Ibidem.
15 Wheeler, Saving strangers, 6-7. 16 Ibidem.
17 Mohamed Ayoob, “Humanitarian intervention and international society” Global Governance 7 (2001) 3,
5
wanneer dit geschiedt omwille van humanitaire doeleinden.18 Sterke staten zouden zich dan, misbruik makende van een humanitaire dekmantel, naar eigen inzicht kunnen bemoeien met de binnenlandse aangelegenheden van zwakkere staten. Dit geldt in nog sterkere mate wanneer interventie plaats vindt buiten de VN om.
Vanuit een idealistisch perspectief is de functie van de staat het beschermen van de belangen van zijn burgers.19 De onafhankelijkheid die de staat geniet binnen het internationaal recht is niet inherent aan de staat zelf, maar een afgeleide van het recht dat de burgers hebben op bescherming. De staat, als institutie, moet dit recht waarborgen. Wanneer de staat dit echter nalaat of zich zelf schuldig maakt aan ernstige schendingen van de rechten van de bevolking, vervalt hiermee de onschendbaarheid van de staat. Een goed voorbeeld is Myanmar waar het militaire bewind in 2008 internationale hulp afwees nadat het land getroffen was door een tyfoon.20 De regering leek de situatie niet aan te kunnen, waardoor de vraag rees of de internationale gemeenschap in moest grijpen om hulp te bieden aan de vele getroffenen. Actie bleef echter uit. Het soevereiniteitsbeginsel woog in dat geval het zwaarst. Dit laat onverlet dat soevereiniteit, en het daaraan gerelateerde non-interventiebeginsel conditioneel zijn en dus niet absoluut. Voortkomend uit het feit dat volgens het idealisme alle mensen rechten hebben, houdt de verplichting om deze (individuele) rechten van de mens te beschermen niet op bij de landsgrenzen; de staat dient het respecteren van mensenrechten op mondiaal niveau te bevorderen en slachtoffers van ernstige schendingen van de mensenrechten voortkomend uit tirannie of anarchie te hulp te komen.21 Aangezien de eerste verantwoordelijkheid van de staat bij de eigen burgers ligt (wanneer dit niet het geval is komt ook de soevereiniteit van de interveniërende staat in gevaar) geldt de verplichting militair in te grijpen alleen wanneer dit mogelijk is tegen ‘redelijke’ kosten.22 De manoeuvreerruimte die dit gegeven aan staten geeft, betekent dat er effectief niet een verplichting, maar ‘slechts’ een recht op humanitaire interventie bestaat. De interventie moet uiteraard wel aan bepaalde voorwaarden voldoen om beschouwd te worden als humanitaire interventie.23
Omdat er onder de wetenschappelijke auteurs die zich aan beide kanten van het spectrum bevinden nog aanzienlijke meningsverschillen bestaan ten aanzien van dit
18 Ayoob, “Humanitarian intervention and international society”.
19 F.R. Tesón, Humanitarian intervention. An inquiry into law and morality (3e druk; Ardsley: Transnational
Publishers, Inc., 2005 (1e druk 1988)) 144, 149.
20 I. Daalder en P. Stares, “Birma doet niets, dus VN moeten aan de slag” NRC Handelsblad, 14 mei 2008. 21 Tesón, Humanitarian intervention, 150.
22 Ibidem. 23
6
onderwerp, zal voor de helderheid uitgegaan worden van één auteur per perspectief. Voor het Realisme is dit Mohammed Ayoob, hoogleraar in de Internationale Betrekkingen aan Michigan State University's James Madison College en van Indiase afkomst. Hij is gespecialiseerd in conflict en veiligheidskwesties in de derde wereld en houdt zich in toenemende mate bezig met de relatie tussen politiek en religie in de islamitische wereld. Ayoob was verder als adviseur betrokken bij de Internationale Commissie inzake Interventie en Staatssoevereiniteit die in 2001 het eerder genoemde concept ‘Responsibility to Protect’ introduceerde.24 Het idealistische standpunt wordt vertegenwoordigd door Fernando R. Tesón, professor internationaal publiekrecht aan Florida State University College of Law. Na enkele jaren als diplomaat werkzaam te zijn geweest bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken van Argentinië, heeft Tesón zich in zijn academische carrière toegelegd op het samenbrengen van politieke filosofie en internationaal recht. Hij wordt vooral geroemd om zijn bijdrage aan het humanitaire interventiedebat.25
De casus die gebruikt wordt om de politiek-diplomatieke en juridische problemen met betrekking tot humanitaire interventie te illustreren is Darfur. Dit gebied in het westen van Soedan is sinds 2003 het toneel van vernieling, moord en verkrachting.26 Na een opstand tegen de regering trokken Arabische milities, ook wel Janjaweed genoemd, gesteund door de Soedanese regering door het gebied waar zij zich keerden tegen de ‘Afrikaanse’, dat wil zeggen ‘donkere’, lokale bevolking. Soedan is al lange tijd verwikkeld in een burgeroorlog tussen het islamitische noorden en het christelijke zuiden, maar in Darfur ontbreekt dit religieuze element: zowel de Janjaweed als de lokale bevolking van Darfur zijn moslim. Het conflict lijkt dus voornamelijk gebaseerd te zijn op etniciteit. Sinds de onlusten begonnen, zijn circa 2,5 miljoen mensen gevlucht en zijn tot 2009 naar schatting 300,000 mensen om het leven gekomen.27 Een aanzienlijk aantal van de vluchtelingen bevindt zich bij of net over de grens met buurland Tsjaad. Dit vormt een zware belasting voor de economie van Tsjaad en voedseltekorten vormen een reëel risico. Deze situatie bedreigt de stabiliteit van het buurland en de crisis in Darfur moet daarom volgens sommigen gezien worden als een bedreiging van
24 Informatie van de website van Michigan State University's James Madison College, via
http://www.jmc.msu.edu/faculty/show.asp?id=2 (geraadpleegd op 29-9-2009).
25
Informatie van de website van Florida State University College of Law, via
http://www.law.fsu.edu/faculty/fteson.html (geraadpleegd op 29-9-2009).
26 G. Prunier, Darfur. The ambiguous genocide (Ithaca: Cornell University Press, 2005) vii-viii.
27 N. MacFarquhar en M. Simons, “Sudan's Leader Scolds the West and Assails Aid Groups” The New York
7
de vrede en veiligheid in de regio.28 In september 2004 constateerde het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken op basis van eigen onderzoek dat er zelfs sprake was van genocide in Darfur.29 Een militair ingrijpen om een einde te maken aan de grove schendingen van de mensenrechten die plaatsvonden, zoals bijvoorbeeld de bombardementen die de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) uitvoerde op Servië in 1999 om een einde te maken aan etnische zuiveringen in Kosovo, bleef echter uit.30 De situatie in Darfur werd door voorstanders van interventie vergeleken met de tragedie die zich in 1994 afspeelde in Rwanda; opnieuw bleef de internationale gemeenschap aan de zijlijn staan terwijl een humanitaire crisis plaats vond.31 Darfur is een relevante casus omdat door de Amerikanen erkend werd dat er sprake was van genocide maar er toch niet ingegrepen werd door Washington of de Veiligheidsraad. De centrale vraag is dan ook: waarom niet? En wat betekent deze passiviteit voor de waarde van het humanitaire interventiebeginsel als politiek instrument? Academisch vertaald luidt de probleemstelling van de scriptie aldus:
In hoeverre is het humanitaire interventiebeginsel in de statenpraktijk een bruikbaar instrument in de internationale politiek?
Om hier een antwoord op te geven wordt een analyse gemaakt van de houding van de internationale gemeenschap ten aanzien van militair ingrijpen in Darfur vanuit realistisch en idealistisch perspectief. De scriptie is als volgt opgebouwd. Het eerste hoofdstuk bespreekt wat humanitaire interventie inhoudt, wanneer het beginsel is ontstaan en hoe het zich door de jaren heen heeft ontwikkeld, tot het R2P-concept. Naast aandacht voor de Koude Oorlog-periode wordt uitgebreid stilgestaan bij de jaren ’90 van de vorige eeuw en de humanitaire interventies die in dit decennium plaatsvonden. Daarnaast worden de totstandkoming en de reacties op het R2P-concept uiteengezet en wordt ingegaan op de gevolgen die de Amerikaanse invallen in Afghanistan in 2001 en Irak in 2003 hebben gehad voor de acceptatie van dit idee en van het humanitaire interventiebeginsel in het algemeen. In hoofdstuk twee worden de twee perspectieven op humanitaire interventie uiteengezet die toegepast worden bij de behandeling van de casus. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie het
28 K.W. Alexander, “Ignoring the lessons from the past: the crisis in Darfur and the case for humanitarian
intervention” Journal of Transnational Law and Policy 15 (2005) 1, 1-48, aldaar 45.
29 A. de Waal, “Darfur and the failure of the responsibility to protect” International Affairs 83 (2007) 6,
1039-1054, aldaar 1041-1042.
30 Jok Madut Jok, Sudan. Race, religion, and violence (Oxford: Oneworld Publications, 2007) 273. 31
8
9
1. De ontwikkeling van het humanitaire interventiebeginsel: van
rechtvaardige oorlog naar Responsibility to Protect.
Sinds het idee van een rechtvaardige interventie ten behoeve van de rechten van de bevolking van een andere staat voor het eerst beschreven werd,1 heeft de wereldorde grote veranderingen ondergaan. De ontwikkelingen die plaats hebben gevonden in de internationale betrekkingen hebben de ontwikkeling van het humanitaire interventiebeginsel sterk beïnvloed en de twee kunnen niet los van elkaar gezien worden. Dit hoofdstuk draait om de vraag waar het humanitaire interventiebeginsel zijn oorsprong vindt en hoe het zich heeft ontwikkeld in een veranderende wereld. Het hoofdstuk is chronologisch van opzet waarbij de ontwikkeling van het humanitaire interventiebeginsel in de context van de bredere transformatie van de internationale betrekkingen wordt geplaatst. Het hoofdstuk is opgedeeld in vier tijdperiodes met als omslagpunten de Tweede Wereldoorlog, het einde van de Koude Oorlog en de terroristische aanslagen van 11 september 2001. Eerst zal echter ingegaan worden op de wijze waarop de internationale gemeenschap van staten gestructureerd is, in de Internationale Betrekkingen (IB) aangeduid als het Westfaalse statensysteem, en de beginselen die daaraan ten grondslag liggen: staatssoevereiniteit en het non-interventiebeginsel.
1.1. Het Westfaalse statensysteem
Het idee van de staat als eenheid met een afgebakend territorium en exclusief zeggenschap over de binnenlandse aangelegenheden, en de wijze waarop de betrekkingen tussen deze soevereine entiteiten vorm gegeven is, wordt doorgaans herleidt tot de vrede van Westfalen in 1648.2 Deze maakte een einde aan de Dertigjarige Oorlog (1618-1648) waarbij het overgrote deel van Europa op enig moment betrokken was, en, wellicht nog belangrijker, kwam er een einde aan de religieuze strijd die ten grondslag lag aan het overgrote deel van de conflicten in de eeuw die aan het akkoord voorafging. In het vredesverdrag werd vastgelegd dat de vorst het alleenrecht had om de officiële godsdienst van zijn staat te bepalen, weerspiegeld in de Latijnse clausule cuius regio eius religio. Dit recht betekende dat andere staten zich niet met de religiekeuze mochten bemoeien en dit beginsel van soevereiniteit en non-interventie gold in gelijke mate voor alle soevereine staten, ongeacht hun omvang en status. Het verdrag
1 Het humanitaire interventiebeginsel werd voor het eerst beschreven in de 17e eeuw door Hugo de Groot, zie
ook pagina 11.
2 T.L. Knutsen, A history of International Relations theory (2e editie; Manchester: Manchester University Press,
10
onderstreepte daarnaast dat territorium de basis was voor de moderne staat in plaats van grensoverstijgende loyaliteiten zoals religie dat eerder van groot belang was geweest.3 Dit had verstrekkende gevolgen voor de macht van de keizer van het Heilige Roomse Rijk en de paus, welke hier dan ook met groot ongenoegen kennis van nam.
De normen die het Westfaalse statensysteem incorporeert en de heersende anarchie aan regels moesten binden, kunnen als volgt worden samengevat. De actoren zijn soevereine staten en deze staten worden gezien als juridisch elkaars gelijken ongeacht hun onderlinge verschillen. Het non-interventiebeginsel dient om deze staatssoevereiniteit en gelijkwaardigheid te waarborgen in de zin dat geen enkele staat het recht heeft te interveniëren in de binnenlandse aangelegenheden van een andere soevereine staat. Daarnaast werd erkend dat er bepaalde regels bestaan met betrekking tot het interstatelijke diplomatieke verkeer en het sluiten van internationale verdragen die bindend zijn voor alle staten, het pacta sunt servanda-principe.4
Het beginsel van staatssoevereiniteit vormt de basis van het huidige statensysteem. Er bestaan vele definities van soevereiniteit, maar in de regel wordt hieronder verstaan ‘de door andere staatkundige eenheden erkende, exclusieve gezagsuitoefening door een staat of vorst over zijn grondgebied’.5 Soevereiniteit werd voor het eerst gedefinieerd in de 16e eeuw door Jean Bodin (1530-1595), een Frans politiek filosoof, als ‘the most high, absolute and perpetual power over the citizens and subjects in a Commonweale…the greatest power to command’.6 Deze definitie lijkt de vorst bijna absolute macht te geven. Volgens Bodin werd de soeverein in zijn handelen echter beperkt door het natuurrecht (de regels en beginselen die voor alle mensen gelden omdat ze voortvloeien uit het verstand, zoals dat bepalend is voor de menselijke natuur) en het ‘goddelijk recht’ (de wetten waarvan men meent dat ze ingegeven zijn door god en niet door de mens gewijzigd kunnen worden). Het non-interventieprincipe hangt nauw samen met soevereiniteit. Het beginsel biedt bescherming aan de soevereine status van een staat en de twee begrippen lijken niet zonder elkaar te kunnen bestaan.7 Wanneer het staten vrij zou staan in te grijpen in elkaars binnenlandse aangelegenheden zou soevereiniteit immers geen lang leven beschoren zijn. Het verbod op interventie behelst meer
3 Knutsen, A history of International Relations theory, 85.
4 T. Weiss, Humanitarian intervention. Ideas in action (Cambridge: Polity Press, 2007) 14; C. Brown,
Sovereignty, rights and justice. International political theory today (Cambridge: Polity Press, 2002) 35.
5
Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 10.
6 Jean Bodin, als geciteerd door F. Kofi Abiew, The evolution of the doctrine and practice of humanitarian
intervention (Den Haag: Kluwer Law International, 1999) 27.
7 O. Ramsbotham en T. Woodhouse, Humanitarian intervention in contemporary conflict: a
11
dan enkel militair ingrijpen; ook het op andere wijze pogen invloed uit te oefenen op de politieke constellatie van een andere staat, bijvoorbeeld door rebellen te steunen, is niet toegestaan. Het beginsel in deze vorm, dus meer omvattend dan cuius regio eius religio, werd voor het eerst beschreven in de 18e eeuw door Christian Wolff, een Duits filosoof, en Emerich de Vattel, een Zwitserse denker en rechtsgeleerde, en komt in essentie overeen met hoe het begrip tegenwoordig nog altijd wordt geïnterpreteerd.8
Het Westfaalse statensysteem wordt doorgaans gekoppeld aan het realistische perspectief op de Internationale Betrekkingen dat sinds de Tweede Wereldoorlog een dominante plaats inneemt in de discipline.9 Volgens het Realisme zijn staten de belangrijkste actoren in de wereldpolitiek.10 Staten zijn, net als de mens, egoïstisch en agressief van aard en zullen hun eigenbelang primair nastreven ten koste van andere staten zonder hierbij belemmerd te worden door moraliteit. Vanwege het ontbreken van een hogere autoriteit worden de internationale betrekkingen gekenmerkt door een permanente staat van anarchie. Deze anarchie, in combinatie met de machtsbelustheid van staten (of anders gezegd, hun vorsten), heeft tot gevolg dat conflict een immer aanwezige realiteit is. De natuurlijke staat van de wereld kan, in de woorden van Thomas Hobbes (1588-1679), beschreven worden als ‘a War[re], as is of every man, against every man’.11 Het Westfaalse statensysteem is dus bedoeld om deze anarchie enigszins te beteugelen en te zorgen voor meer orde en vrede.12 Wanneer de regulerende normen staatsoevereiniteit en non-interventie zouden wegvallen, zou dit leiden tot een terugkeer naar een staat van volledige anarchie danwel naar het vestigen van een hegemonie, wat vooral negatieve consequenties zou hebben voor de relatief minder machtige staten.
Tegenover het Realisme staat het idealisme dat optimistisch is over de mogelijkheid tot verandering in de internationale betrekkingen en stelt dat het mogelijk is om te komen tot een meer rechtvaardige wereldordening.13 De mens is inderdaad een rationeel wezen en zal handelen in zijn eigen belang. Door zijn rationaliteit is hij echter ook in staat te handelen naar morele principes en kan hij de beginselen van de rechtstaat respecteren omdat dit hem het grootste voordeel oplevert. Volgens het idealisme bestaat er een universele gemeenschap van
8 Ramsbotham en Woodhouse, Humanitarian intervention, 35-36. 9 Knutsen, A history of International Relations theory, 231.
10 Jill Steans en Lloyd Pettiford, Introduction to International Relations. Perspectives & themes (2e editie;
Harlow: Pearson Education Limited, 2005) 49-54.
11 Thomas Hobbes, als geciteerd door Knutsen, A history of International Relations theory, 102.
12 Weiss, Humanitarian intervention, 14; Mohammed Ayoob, “Humanitarian intervention and state sovereignty”
The International Journal of Human Rights 6 (2002) 1, 81-102, aldaar 92-93.
13
12
de mensheid en hebben alle mensen onvervreemdbare universeel geldige, individuele rechten. Het is vanuit dit idealisme dat het idee voortkomt dat het moreel rechtvaardigbaar kan zijn om te interveniëren in een andere staat met het doel de bevolking van die staat te beschermen tegen tirannie: het humanitaire interventiebeginsel.
1.2. Het humanitaire interventiebeginsel.
De wortels van het beginsel van humanitaire interventie liggen bij Hugo de Groot, de 17e-eeuwse Nederlandse denker die gezien wordt als de grondlegger van het internationaal recht.14 Hij stelde dat een staat gerechtvaardigd is geweld te gebruiken tegen een andere staat indien ‘die staat zijn burgers grootschalig op zo wrede wijze behandelt dat daarmee het geweten van de gemeenschap van staten wordt geschokt’.15 Het wrede optreden schaadt de legitimiteit van de vorst dusdanig dat het beëindigen van zijn tirannie volgens Hugo de Groot een rechtvaardige oorlog is. Het recht om te interveniëren kwam voort uit het bestaan van een societas humana, een wereldgemeenschap gebaseerd op een gedeelde menselijkheid.16 Dit idee van de mensheid als een gemeenschap met op basis daarvan universele rechten, vormde enkele eeuwen later in de jaren ’90 van de 20e eeuw, toen humanitaire interventie de overstap maakte van academisch denken naar de statenpraktijk,17 wederom de kern van de argumentatie waarmee voorstanders humanitaire interventie verdedigden.18
In de klassieke notie van humanitaire interventie moet een ‘rechtvaardige’ interventie aan een aantal voorwaarden voldoen.19 Ten eerste dient de interveniërende staat uit zuivere humanitaire motieven te handelen. Het hebben van andere belangen, zoals het behalen van economisch voordeel, is onaanvaardbaar. Ten tweede wordt de voorkeur gegeven aan collectieve interventie. Op deze wijze wordt de kans verkleind dat humanitaire argumenten slechts een dekmantel zijn voor de ware beweegredenen van de interveniërende staat. De derde bepaling voor een rechtvaardige interventie is dat deze een reactie moet zijn op
14 Peter Baehr en Cees Flinterman, “Humanitaire interventie. De huidige stand van zaken” in: Hellema en
Reiding, Humanitaire interventie en soevereiniteit, 125-133, aldaar 129.
15 Ibidem; Tesón, Humanitarian intervention, 58-59, 61. 16 Holzgrefe, “The humanitarian intervention debate”, 25-26. 17
Sommige auteurs stellen dat de praktijk van humanitaire interventie niet een fenomeen is van de laatste twee decennia maar ook al voorkwam in de 19e eeuw. Onder andere de Britse interventie om een einde te maken aan de onderdrukking van de Grieken in de jaren ’20 van de 19e eeuw zou een indicatie geven dat er een oudere traditie van humanitaire interventie bestaat. Zie, bijvoorbeeld: Gary J. Bass, Freedom’s battle. The origens of humanitairian intervention (New York: Alfred A. Knopf, 2008) en Rob van Vuurde, “‘Humanitaire interventies’ tijdens de opkomst van de natiestaat, 1800-1870” in: Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 57-81. Voor een analyse van het eventueel bestaan van gewoonterecht op niet-geautoriseerde humanitaire interventie op basis van de statenpraktijk in de 19e en vroege 20e eeuw, zie J.L. Holzgrefe “The humanitarian intervention debate”.
18 Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 13, 15. 19
13
flagrante schendingen van de meest fundamentele rechten van de mens, zoals tirannie en andere extreme gruweldaden, bijvoorbeeld genocide.
In de beoordeling van de rechtmatigheid van humanitaire interventie wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen jus ad bellum, jus in bello en in toenemende mate ook jus post bellum. Deze terminologie is ontleend aan de doctrine van de rechtvaardige oorlog die zijn wortels heeft in de Griekse en Romeinse filosofie en het werk van christelijke denkers zoals Augustinus (354-430) en Thomas van Aquino (1225-1274).20 Hugo de Groot ontdeed de doctrine van de rechtvaardige oorlog van haar religieuze grondslag en grondvestte haar op natuurrecht waardoor de voorwaarden universele geldingskracht verkregen.21 Volgens deze opvatting zijn alle interstatelijke betrekkingen, en ook oorlog, onderworpen aan algemeen erkende morele normen.22 Het gedachtegoed over rechtvaardige oorlog biedt criteria aan de hand waarvan bepaald kan worden of het voeren van een oorlog moreel juist is en legt beperkingen op aan de wijze waarop oorlog gestreden mag worden. Het doel van de doctrine is niet oorlog te rechtvaardigen, maar wil het juist onder moreel oordeel brengen om zo de frequentie en het vernielzuchtige karakter van oorlog te beperken.
Jus ad bellum23 heeft betrekking op het besluit militair in te grijpen: was de situatie dusdanig dat dit een interventie rechtvaardigde en zijn alle andere middelen geprobeerd, of op zijn minst overwogen en niet geschikt bevonden?24 Wat waren de motieven van de interveniërende staat of staten om tot interventie over te gaan? In tegenstelling tot de klassieke opvatting dat de beweegredenen van de interveniërende partij louter humanitair dienen te zijn, wordt het hebben van secundaire motieven in toenemende mate geaccepteerd als legitiem, behoudens dat de niet-humanitaire belangen geen negatieve gevolgen hebben voor het bereiken van het humanitaire doel. Taylor Seybolt, assistent-professor in human security aan de universiteit van Pittsburgh,25 stelt dat het politieke karakter van humanitaire interventie niet
20 M.R. Amstutz, International ethics. Concepts, theories, and cases in global politics (3e editie; Lanham:
Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2008) 113; “Just War” in: William A. Darity (ed.), International encyclopedia of the social sciences, vol. 4 (2e editie: Detroit: Macmillan Reference USA, 2008) 235-237, aldaar 235.
21 Wolfgang Friedman, “Grotius, Hugo (1583-1645)” in: Donald M. Borchert (ed.), Encyclopedia of philosophy,
vol. 4 (2e editie; Detroit: Macmillan Reference USA, 2006) 190-193, aldaar 192.
22
Amstutz, International ethics, 113.
23 De vijf criteria die vallen onder jus ad bellum worden doorgaans aangeduid met de Engelse benamingen: just
cause, right intention, right authority, last resort en reasonable prospect of success. T.B. Seybolt, Humanitarian military intervention. The conditions for success and failure (Oxford: Oxford University Press, 2007) 12.
24
Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 273-274; Wheeler, Saving strangers, 38; Weiss, Humanitarian intervention, 7.
25 Website van University of Pittsburgh, via http://www.gspia.pitt.edu/AboutGSPIA/FacultyDirectory/Faculty
14
ontkend kan worden en dat additionele belangen, zoals economisch gewin, (wellicht) zelfs wenselijk zijn.26 Dit vergroot namelijk de kans dat de staat voldoende middelen ter beschikking stelt voor de interventie en zal doorzetten tot een stabiele situatie bereikt is. Hierdoor wordt tevens het risico verkleind op het zogenaamde body bag-syndroom, waarbij de troepen worden teruggetrokken zodra er een bepaald aantal eigen soldaten sterven omdat de maatschappelijke steun voor de oorlog erodeert. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de Amerikaanse betrokkenheid bij de interventie in Somalië begin jaren negentig (zie ook p. 31). De laatste twee criteria zijn dat er sprake moet zijn van een bevoegde autoriteit, dat wil zeggen dat de interventie uitgevoerd wordt door een regering en niet door non-gouvernementele organisaties of een particuliere partij, en dat er een redelijke kans is op slagen.27
Onder jus in bello28 valt de wijze waarop de interventie wordt uitgevoerd en de middelen die daarbij ingezet worden. Hoewel sommige auteurs, voornamelijk uit de hoek van het pacifisme, stellen dat militaire middelen en filantropie nimmer verenigd kunnen worden,29 stelt de doctrine van de rechtvaardige oorlog als voorwaarden dat de gekozen middelen proportioneel moeten zijn en er onderscheid gemaakt moet worden tussen burgers en militairen.30 De NAVO-interventie in Kosovo in 1999 om een einde te maken aan de Servische aanvallen op de etnisch Albanese bevolking van de provincie werd bijvoorbeeld sterk gekritiseerd op het laatste punt (zie ook p. 37).31 Het gekozen middel, bombardementen vanaf veilige hoogte om de kans te minimaliseren dat NAVO-soldaten zouden sneuvelen tijdens de operatie, betekende dat het moeilijk was onderscheid te maken tussen militaire en civiele doelen. Als de bombardementen van een lagere hoogte waren uitgevoerd zouden er minder burgerslachtoffers zijn gevallen wat het humanitaire karakter van de interventie had vergroot.
In toenemende mate wordt in de beoordeling van de legitimiteit ook nadruk gelegd op jus post bellum, het resultaat van de interventie.32 Dit is een verschuiving vanuit de klassieke
26 Seybolt, Humanitarian military intervention, 20; Wheeler, Saving strangers, 303-304. 27
Amstutz, International ethics, 115.
28
De twee criteria die vallen onder jus in bello worden doorgaans aangeduid met de Engelse benamingen: proportionality en discrimination. Seybolt, Humanitarian military intervention, 12.
29 J. Bricmont, Humanitarian imperialism. Using human rights to sell war (New York: Monthly Review Press,
2006) 67; R.L. Phillips en D.L. Cady, Humanitarian intervention. Just war vs. pacifism (Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1996) 60.
30 Amstutz, International ethics, 115. 31 Wheeler, Saving strangers, 268-269.
32 Andréani en Hassner, Justifying war?, 4. Voor een analyse van de uitbreiding van de doctrine van de
15
opvatting waar de nadruk vooral op de motieven, de jus ad bellum, wordt gelegd. Nicholas Wheeler, professor internationale politiek aan de universiteit van Wales,33 stelt bijvoorbeeld dat de vraag of er een einde is gemaakt aan de grove schendingen van de mensenrechten een belangrijk criterium is en beschouwt op basis hiervan onder andere de interventie van Vietnam in Cambodja in 1978 als een humanitaire interventie, ondanks het feit dat Vietnam een marionettenregering trachtte te installeren wat de Vietnamese invloed in Cambodja zou vergroten.34 Het feit dat de interventie een einde maakte aan het gruwelbewind van Pol Pot en de bevolking de machtswissel verwelkomde, toont volgens Wheeler het humanitaire karakter aan. Als Vietnam zich, zoals de doctrine voorschrijft, gelijk na het beëindigen van de schendingen van de mensenrechten had teruggetrokken, zou Pol Pot al snel weer aan de macht zijn gekomen en zijn gruwelbewind waarschijnlijk hebben voortgezet. Het humanitaire gevolg van de interventie zou daarmee verloren zijn gegaan.
De toegenomen aandacht voor jus post bellum in de laatste jaren betekent ook dat er getornd wordt aan de opvatting dat humanitaire interventies van korte duur dienen te zijn en zich moeten beperken tot het beëindigen van de gruweldaden.35 Het bewerkstelligen van een stabiele, en het liefst democratische, staat wordt steeds vaker geformuleerd als einddoel om zo een toekomstige nieuwe humanitaire crisis te voorkomen.36 Dit vergt echter een langetermijn-aanwezigheid van buitenlandse troepen en waarnemers en heeft doorgaans vergaande gevolgen voor het politieke systeem van de staat in kwestie. Verandering van het bewind is in de klassieke opvatting van humanitaire interventie echter onacceptabel.37 Daarnaast lijkt het onder internationaal gezag plaatsen van staten na interventie niet te stroken met het idee dat het proces van dekolonisatie een goede ontwikkeling was. Het schendt namelijk twee belangrijke pijlers van het postkoloniale statensysteem: het zelfbeschikkingsrecht van de bevolking en de gelijkheid van staten.38 Zo beschouwd, is humanitaire interventie slechts het volgende stadium van eurocentrische dominantie en zijn mensenrechten weinig meer dan de
InternationalAffairs 16 (2002) 1, 43-56; Gary J. Bass, “Jus post bellum” Philosophy & Public Affairs 32 (2004) 4, 384-412; Alex J. Bellamy, “The responsibilities of victory: jus post bellum and the just war” Review of International Studies 34 (2008) 4, 601-625.
33 Website Aberystwyth University of Wales, via http://www.aber.ac.uk/interpol/en/staff/wheeler.htm
(geraadpleegd op 15-04-2010).
34 Wheeler, Saving strangers, 101-102, 106-107. 35
Ramsbotham en Woodhouse, Humanitarian intervention, 62; M. Newman, Humanitarian intervention. Confronting the contradictions (Londen: Hurst & Company, 2009) 138.
36 Marchak, No easy fix, 276. 37 Wheeler, Saving strangers, 44. 38
16
moderne vorm van de vroegere christelijke ‘standard of civilization’ waarmee internationale bemoeienis werd gerechtvaardigd.39
Soevereiniteit werd lange tijd geacht beperkt te zijn tot de ‘beschaafde’, christelijke wereld.40 Het zou nog tot de tweede helft van de 20e eeuw duren voordat alle staten van de wereld als soeverein werden beschouwd, zonder formeel onderscheid tussen staten van een verschillend ontwikkelingsniveau. Zoals soevereiniteit werd geacht alleen te gelden voor de ‘beschaafde wereld’, werden staten tot aan de Tweede Wereldoorlog ook niet gehinderd door het non-interventiebeginsel in hun verlangen in te grijpen in het overgrote deel van de buiten-Europese wereld.41 De Europese machten veroverden in deze periode, van de 16e tot de 19e eeuw, hun overzeese koloniën en plukten hier de economische vruchten van. Na verloop van tijd werd ook een moreel element toegevoegd aan dit imperialisme. Het werd als de plicht van de ontwikkelde westerse wereld gezien om beschaving te brengen naar de delen van de wereld die beschaving, naar Europese maatstaven gedefinieerd, ontbeerden. Dit was de ‘white man’s burden’.42
Aan het begin van de 20e eeuw begon de uitleg die gegeven werd aan het begrip soevereiniteit te veranderen.43 In toenemende mate werd niet de vorst, maar de bevolking van een staat gezien als de houder van soevereiniteit. De macht van het landsbestuur was een afgeleide van de instemming van de burgers met dit bestuur. De toenmalige Amerikaanse president Woodrow Wilson (1915-1923), onderschreef deze opvatting en gebruikte het om bijvoorbeeld zijn interventie in Rusland (1918-1920) tegen de Bolsjewieken te rechtvaardigen.44 Hij redeneerde als volgt: wanneer de soevereine bevoegdheid bij het volk ligt, schendt een interventie deze. Het kan echter zeer wel zo zijn dat een volk niet in staat is zich te organiseren in een soevereine staat, bijvoorbeeld wanneer het land in de greep is van een revolutie. In dit geval is het een andere staat toegestaan om het volk hulp te bieden. Hoewel dergelijke ‘hulp’ de staatssoevereiniteit schendt, gold het volgens Wilson niet als zijnde een interventie omdat in dat geval er in het belang van de bevolking gehandeld werd. Het volk wordt juist geholpen om zijn soevereine autoriteit uit te kunnen oefenen. Daarnaast stelde Wilson dat dictatoriale en ongrondwettige regimes niet door de internationale
39 Weiss, Humanitarian intervention, 24.
40 Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 10. 41
Brown, Sovereignty, rights and justice, 140-141.
42 M. Ignatieff, Empire lite. Nation-building in Bosnia, Kosovo and Afganistan (Londen: Vintage, 2003) 106. 43 C. Weber, Simulating sovereignty. Intervention, the state and symbolic exchange (Cambridge: Cambridge
University Press, 1995) 61; Tesón, Humanitarian intervention, 68.
44
17
gemeenschap erkend moesten worden omdat de rechten van de burgers de enige juiste basis voor internationale legitimiteit vormden.45
Wilson was verder van mening dat er een nieuw internationaal systeem gevormd moest worden om een einde te maken aan de anarchie die de internationale betrekkingen nog altijd kenmerkte.46 Dit systeem moest gefundeerd worden op internationale overeenkomsten en interstatelijke samenwerking. Deze liberale, legalistische opvatting die Wilson voorstond, domineerde tevens de academische discipline van de Internationale Betrekkingen die zich in deze periode vestigde.47 Nog tijdens de Eerste Wereldoorlog, in 1916, steunde Wilson openlijk het idee om een Volkenbond op te richten, een internationale organisatie die zou moeten zorgen voor vrede, veiligheid en orde.48 In 1919 werd de Volkenbond opgericht als integraal onderdeel van het vredesverdrag van Versailles dat het einde bezegelde van de Eerste Wereldoorlog.49 Het was opgezet als een collectieve veiligheidsorganisatie, wat wil zeggen dat een aanval op een van de lidstaten beschouwd werd als een aanval op allen, en stelde zich crisismanagement en ontwapening tot doel om zo verwoestende oorlogen zoals de Eerste Wereldoorlog in de toekomst te voorkomen. De oprichting van de Volkenbond betekende dat de staatssoevereiniteit werd beperkt omdat ‘het recht ten oorlog te trekken, niet langer tot de absolute beslissingsbevoegdheid van de staat werd gerekend, maar werd gezien als een zaak die de hele wereldgemeenschap aanging’.50 Het werd lidstaten verplicht om onderlinge geschillen voor te leggen aan het op te richten Permanent Hof van Internationale Justitie en indien zij toch tot oorlog overgingen konden er sancties opgelegd worden.51 Een ander belangrijk onderdeel van de Volkenbond was het mandatensysteem.52 De voormalige koloniën van de verliezers van de Eerste Wereldoorlog werden onder voogdij gesteld van gemandateerde landen die hen moesten begeleiden naar onafhankelijkheid. Daarnaast werd in aparte verdragen de bescherming van etnische en religieuze minderheden vastgelegd en werden maatstaven geformuleerd voor de behandeling van de koloniale bevolking.53
45 Tesón, Humanitarian intervention, 67, 74. 46
D. Armstrong, L. Lloyd en J. Redmond, International organisation in world politics (3e editie; Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2004) 16; Knutsen, A history of International Relations theory, 215.
47 Knutsen, A history of International Relations theory, 213-214. 48 Armstrong e.a., International organization, 16-17.
49 Ibidem, 18-19. 50
Anique van Ginneken, “Staatsraison en Volkenbond. Het interbellum” in: Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 83-104, aldaar 87.
51 Ibidem, 88. 52 Ibidem, 93-94. 53
18
De Volkenbond bleek echter de hooggespannen verwachtingen niet waar te kunnen maken. De VS hadden een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming van de organisatie maar werden uiteindelijk geen lid omdat het Amerikaanse congres niet instemde met de ratificatie van het verdrag van Versailles waar het convenant van de Volkenbond deel van uit maakte. Hierdoor ontbrak bij aanvang al een van de grootmachten.54 Daarnaast werd Duitsland, als ‘aanstichter van de Eerste Wereldoorlog’, niet toegelaten en trokken de Sovjet-Unie, Japan en Italië zich op verschillende momenten in het interbellum terug uit de organisatie waardoor de Volkenbond universaliteit ontbeerde. Toen lidstaten in strijd met het Volkenbond-pact andere staten binnenvielen, zoals de Japanse inval in Mantsjoerije (1931) en de Italiaanse inval in Abessinië (1935), bleek de zwakte van het collectieve veiligheidssysteem.55 Hoewel het op basis van het Volkenbond-pact toegestaan of zelfs verplicht was om te interveniëren, gaven lidstaten de voorkeur aan het handhaven van de status-quo en het vermijden van oorlog. Naast het feit dat het oprichtingsverdrag veel dubbelzinnigheden en uitvluchten bevatte, waren de doelstellingen van de organisatie te ambitieus en beschikte de Volkenbond niet over de middelen om op te treden tegen lidstaten wanneer zij het verdrag schonden.56 Hoewel de oprichting van de Volkenbond aantoonde dat er een ontwikkeling plaatsvond in de richting van een beperking van de staatssoevereiniteit en het idee dat conflicten een internationale aangelegenheid waren zich vestigde, vervielen staten als het erop aan kwam toch weer in 19e-eeuwse praktijk van het handhaven van de machtsbalans.57 De oprichting van de Volkenbond kon niet voorkomen dat de Tweede Wereldoorlog uitbrak, waarbij de holocaust vragen opriep over het bestaan van morele verplichtingen ten aanzien van de wereldgemeenschap om dergelijke misdaden tegen de menselijkheid te bestrijden.
Het humanitaire interventiebeginsel als idee kent kortom een lange geschiedenis, maar de grensoverschrijdende solidariteit die eraan inherent is kwam in deze periode niet overeen met de statenpraktijk die nog geregeerd werd door het klassieke machtsdenken van het Realisme en het denken in termen van machtsbalans. Hoewel met de oprichting van de Volkenbond een beduidende stap werd gezet richting de opvatting dat oorlogvoering een internationale aangelegenheid was, vond er nog geen ingrijpende verandering plaats in de handelswijze van staten ten aanzien van kwesties van oorlog en vrede.
54 Van Ginniken, “Staatsraison en Volkenbond”, 89; Armstrong e.a., International organization, 29. 55 Van Ginneken, “Staatsraison en Volkenbond”, 90-91, 102.
56 Armstrong e.a., International organization, 29. 57
19
1.3. 1945-1989: de Koude Oorlog
Na de Tweede Wereldoorlog maakte het idealisme van het Interbellum –nooit meer oorlog- plaats voor het Realisme dat zich vestigde als het heersende wereldbeeld in de IB.58 De oorlog werd gezien als een bevestiging van de principes van het realistische perspectief.59 Bij het opzetten van een nieuw naoorlogs internationaal systeem was het voornaamste doel het bewerkstellingen en behouden van internationale vrede.60 Om de bestaande anarchie effectief te beteugelen en de wereld te behoeden voor nog een conflict van eenzelfde omvang en verschrikking, werd in 1945 de Verenigde Naties opgericht.61 In het Handvest van de organisatie werd vastgelegd dat enkel de Veiligheidsraad, het ‘dagelijks bestuur’ dat wordt gevormd door de overwinnaars van de oorlog, de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Frankrijk, Rusland en China62, als permanente leden met vetorecht en 10 roterende leden,63 het recht had om te bepalen of er een bedreiging bestond voor de internationale vrede en veiligheid en welke maatregelen er getroffen moesten worden.64
De VN verschilde in een aantal belangrijke aspecten met zijn voorganger, de Volkenbond, die te ambitieus en daardoor te zwak in opzet was gebleken.65 Het eerste verschil was het vetorecht van de vijf permanente leden. De rol van de organisatie in economische en sociale zaken werd vergroot in vergelijking met de Volkenbond om zo het hoofd te bieden aan de economische heropbouw na de oorlog en internationale standaarden op te stellen om schendingen van de mensenrechten zoals gepleegd door het naziregime te voorkomen. Waar de Volkenbond uitging van kleine crises die escaleerden in oorlog, ging het Handvest uit van grote oorlogen die moedwillig werden aangegaan. Daarnaast werd vastgelegd dat koloniale machten dekolonisatie moesten bevorderen en dat mensenrechten een internationale aangelegenheid waren.
58
Knutsen, A history of International Relations theory, 231; Steans en Pettiford, Introduction to International Relations, 51.
59 Zie bijvoorbeeld: Edward Hallett Carr, The twenty years’ crisis, 1919-1939: an introduction to the study of
international relations (Londen: Macmillan, 1940).
60
Newman, Humanitarian intervention, 8.
61 R.R. Palmer, J. Colton en L. Kramer, A History of the Modern World (9e editie; New York: Alfred A Knopf,
2004) 834.
62 De zetel van China werd tot 1971 bezet door Nationalistisch China (Taiwan), waarna de communistische
Volksrepubliek China werd geaccepteerd als de rechtmatige vertegenwoordiger van China in de VN. Armstrong e.a., International organisation, 43.
63 Palmer e.a., A History of the Modern World, 834-835. 64 Newman, Humanitarian intervention, 8.
65
20
De soevereiniteit en gelijkheid van staten werd vastgelegd in het Handvest van de Verenigde Naties, een van de voornaamste bronnen van internationaal recht.66 Het non-interventiebeginsel vond zijn plaats in artikel 2 (7) van het Handvest67 en twee decennia later, in 1965, werd het verbod op interventie bekrachtigd door de Algemene Vergadering in de Verklaring inzake de ontoelaatbaarheid van interventie in de binnenlandse aangelegenheden van staten.68 De normen van het Westfaalse statensysteem werden hiermee vastgelegd in internationaal recht. Daar humanitaire interventie de normen van het Westfaalse statensysteem schendt, betekent de vastlegging hiervan in het VN-Handvest dat humanitaire interventie ook in strijd is met internationaal recht.69 Naast het genoemde non-interventiebeginsel omvat het Handvest ook een verbod op geweld, vastgelegd in artikel 2 (4), waardoor humanitaire militaire interventie in de meest strikte zin verboden is. De enige uitzonderingen op deze verboden zijn zelfverdediging bij agressie door een andere staat (artikel 51) en militair ingrijpen geautoriseerd door de VN-Veiligheidsraad (artikel 42). Enkel in deze laatste categorie zou een rechtmatige humanitaire interventie mogelijk zijn.
Voordat de Veiligheidsraad de lidstaten kan oproepen om maatregelen te nemen op basis van artikel 42, waaronder de mogelijkheid om militaire middelen in te zetten (zogenaamde hoofdstuk VII-enforcement action naar het hoofdstuk van het Handvest waarin het artikel staat), moet de Veiligheidsraad vaststellen dat er sprake is van een bedreiging van of inbreuk op de internationale vrede en veiligheid.70 De meningen lopen uiteen over in hoeverre deze bepalingen strikt gehanteerd moeten worden, wat de mogelijkheden voor humanitaire interventie sterk beperkt, of uitgelegd moeten worden in lijn met het doel van de Verenigde Naties, namelijk het bewaren van de internationale vrede en veiligheid en het bevorderen van respect voor mensenrechten.71 Indien de laatste interpretatie gehanteerd
66 Weiss, Humanitarian intervention, 15. VN-Handvest artikel 2 (1) luidt: ‘The Organization is based on the
principle of the sovereign equality of all its members.’ VN-Handvest via http://www.un.org/en/documents/ charter/ (geraadpleegd op 02-05-2010).
67 Dit artikel luidt: ‘Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nation to intervene in
matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter VII.’ VN-Handvest via http://www.un.org/en/documents/charter/ (geraadpleegd op 02-05-2010).
68 “Declaration on the inadmissibility of intervention in the domestic affairs of states and the protection of their
independence and sovereignty”, resolutie 2131 van de Algemene Vergadering van de VN aangenomen op 21 december 1965. Via http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/218/94/IMG/NR021894.pdf?Open Element (geraadpleegd op 22-10-2009).
69 Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 13. 70 Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 230. 71
21
wordt, wordt het mogelijk om een interventie uit te voeren die niet in strijd is met internationaal recht.
In reactie op de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog kwam in deze periode ook het mensenrechtenregime tot ontwikkeling dat werd ingebed in het VN-Handvest.72 De precieze inhoud van de daarin genoemde termen mensenrechten en fundamentele vrijheden werd nader bepaald in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens73 die in 1948 werd aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN. Dit was voor het eerst dat in internationaal recht individuele en groepsrechten werden erkend.74 De mensenrechten werden verder vastgelegd in 1966 met de ondertekening van het internationale verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (BUPO) en het internationale verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (ECOSOC).75 Het erkennen van deze individuele mensenrechten heeft ervoor gezorgd dat de spanning die bestaat tussen staatssoevereiniteit en het ermee samenhangende non-interventiebeginsel enerzijds, en het garanderen van mensenrechten anderzijds, ook inherent is geworden aan het Handvest.76 Met de erkenning van misdaden tegen de menselijkheid als grond voor veroordeling in het oprichtingsverdrag van het internationaal militair tribunaal in Neurenberg, waar de kopstukken van het naziregime werden berecht, werd ook dit concept opgenomen in het internationaal recht.77
Met betrekking tot humanitaire interventie is daarnaast het Verdrag inzake de Voorkoming en Bestraffing van Genocide, ook uit 1948, van belang.78 In het verdrag wordt genocide gedefinieerd als ‘een van de volgende handelingen, gepleegd met de bedoeling om een nationale, etnische, godsdienstige groep, dan wel een groep, behorende tot een bepaald ras, geheel of gedeeltelijk als zodanig te vernietigen: het doden van leden van de groep; het toebrengen van ernstig lichamelijk of geestelijk letsel aan leden van de groep; het opzettelijk
72
VN-Handvest artikel 55 luidt: ‘the United Nations shall promote (…) c. Universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion.’ Artikel 56 luidt: ‘All Members pledge themselves to take joint and separate action in co-operation with the Organization for the achievement of the purposes set forth in article 55.’ VN-Handvest via http://www.un.org/en/ documents/ charter/ (geraadpleegd op 02-05-2010).
73 “The Universal Declaration of Human Rights”, aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN op 10
december 1948. Via http://www.un.org/en/documents/udhr/ (geraadpleegd op 02-05-2010).
74
Gareth J. Evans, The responsibility to protect: ending mass atrocity crimes once and for all (Washington: Brookings Institution Press, 2008) 19.
75 The responsibility to protect, International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS)
(Ottawa: International Development Research Centre, 2001), via http://www.iciss.ca/pdf/Commission-Report.pdf (geraadpleegd op 02-05-2010) 6.
76
Seybolt, Humanitarian military intervention, 8.
77 Evans, The responsibility to protect, 19; Newman, Humanitarian intervention, 16.
78 “Convention on the prevention and punishment of the crime of genocide”, resolutie 260 (III) A van de
22
aan de groep opleggen van levensvoorwaarden die gericht zijn op haar gehele of gedeeltelijke lichamelijke vernietiging; het nemen van maatregelen, bedoeld om geboorten binnen de groep te voorkomen; het gewelddadig overbrengen van kinderen van de groep naar een andere groep.’ Hoewel het verdrag genocide strafbaar stelt, wordt er geen verplichting uitgesproken om in te grijpen wanneer er massamoord op een etnische groepering of een gedeelte daarvan plaatsvindt.79 Het verdrag stelt slechts dat lidstaten de VN kunnen verzoeken actie te ondernemen op basis van het verdrag. Een humanitaire interventie om genocide te stoppen is op basis van dit verdrag enkel rechtmatig wanneer de Veiligheidsraad ermee instemt. Het ontbreken van een internationaal rechtelijke verplichting sluit niet uit dat er wellicht wel gesproken kan worden van een morele plicht om, zo mogelijk, militair in te grijpen wanneer zich extreme gruweldaden voordoen.80 Deze morele overweging wordt gecompliceerd door de vraag in welke situaties het moreel gerechtvaardigd is om de levens van de eigen soldaten te riskeren wanneer de directe nationale belangen van de staat niet in het geding zijn.
Gedurende het proces van dekolonisatie na de Tweede Wereldoorlog verkregen de onafhankelijk geworden koloniën soevereine status binnen de internationale gemeenschap.81 Op deze wijze werden de normen van Westfalen, die bij hun opstellen slechts golden voor de ‘beschaafde’ Europese staten en zich daarna langzaamaan verder verspreidden, van toepassing op alle staten. In theorie bestaat er geen verschil in de mate van soevereiniteit van een al eeuwen bestaande westerse staat en een net onafhankelijk geworden voormalige kolonie zonder noemenswaardige geschiedenis als autonoom functionerende eenheid. Voor vele van deze nieuwe staten was de ontwikkeling van de institutionele structuur die een staat behoeft om te functioneren echter problematisch. Het risico op binnenlandse anarchie en conflicten werd versterkt door de vaak heterogene etnische samenstelling van de bevolking en het feit dat de door de koloniale machten getrokken landsgrenzen vaak nauwelijks overeenkwamen met het daadwerkelijke leefgebied van afzonderlijke volkeren.82 De instabiliteit van vele staten betekende dat zij een gemakkelijk doelwit waren voor het uitspelen van geopolitieke strategieën door de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten, wat een verdere ontwikkeling tot volwaardige staat niet bevorderde. In deze context wordt vaak een onderscheid gemaakt
79 Holzgrefe, “The humanitarian intervention debate”, 44.
80 Michael Walzer, “The politics of rescue” in: Idem, Arguing about war (New Haven en Londen: Yale
University Press, 2005) 67-81.
81 Maarten Kuitenbrouwer, “Van beschavingsmissie tot zelfbeschikkingsrecht: de evolutie van Europese
soevereiniteit buiten Europa” in: Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 37-56, aldaar 52; Ramsbotham en Woodhouse, Humanitarian intervention, 50.
82
23
tussen interne en externe soevereiniteit.83 Hoewel een staat door de internationale gemeenschap erkend wordt als zijnde soeverein binnen een afgebakend gebied, de zogenaamde externe soevereiniteit, kan de daadwerkelijke controle van de regering over de binnenlandse aangelegenheden niettemin ontbreken, de interne soevereiniteit. De staat voldoet dan niet aan Max Weber’s definitie van de staat die in de Internationale Betrekkingen vaak gehanteerd wordt: ‘het bestaan van een bestuursapparaat met een monopolie op het legitieme gebruik van geweld binnen zijn territoriale grenzen’.84 Wanneer de interne soevereiniteit ontbreekt, is de staat weinig meer dan een ‘lege huls’.85 Dergelijke staten worden vaak aangeduid als failed states of quasi-staten.
Hoewel het Handvest de handelingsvrijheid van staten onderling en met name het recht om oorlog te voeren beperkte, zorgde de nadruk die gelegd werd op staatssoevereiniteit ervoor dat de internationale gemeenschap weinig middelen in handen kreeg om actie te ondernemen wanneer een staat zijn eigen bevolking slecht behandelde.86 De recentelijk onafhankelijk geworden koloniën droegen er aanzienlijk aan bij dat absolute soevereiniteit herbevestigd werd als kernwaarde van de internationale betrekkingen.87 Ze koesterden hun pas verkregen onafhankelijkheid en waren zich bewust van hun kwetsbaarheid. Hoewel ze officieel onafhankelijk waren, bleven hun voormalige koloniale heersers op een informele wijze invloed uitoefenen. De nieuwe staten zaten bijvoorbeeld nog steeds verstrengeld in de vaak eenzijdige koloniale economische structuren waardoor ze slechts een dienende rol speelden in de door het Westen gedomineerde internationale economie. Het non-interventiebeginsel werd gezien als de enige bescherming die hen restte tegen inmenging door sterkere staten. Het benadrukken van soevereiniteit gebeurde niet enkel tegenover het Westen. De Organisatie van Afrikaanse Eenheid, die in 1963 werd opgericht en het overgrote deel van het Afrikaanse continent besloeg, benadrukte dat de door de koloniale machten getrokken grenzen gehandhaafd moesten worden en alle leden elkaars soevereiniteit moesten respecteren.88 Dit werd gezien als een noodzakelijke voorwaarde om de stabiliteit en vrede op het continent te kunnen bewaren.
De mensenrechtelijke idealen werden al snel gegijzeld door de Koude Oorlog. In de tweede helft van de 20e eeuw werd de internationale politiek gedomineerd door de rivaliteit
83 Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 24-25. 84
Max Weber, als geciteerd door Weiss, Humanitarian intervention,15.
85 Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 24-25. 86 Evans, The responsibility to protect, 21.
87 Ibidem; Newman, Humanitarian intervention, 10. 88
