Mohammed Ayoob: een realistisch perspectief

Het realistische perspectief op humanitaire interventie wordt toegelicht aan de hand van het werk van Mohammed Ayoob. Ayoob is hoogleraar in de Internationale Betrekkingen aan Michigan State University's James Madison College en is van Indiase afkomst.¹ Hij is gespecialiseerd in conflict en veiligheid in de derde wereld en was als adviseur betrokken bij de Internationale Commissie inzake Interventie en Staatssoevereiniteit die in 2001 het concept Responsibility to Protect introduceerde. Ayoob noemt zijn perspectief op de Internationale Betrekkingen subaltern realism.² Hij is van mening dat de dominante stromingen binnen de Internationale Betrekkingen (IB) te weinig aandacht besteden aan de specifieke kenmerken van de positie van derdewereldlanden, de zogenaamde ‘ondergeschikten’, en enkel redeneren vanuit de wijze waarop het westerse statensysteem zich heeft ontwikkeld. De algemene opvatting is dat de derde wereld achterloopt in het proces van staatsvorming dat westerse staten al eeuwenlang hebben doorgemaakt, maar dat dit proces verder gelijk verloopt. Ayoob is daarentegen van mening dat de ontwikkeling van niet-westerse staten benaderd moet worden als een afzonderlijk, opzichzelfstaand proces en niet als een afgeleide van het Europese staatsvormingsproces.³

Ayoob bouwt voort op klassieke realistische denkers, zoals Thomas Hobbes, die ook oog hadden voor het belang van binnenlandse orde voor het bestaan van internationale orde, op historische sociologische literatuur met betrekking tot staatsvorming in Europa vanaf de

1 Informatie van de website van Michigan State University's James Madison College, via http://www.jmc.msu.edu/faculty/show.asp?id=2 (geraadpleegd op 29-09-2009).

2 Mohammed Ayoob, “Inequality and theorizing in International Relations: the case for Subaltern Realism” International Studies Review 4 (2002) 3, 27-48.

50

16^e tot de 19^e eeuw, en op inzichten van de zogenaamde Engelse School⁴ over het bereiken van een internationale gemeenschap gebaseerd op een kwetsbare consensus tussen haar leden.⁵ Ayoob stelt dat, hoewel niet-statelijke actoren een steeds grotere rol spelen in de internationale betrekkingen, staten nog steeds de voornaamste, dominante actoren in het internationale systeem zijn.⁶ Als enige houder van legitiem gezag kan alleen de staat zorgen voor orde binnen territoriaal georganiseerde gemeenschappen. Het grote belang van de staat wordt aangetoond door de ordeloosheid die ontstaat wanneer een functionerend staatsbestel ontbreekt, zoals de huidige instabiliteit in Somalië aantoont. Ayoob accepteert de drie fundamentele elementen uit de realistische traditie: étatisme (het centraal staan van de staat), survival (alles is ondergeschikt aan de nationale veiligheid en de overleving van de staat) en self-help (de staat handelt uit eigenbelang).⁷ Daarnaast is de staat geen moreel wezen en laat hij zich in zijn handelen leiden door rationele afwegingen. In het concept van subaltern realism wordt in aanvulling op orde tussen staten, ook aandacht besteedt aan binnenlandse orde en de wijze waarop deze de internationale orde beïnvloedt.

Ayoob komt tot de controversiële conclusie dat het proces van staatsvorming en staatsconsolidatie onvermijdelijk gepaard gaat met geweld tussen de rivaliserende partijen die strijden om het gezag.⁸ In de beoordeling van dit geweld moet onderscheid gemaakt worden tussen repressie dat als doel heeft staatsgezag te vestigen, wat zijns inziens geoorloofd is, en zelfzuchtige heersers die zich enkel ten koste van de bevolking willen verrijken, wat niet toegestaan is. Ayoob is minder strikt in het veroordelen van binnenlandse repressie omdat er van derdewereldlanden niet alleen verwacht wordt dat ze in een veel kortere periode dan hun Europese voorgangers effectieve controle bewerkstelligen over hun grondgebied en bevolking. Ze moeten daarbij tevens de binnenlandse tegenstanders van hun regime humaan behandelen, ongeacht de wrede tactieken van hun rebellie. Het is een lastige opgave om tegelijkertijd aan beide eisen te voldoen en repressie lijkt onvermijdelijk. Daarnaast wordt volgens Ayoob door voorstanders van interventie onvoldoende erkend dat in sommige gevallen het verwijderen van het bestaande regime, bijvoorbeeld middels een humanitaire militaire interventie, tevens tot gevolg zal hebben dat de binnenlandse orde die samenhangt

4 De auteurs die tot de Engelse School worden gerekend accepteren de realistische aanname van anarchie, maar zijn van mening dat er een niettemin een ‘gemeenschap van staten’ bestaat. De Engelse School houdt het midden tussen het Realisme en de meer revolutionaire stromingen binnen de internationale Betrekkingen. Hedley Bull wordt met zijn The anarchical society (1977) gezien van de grondlegger van dit perspectief.

5 Ayoob, “Inequality”, 28-29.

6 Ibidem, 39.

7 Ibidem, 41.

8

51

met dat bewind verdwijnt, wat schadelijkere consequenties kan hebben voor het welzijn van de bevolking dan de excessen van de regerende elite zelf.⁹

Ayoob stelt dat staten niet tot humanitaire interventie zullen overgaan tenzij hun nationale belangen hier (in)direct bij gebaat zijn.¹⁰ Dit komt voort uit het karakter van de staat dat het eigenbelang en de nationale veiligheid voorop stelt, en wordt nog eens versterkt door het feit dat het besluit over een interventie voornamelijk op het nationale niveau wordt genomen. Hierdoor wordt de beslissing onvermijdelijk beïnvloed door nationale overwegingen. Het rechtvaardigen van een interventie met humanitaire argumenten dient slechts als dekmantel voor de strategische en economische overwegingen die daadwerkelijk aan de interventie ten grondslag liggen. Zelfs indien een staat op basis van oprechte humanitaire beweegredenen besluit te interveniëren, zal deze bij het ontbreken van directe nationale belangen niet in staat zijn de benodigde binnenlandse steun te verkrijgen en te behouden om de materiële en immateriële kosten van een militaire actie te kunnen dragen, en de interventie moeten staken. Een voorbeeld van een dergelijke heroverweging van een ogenschijnlijk louter humanitair gemotiveerde interventie is de in het voorgaande hoofdstuk besproken, door de VS geleide interventie in Somalië, waarbij het land zich door de tanende binnenlandse steun genoodzaakt zag terug te trekken.

De invloed van niet-humanitaire overwegingen komt duidelijk naar voren uit de mate van selectiviteit bij het vaststellen van humanitaire crises waar interventie noodzakelijk is.¹¹ Er is geen sprake van uniforme criteria die universeel worden toegepast. Het uitblijven van interventie in schrijnende gevallen die aan de minimale drempelvoorwaarden voor interventie lijken te voldoen, zoals de genocide in Rwanda, sterkt de overtuiging dat vooral achterliggende strategische belangen doorslaggevend zijn en niet de ernst van de humanitaire crisis. Sterke staten zullen het humanitaire interventiebeginsel gebruiken om zich, in hun eigen belang, in de binnenlandse aangelegenheden van zwakkere staten te mengen.¹² Een dergelijke selectieve schending van staatssoevereiniteit, gebaseerd op misbruik van het humanitaire interventiebeginsel, doet zo afbreuk aan de geldigheid van soevereiniteit en de non-interventienorm die de basis vormen van de internationale orde.

9 Ayoob, “Inequality”, 46.

10 Idem, “Humanitarian intervention and state sovereignty”, 85-86.

11 Ibidem, 86; Idem, “Third world perspectives”, 103.

12

52

Het humanitaire interventiebeginsel is gebaseerd op de aanname dat er een internationale gemeenschap bestaat in wiens naam een interventie wordt uitgevoerd. Ayoob trekt echter in twijfel of degenen die besluiten over humanitaire interventie daadwerkelijk representatief zijn voor de internationale gemeenschap.¹³ In zowel het vaststellen van grove mensenrechtenschendingen als in het besluiten welke acties er in reactie hierop ondernomen moet worden, bestaat een Westerse dominantie. China, dat op zou kunnen treden als vertegenwoordiger van de derde wereld, heeft een zetel en vetorecht in de Veiligheidsraad, waardoor het land een door de VN ondernomen interventie kan beïnvloeden, maar tegen een humanitaire interventie zonder instemming van de Veiligheidsraad, zoals de NAVO-interventie in Kosovo, kan China weinig meer doen dan verbaal protesteren. Ook wanneer het overgrote deel van de derdewereldlanden van mening zou zijn dat er in een bepaald geval ingegrepen moet worden, kan China weinig uitrichten wanneer bijvoorbeeld de VS bezwaar hebben en een veto uitspreken. Een interventie uitgevoerd door China en zijn bondgenoten zou zonder toestemming van de Veiligheidsraad namelijk niet mogelijk zijn vanwege de fundamentele bezwaren die China koestert tegen het schenden van de staatssoevereiniteit zonder VN-mandaat. Niettemin houden interveniërende staten vol te handelen in naam van de internationale gemeenschap.¹⁴

Hoewel Ayoob niet overtuigd is van het bestaan van een internationale gemeenschap, stelt hij dat de wijze waarop de westerse staten sinds het begin van de jaren ’90 zijn omgegaan met besluiten tot humanitaire interventie zeker niet heeft bijgedragen aan de eventuele consolidering hiervan.¹⁵ Integendeel: ‘When major powers act arbitrarily on an issue of such great normative and practical import with scant regard for the opinion of the rest of the world, it does not bode well for the future of international society.’ Daarnaast schaadt het proces van onderhandelen op basis van voor-wat-hoort-wat tussen de grootmachten met een veto in de Veiligheidsraad, in lijn met hun eigen strategische en economische belangen, de legitimiteit van humanitaire interventie als actie namens de internationale gemeenschap, en tevens de legitimiteit van de Veiligheidsraad als het orgaan dat dergelijke interventies autoriseert.¹⁶ De toe-eigening van een recht op humanitaire interventie, gebaseerd op een solidaire opvatting van het internationale systeem die niet overeenkomt met de realiteit, zal volgens Ayoob grote negatieve gevolgen hebben voor de stabiliteit van het internationale systeem en leiden tot een

13

Ayoob, “Humanitarian intervention and state sovereignty”, 85; Idem, “Humanitarian intervention and international society”.

14 Ibidem.

15 Idem, “Third world perspectives”, 114.

16

53

toename in de hoeveelheid confrontatiegerichte acties en retoriek.¹⁷ Dit roept de vraag op of het middel in dit geval niet erger is dan de kwaal.

Op de lange termijn kan schending van staatssoevereiniteit en de non-interventienorm schadelijk zijn voor de internationale orde, zeker wanneer interventies uitgevoerd worden buiten de VN om, dat als enige organisatie een zekere mate van internationaal gezag heeft.¹⁸ Ayoob zegt hierover: ‘International society is based on a set of normative structures, with sovereignty being the foremost among them. If these structures are undermined, it may lead to either unadulterated anarchy or unmitigated hegemony or a combination of the two – anarchy within and hegemony without.’¹⁹ Daarnaast kan het vestigen van een humanitaire interventienorm het ontstaan van nieuwe conflicten bevorderen.²⁰ Een dergelijke norm zou bij opstandelingen namelijk de verwachting wekken dat wanneer zij erin slagen het conflict dusdanig te laten escaleren dat de mensenrechten op grote schaal geschonden worden, de internationale gemeenschap in hun voordeel zal interveniëren. In Kosovo waren hiervan al tekenen waarneembaar. Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven, zetten de etnisch Albanese opstandelingen het Servische leger aan tot het plegen van misdaden tegen Kosovaarse burgers om zo een internationale interventie af te dwingen.

Ayoob formuleert drie voorwaarden waaraan voldaan moet worden voordat besloten kan worden tot een humanitaire interventie, zodat het soevereiniteitsbeginsel, en daarmee de orde binnen het statensysteem, gewaarborgd blijft.²¹ Ten eerste moet het overgrote deel van de staten van mening zijn dat er in een bepaald geval sprake is van zulke uitzonderlijke omstandigheden dat zij een schending van de staatssoevereiniteit vereisen. Ayoob noemt hierbij geen specifiek aantal, maar gezien het belang dat hij hecht aan de vertegenwoordiging van de mening van derdewereldlanden zal dit logischerwijs een tweederdemeerderheid behoeven. Ten tweede moet aangetoond worden dat deze aantasting van de soevereiniteit niet gemotiveerd is door achterliggende strategische beweegredenen van de interveniërende staten. Tenslotte moet duidelijk worden vastgesteld dat dezelfde maatstaf geldt voor alle gevallen die vergelijkbaar zijn met de situatie waarin besloten werd tot interventie voor humanitaire doeleinden. Daarnaast moet onderscheid worden gemaakt tussen gevallen waar een regime de bevolking moedwillig onmenselijk behandeld, en gevallen waar effectief bestuur ontbreekt. In

17

Ayoob, “Inequality and theorizing in International Relations”, 47.

18 Idem, “Humanitarian intervention and international society”.

19 Idem, “Humanitarian intervention and state sovereignty”, 82-83.

20 Idem, “Humanitarian intervention and international society”.

21

54

het laatste geval kan niet meer gesproken worden van staatssoevereiniteit die door de interventie geschonden wordt, waardoor het niet eenzelfde normatief dilemma vormt.²²